范 斌

（華東理工大學(xué)，上海200237）

中國兒童福利制度重構(gòu)與福利治理之可能

范 斌

（華東理工大學(xué)，上海200237）

本文試圖通過分析我國兒童福利制度發(fā)展歷程與階段性特征，提出福利治理視角作為兒童福利制度重構(gòu)的一種可能途徑選擇，并進而探討福利治理于兒童福利制度重建的意義和啟示。

兒童福利；制度重構(gòu)；福利治理

隨著中國轉(zhuǎn)型期社會結(jié)構(gòu)的分化和社會流動性的加劇，兒童面臨著不平等、脆弱性等不利處境，已引起政府、學(xué)術(shù)界和公眾的廣泛關(guān)注，同時，兒童福利也被提到國家戰(zhàn)略的高度。①近年來，中國的兒童福利有了飛躍性的發(fā)展，特別是2010年被稱為“中國兒童社會福利元年”，它標(biāo)志著兒童福利新時代的到來。在這樣的背景下，我國兒童福利制度已發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)向，建構(gòu)新型的兒童福利制度已迫在眉睫。鑒于此，本文試圖通過分析我國兒童福利制度發(fā)展歷程與階段性特征，探討福利治理于兒童福利制度重建的意義和啟示。

一、我國兒童福利制度階段性特征

通過檢索文獻發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)界對兒童福利制度指稱比較寬泛，鮮有對兒童福利制度概念的明確界定。這是因為“制度”含義的多元性而決定的，本文在“人們的權(quán)力、義務(wù)和禁忌的規(guī)定”②意義上使用“制度”，其所指兒童福利制度是兒童福利價值觀念、兒童福利管理體制、兒童福利社會環(huán)境、兒童福利政策、兒童福利服務(wù)體系與遞送機制等一系列相關(guān)規(guī)定和實施機制的總稱。兒童福利制度的目標(biāo)是維護兒童合法權(quán)益，保障兒童安全與健康成長。

當(dāng)代中國兒童福利制度的變遷是與我國社會福利制度的發(fā)展歷程密切相關(guān)，并以此大體可分為六個階段，即1949-1957年為孕育萌芽期，1958-1966年為初步發(fā)展期，1967-1978年為中斷停滯期，1979-1989年為恢復(fù)重建期，③1990-2009年為穩(wěn)定發(fā)展期，2010年至今為快速發(fā)展期。本文中的“當(dāng)代中國”指1949年新中國成立以來至今的中國社會。

1949年-1957年正逢新中國成立和社會主義建設(shè)初期，是中國兒童福利制度的萌芽和孕育期。這個時期的主要特征：一是兒童福利行政管理體系比較健全，管理和組織機構(gòu)主要集中在教育、衛(wèi)生、司法、民政和文化體育領(lǐng)域；二是兒童福利機構(gòu)的人員主要是政府官員和事業(yè)單位工作人員，專業(yè)化程度低；兒童福利議題主要散見在法律保護、基礎(chǔ)教育、婦幼保健、婚姻家庭與孤殘兒童等領(lǐng)域。

1958-1966年是人民公社、婦女解放運動和三年自然災(zāi)害三大社會背景下的兒童福利制度初步發(fā)展期，其突出特征：一是婦女解放運動使廣大婦女參加生產(chǎn)勞動后，兒童日常生活照顧日益單位化，體現(xiàn)為單位托兒所和幼兒園的建設(shè)；二是全國愛國衛(wèi)生運動，加強疾病和傳染病的防治，客觀上推動了兒童健康事業(yè)的發(fā)展。

1967-1978年文化大革命十年動亂，造成兒童福利制度建設(shè)中斷、停滯。這個時期，新中國建立以來兒童福利制度建設(shè)和行政管理組織體系徹底瓦解和倒退。

1979-1989年隨著黨的十一屆三中全會的召開，兒童福利領(lǐng)域也撥亂反正、恢復(fù)重建。這個時期的主要特征：一是兒童少年組織和工作；二是出臺加強少先隊工作的決議和成立中國少先隊工作學(xué)會；三是團中央主導(dǎo)兒童少年工作體系、組織網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)體系、活動內(nèi)容和倫理道德建設(shè)等。①劉繼同.當(dāng)代中國的兒童福利政策框架與兒童福利服務(wù)體系[J].青少年犯罪問題,2008(05).

1990-2009年是兒童福利制度穩(wěn)步發(fā)展期。隨著90年代中期市場經(jīng)濟的建立，經(jīng)濟快速發(fā)展，在改善人民生活福利的同時也帶來了一系列社會問題，原來以經(jīng)濟效率為導(dǎo)向的社會福利制度受到了挑戰(zhàn)。2006年，中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會綱領(lǐng)性文件的出臺，我國強調(diào)社會公平取向的社會福利制度初露端倪。相對應(yīng)，這一時期兒童福利制度的主要特征：一是公共政策、社會政策領(lǐng)域已經(jīng)開始關(guān)注兒童福利議題；二是兒童福利供給主體多元化，有國際NGO，政府、共青婦等人民團體、社會組織、企業(yè)、個人等；三是國際兒童組織與中國政府合作在兒童福利領(lǐng)域發(fā)揮重要作用?？傮w上，還是屬于補缺型的兒童福利制度。

2010年至今是中國兒童福利快速發(fā)展期。這一時期有幾大標(biāo)志性兒童福利政策文件出臺：（1）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見（國辦發(fā)【2010】54號）》于2010 年11月頒布，國家第一次直接通過現(xiàn)金補貼的形式為福利機構(gòu)內(nèi)外的孤兒提供制度性保障，這標(biāo)志著中國在兒童福利政策方面的重大突破，也為我國兒童福利制度從補缺型向適度普惠型邁進奠定了基礎(chǔ)。因此，2010年被許多學(xué)者稱為中國社會福利與兒童福利元年。在2010-2013年間，從中央到地方各省市，關(guān)于兒童大病救助、殘疾兒童福利津貼、兒童學(xué)前教育津貼、單親家庭兒童養(yǎng)育津貼和兒童營養(yǎng)補助等政策紛紛出臺，兒童福利制度建設(shè)取得了很大的進展。（2）國務(wù)院《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》 （國發(fā)【2011】24號）》，增加了兒童與福利一章，第一次將兒童福利寫進兒童發(fā)展綱要。（3） 《民政部關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知（民函【2013】206號）》的頒布。該通知明確了適度普惠型兒童福利制度的基本內(nèi)涵是，本著“適度普惠、分層次、分類型、分標(biāo)準、分區(qū)域”的理念，按照“分層推進、分類立標(biāo)、分地立制、分標(biāo)施?！钡脑瓌t和要求，立足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、兒童生存與發(fā)展需要和社會福利制度的發(fā)展，全面安排和設(shè)計兒童福利制度。該通知引人注目的是將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個層次。

這些都表明了兒童福利制度新的轉(zhuǎn)向：一是兒童福利在公共政策和社會政策中具有基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性地位；二是兒童福利制度已從補缺型向適度普惠型邁進；三是政府主導(dǎo)下的兒童福利供給多元化，政府購買兒童福利服務(wù)的機制初步形成，兒童福利服務(wù)的社會組織大量涌現(xiàn)。

但在兒童福利制度建設(shè)方面還存在著制約因素，具體表現(xiàn)在：第一，兒童行政管理體制部門化與條條化，很多部門都與兒童有關(guān)，但工作中很難協(xié)調(diào)形成合力。第二，還缺乏清晰的、可操作的針對所有兒童的福利法。我國已有涉及到兒童的法律包括未成年人保護法、預(yù)防未成年人犯罪法、母嬰保健法、義務(wù)教育法、收養(yǎng)法、殘疾人保障法等，但我國兒童福利政策與兒童福利服務(wù)體系呈現(xiàn)分隔化和碎片化態(tài)勢。不僅兒童福利法律體系沒有形成，在實踐中政策與服務(wù)沒有匹配?？雌饋韮和＠矫嬗泻芏嗾吲c措施，但操作性不強，很難落實。現(xiàn)實中，還有部分兒童受到忽視或虐待，還有部分兒童的需要沒有得到有效回應(yīng)。

二、福利治理對我國兒童福利制度重構(gòu)的啟示

針對以上問題，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界提出了很多有效的解決途徑，本文借鑒“福利治理”視角作為一種可能的途徑選擇。福利治理(welfare governance) 是在西方福利國家危機和改革的背景下出現(xiàn)的一個概念，它與福利多元主義的共同點在于都強調(diào)福利供給主體的多元化，區(qū)別在于福利多元主義更多地關(guān)注福利多元主體的責(zé)任，而福利治理除了關(guān)心主體責(zé)任之外，還將理論和實踐的目光越來越多地聚焦于各種福利主體之間的關(guān)系與互動、各主體之間權(quán)力的轉(zhuǎn)換及福利傳遞制度與實施。有學(xué)者概括性地提出，福利治理是在人類福利的提升道路上，經(jīng)由不同行動主體的介入、權(quán)力/權(quán)威形式的轉(zhuǎn)型及作用機制的融合來實現(xiàn)福利目標(biāo)的路徑突破 。①P.Dornan ＆ J． Hudson，Welfare Governance in the Surveillance Society: A Positive-realistic Cyber Criticality View,Social Policy and Administration,Vol．37,2003,pp. 468 － 482; P. Henman＆ M． Fenger( eds. ),Administering Welfare Reform: International Transformations in Welfare Governance,Bristol: The Policy Press，2006,p．287; C．Glendinning,et al．( eds. ),Partnerships,New Labour and the Governance of Welfare，Bristol: The Policy Press,2002,p．113．因此，福利治理是一個更具融合性的概念，它涵蓋了福利的產(chǎn)生、傳遞與供給的系統(tǒng)化實現(xiàn)過程。究其對中國兒童福利制度重構(gòu)的啟示，主要有如下幾點：

第一，福利治理視角下，中國兒童福利制度應(yīng)關(guān)注國家、家庭和社會在兒童福利中的責(zé)任及三者之間的互動關(guān)系

從國家層面來說，隨著社會的進步和文明，“國家親權(quán)”已成為世界各國公認的兒童保護基本準則——國家應(yīng)該是兒童的最高和最終的監(jiān)護人,“國家親權(quán)”高于“父母親權(quán)”。具體地說，近年來，我國強調(diào)兒童養(yǎng)育責(zé)任從家庭向國家的轉(zhuǎn)移，強調(diào)國家在兒童福利制度中的主導(dǎo)地位，強調(diào)國家應(yīng)該為有需要的兒童提供生活保障、醫(yī)療保障、教育保障等。但是國家對兒童福利的治理也有邊界，家庭生活是一個獨立的主體，政府不能違法和隨意剝奪父母對兒童的監(jiān)護權(quán)。

從家庭層面來說，父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)為兒童的成長創(chuàng)造良好、和睦的家庭環(huán)境，依法履行對兒童的撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護職責(zé)。但是當(dāng)家庭或者其他監(jiān)護人喪失或沒有能力撫養(yǎng)兒童時，應(yīng)當(dāng)視不同情況暫時、較長時間或永久讓渡監(jiān)護權(quán)。

從社會層面來說，社會，其中包括學(xué)校、社區(qū)等，應(yīng)該為兒童成長營造友好環(huán)境，社會應(yīng)當(dāng)有機制引導(dǎo)社會組織、兒童工作者特別是兒童社會工作者和志愿者積極參與為兒童提供福利服務(wù)。

從三者關(guān)系看，兒童保護首先是政府的責(zé)任，作為兒童最高“父母”的國家和各級政府，是從國家必須保護那些需要保護的兒童這個意義上來說的。因為家庭不是絕對可靠的兒童權(quán)益保護者，家庭也有無能為力的時候，例如父母失業(yè)，父母雙亡等，兒童便失去了家庭的保護。社會也不是絕對可靠的兒童權(quán)益保護者，社會有可能出現(xiàn)忽視兒童的狀況，如受到傳統(tǒng)文化的影響，偏遠地區(qū)都有早婚、女孩不用上學(xué)的傳統(tǒng)。因此，國家在任何時候，尤其是當(dāng)父母、家庭以及學(xué)校等傳統(tǒng)上被認為是保護兒童的人和機構(gòu)忽視、虐待或者傷害兒童時，都應(yīng)該出面干預(yù)，制止和懲罰傷害兒童的人或者行為。

第二，福利治理視角下，兒童福利制度重構(gòu)應(yīng)注重跨部門的分工合作

中國現(xiàn)有涉及兒童工作的各級組織和部門包括政府相關(guān)處室，婦兒工委、未成年人保護辦公室、共青婦、公檢法、殘聯(lián)、衛(wèi)生系統(tǒng)、教育系統(tǒng)等，這些組織或部門條塊分隔，職能模糊，有的工作重復(fù)交叉，有的工作無人問津，亟需在行政上有一個權(quán)力權(quán)威機構(gòu)來組織和協(xié)調(diào)。但目前在國家層面成立兒童福利局或一個權(quán)力集中的機構(gòu)還沒有提到議事日程上來。在這種背景下，運用福利治理理論有特別重要的意義。首先，對各組織或各部門關(guān)于兒童工作領(lǐng)域、內(nèi)容進行梳理，接著讓有重復(fù)工作的組織與部門對接，發(fā)動組織或部門之間協(xié)商他們各自的分工和職責(zé)。然后，建立跨部門兒童福利聯(lián)席會議制度。

第三，福利治理視角下，兒童福利制度重構(gòu)應(yīng)注重兒童福利政策的統(tǒng)合性、兒童福利服務(wù)體系的完整性，同時還要關(guān)照到兒童福利政策體系與服務(wù)體系的銜接性

政策包括國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。從我國現(xiàn)有的兒童福利政策框架看，已基本覆蓋到兒童福利服務(wù)的各個領(lǐng)域，但我國還缺少兒童福利政策的頂層設(shè)計，兒童福利政策沒有形成一個科學(xué)的體系。這表現(xiàn)在：（1）我國對兒童福利立法缺乏總體規(guī)劃，還沒有將兒童立法放在兒童福利的視角下去討論和操作“兒童優(yōu)先”和“兒童利益最大化”原則。因此，我國專門的兒童權(quán)利保護立法屈指可數(shù)，其他的法律法規(guī)中雖然有涉及兒童權(quán)利保護的內(nèi)容，但這些規(guī)定分散在各個不同類型的法律之中，難以形成完整的法律體系。迄今為止，我國沒有一部《兒童福利法》，盡管目前立法呼聲較高，立法進程也會加快。（2）我國現(xiàn)有專門針對兒童的重要法律，《未成年人保護法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》和《義務(wù)教育法》基本屬于實體法，而沒有程序法與之相配套，因而在具體執(zhí)法過程中操作性不強。

從現(xiàn)有的兒童福利服務(wù)看，我國的兒童福利服務(wù)體系還不夠完整，許多兒童福利服務(wù)內(nèi)容還有待完善。目前,中國兒童福利制度框架范圍內(nèi)容主要由兒童健康、兒童教育、兒童法律保護、兒童社會環(huán)境四大領(lǐng)域組成，兒童津貼與家庭福利、兒童住房福利、婦幼保健服務(wù)等都不屬服務(wù)范圍。在兒童福利制度重建過程中，福利治理視角關(guān)注兒童福利服務(wù)的體系化建設(shè)，關(guān)注對兒童健康照顧、兒童保護和兒童發(fā)展等方面的服務(wù)。另外，我國兒童福利政策實施還需要與兒童福利服務(wù)相關(guān)聯(lián)。

第四，福利治理視角下，社會福利制度重建將更注重社會力量對兒童福利供給的參與

在我國，兒童服務(wù)類、權(quán)利保護類的社會組織還較缺乏。2013年5月，民政部印發(fā)通知，探索建立未成年人社會保護機構(gòu)，以指導(dǎo)社區(qū)兒童服務(wù)中心開展活動，督促村（居）委會建立隨訪制度，對“問題家庭”進行監(jiān)護干預(yù)，并倡導(dǎo)建立受傷害未成年人發(fā)現(xiàn)、報告和響應(yīng)機制，為其提供及時保護、心理疏導(dǎo)、法律援助等服務(wù)，落實國家監(jiān)護責(zé)任。但在現(xiàn)實中，由于法律合法性等方面的問題，如這類社會組織是否具有臨時監(jiān)護人的資格、是否有行政資源和權(quán)限去督促居（村）委會建立隨訪制度等等，加上政府購買社會組織服務(wù)的機制正在逐步建立，這類社會組織的培育以及生存和發(fā)展面臨著很大挑戰(zhàn)。因此，大力培育和發(fā)展兒童福利服務(wù)社會組織是兒童福利制度建構(gòu)的一個重要組成部分。

三、需要進一步探討的幾個問題

一般來說，福利治理以關(guān)心兒童福利的概念界定、目標(biāo)劃分、統(tǒng)合、平衡與再生產(chǎn)為前提，因而當(dāng)福利治理的目標(biāo)和模式變化時，兒童福利制度框架與社會實踐也發(fā)生改變。目前，在兒童福利制度重建的過程中，有幾個問題還需進一步探討。

第一，“兒童優(yōu)先”、“兒童利益最大化”的價值理念在實踐中如何具體體現(xiàn)？ 例如，在上述價值理念下，兒童福利對象是“所有兒童”、“全體兒童”，而非局限“困境兒童、困境家庭兒童”，但在福利資源有限的情況下，困境兒童、困境家庭兒童是否可以優(yōu)先得到福利服務(wù)?；蛘哒f，在實際操作過程中，不僅要求對所有兒童一視同仁地保護，還要求針對不利處境下的兒童根據(jù)各種不同的情況做出不同的對待，以消除其弱勢和脆弱性，從而保證其實質(zhì)上得到平等的福利。例如，在實際工作中，兒童福利工作應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的原則，是否與“兒童利益最大化”價值理念相沖突。按理，不管一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平如何，兒童的利益都要得到最大化的保護。但兒童福利工作是要以持續(xù)的公共財政投入為基礎(chǔ)，沒有財政的經(jīng)費保障，兒童福利工作會受到很大的制約。

第二，兒童福利政策與服務(wù)如何遞送到兒童？如果一個國家兒童福利的政策框架很合理，服務(wù)體系很健全，但不可能及于兒童身上，兒童的需求不能得到有效滿足，那么這個國家的兒童福利水平不能是高的。

兒童的天然弱勢，決定了兒童主動獲得福利能力的弱勢，需要有一個福利遞送系統(tǒng)，其功能是幫助兒童獲得福利，同時對享受到的福利政策與服務(wù)進行反饋，如兒童生活是否改善、改善的程度、有無新的需求等。

在這里，兒童福利服務(wù)的遞送體系的建立尤為重要。服務(wù)遞送系統(tǒng)的模式可以是多樣的。它可以包括扎根社區(qū)、為兒童提供福利服務(wù)的社會組織、提供兒童福利服務(wù)的專業(yè)人員隊伍以及兒童服務(wù)的志愿者隊伍；也可以根據(jù)各地區(qū)的實際發(fā)展水平，在區(qū)縣一級設(shè)立兒童福利服務(wù)中心，各街鎮(zhèn)設(shè)立兒童福利服務(wù)站，各居（村）設(shè)立兒童福利之家，配置專門的兒童福利人員。實踐中，“中國兒童福利示范區(qū)項目”經(jīng)驗值得借鑒，在項目試點地區(qū)是采用建立專門機構(gòu)（兒童之家），專門人員（兒童福利主任和項目主任隊伍）、兒童福利專業(yè)人才培養(yǎng)、選拔、使用、流動、評價、激勵等方面建立相應(yīng)的制度；其次，提升兒童福利專業(yè)人才的能力，加強對涉及兒童工作的司法人員、孤殘兒童護理員、醫(yī)護人員、特教教師、社工、康復(fù)師等專業(yè)人員的培訓(xùn)。再次，引進專業(yè)兒童社會工作者，介入未成年人案件的社會調(diào)查、社區(qū)矯正等工作，并在兒童福利個案評估和服務(wù)方案制定等方面發(fā)揮重要作用。

2014-07-25

范斌， 華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究社會福利與社會政策。①劉繼同.中國兒童福利時代的戰(zhàn)略構(gòu)想[J].學(xué)海,2012(02).

②張旭昆.制度的定義與分類[J].浙江社會科學(xué),2002(06).

③劉繼同.當(dāng)代中國的兒童福利政策框架與兒童福利服務(wù)體系[J].青少年犯罪問題,2008(05).