江濤　鄭艷秋

【摘 要】 自1997年以來，我國建立了統(tǒng)賬結合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金制度，現(xiàn)已經(jīng)歷了15個年頭。作為其重要組成部分的個人賬戶養(yǎng)老金，存在著諸多問題，集中表現(xiàn)在空賬嚴重和投資效益低下等方面。這些問題難以解決的原因是養(yǎng)老金的管理力度不足，還是管理本身存在著制度性的缺陷？對于這一基本問題的判斷，關系到解決個人賬戶養(yǎng)老金相關問題所采取對策的正確性。文章從統(tǒng)賬基金的關系入手，對個人賬戶養(yǎng)老金運營主體和投資方式等問題進行探討，并提出相應的政策建議。

【關鍵詞】 個人賬戶； 賬戶基金； 企業(yè)年金； 市場化投資

一、個人賬戶養(yǎng)老金的現(xiàn)狀與成因分析

（一）我國個人賬戶養(yǎng)老金的現(xiàn)狀

經(jīng)過15年的不懈努力，我國已經(jīng)建立了全國范圍內(nèi)的統(tǒng)賬結合的基本養(yǎng)老保險制度，這是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度的第一支柱，同時作為第二支柱的企業(yè)年金也逐見規(guī)模。在肯定其成就的同時，不能忽視存在的諸多弊端，從宏觀層面講，主要表現(xiàn)于如下三個方面。

第一，基本養(yǎng)老金總量迅速增長的同時，卻伴隨著半數(shù)省份養(yǎng)老金收不抵支。截至2011年底，我國基本養(yǎng)老金的滾存余額已達1.92萬億，較2002年增長了11倍，而同時全國有14個省份加上新疆生產(chǎn)建設兵團養(yǎng)老金的缺口卻達到679億，必須靠財政補貼，累積轉(zhuǎn)移支付超過1萬億。

第二，個人賬戶空賬嚴重，增長速度極快。除少數(shù)試點省份，我國的個人賬戶基本上是空的。早在2004年，據(jù)當時的勞動和社會保障部鄭斯林部長透露，空賬的總額已達六千億，而截至2010年底這個數(shù)字就增長到1.7萬億，短短六年間，就擴大了近兩倍。

第三，投資渠道單一且效率低下，保值增值能力有限。目前的賬戶基金累計余額僅為2千多億，除部分委托全國社?；鹄硎聲\營外，都與統(tǒng)籌基金的投資沒有分開，投資渠道單一，投資管理碎片化，上萬億的資產(chǎn)難以實現(xiàn)保值增值，而同等數(shù)量的空賬卻無法做實。

（二）問題的成因分析

造成這些問題的原因很多，有思想上的根源，也有現(xiàn)實的無奈，具體說來，包括以下三個方面。

第一，隱性負債的責任人不明確。養(yǎng)老金相關的隱性負債，也就是改革伊始出現(xiàn)的轉(zhuǎn)軌成本，主要包括“老人”和“中人”在體制改革前未繳納的養(yǎng)老基金，由此形成國家對退休人員的欠賬。從世界各國改革的經(jīng)驗看，大多實行的是新老制度并行，轉(zhuǎn)軌成本由財政負擔的辦法。在我國，雖然也提出了“新人新制度、老人老辦法、中人逐漸過渡”的設計思路，但更多的表現(xiàn)在養(yǎng)老金的發(fā)放方面，對于養(yǎng)老金的籌集，尤其是隱性負債，來源于20世紀末財政捉襟見肘而未埋單。21世紀初本希望通過國有股減持充實社保基金，又因為減持方法失當嚴重沖擊了脆弱的股市而停止。鑒于這兩個現(xiàn)實的原因，只有通過統(tǒng)籌基金與賬戶基金混賬管理的方式，將本屬于參保人所有的個人賬戶資金用于彌補統(tǒng)籌資金的缺口，逐年累積便形成天量的空賬問題。

第二，忽視人口老齡化對基本養(yǎng)老金制度的潛在影響。新中國成立以來，我國的人口政策經(jīng)歷了鼓勵生育到嚴格控制的制度變遷，人口結構畸形，五六十年代的生育潮使我國目前正處于人口“紅利”的階段，新增就業(yè)人口快于退休人員的增長，統(tǒng)賬基金的滾存余額逐年攀升，造成養(yǎng)老金支付無壓力的假象。另外，隨著生活水平和醫(yī)療保障的改善，我國人均壽命的普遍提高，老齡化的進程遠遠快于世界水平，據(jù)聯(lián)合國人口司預測，2015年是中國人口結構的重要拐點，屆時勞動適齡人口達到峰值，人口“紅利”的窗口將逐漸關閉。因此，從長期而言，我國基本養(yǎng)老金有著極大的支付壓力。若隱性負債的責任人不明確是造成空賬的始作俑者的話，忽視老齡化問題則是思想的根源所在。

第三，養(yǎng)老金制度方向無明確預期。統(tǒng)賬結合的基本養(yǎng)老保險制度不僅體現(xiàn)了公平與效率的結合，而且可以降低未來人口老齡化下的支付風險。始于2001年的做實個人賬戶的試點工作，已經(jīng)有12個年頭，但在試點開始之日就將個人賬戶的比例從11%下降為8%，2009年試點省份停止了財政補貼，積累起來的賬戶基金開始松動并用于當期養(yǎng)老金的支付，明顯違背了國務院關于“社會統(tǒng)籌基金占用個人賬戶基金”的規(guī)定（如國發(fā)〔2000〕42號文件）。養(yǎng)老保險制度的確立與發(fā)展，需要專業(yè)性極強的頂層設計，但現(xiàn)實中經(jīng)常受到互聯(lián)網(wǎng)等非專業(yè)媒體輿論的左右。有四種比較流行的觀點：（1）國家兜底而不必擔心空賬；（2）混賬管理是目前最佳選擇而不必急于做實個人賬戶；（3）賬戶基金投資渠道單一是目前最好選擇；（4）實行積極的投資組合策略并促進部分資金入市。這些南轅北轍的觀點影響了制度的改良，制度的頂層設計讓位于民粹主義。

二、個人賬戶空賬的后果分析

源于混賬管理的個人賬戶空賬問題，不論從近期還是遠期看，都會動搖部分累計制的根基，影響我國基本養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展。

（一）近期的危害

第一，統(tǒng)籌層次難以提高。在“分灶吃飯”的財政體制下，出于對道德風險的顧忌，為調(diào)動各級政府的財政積極性，發(fā)揮其在養(yǎng)老金征繳中的作用，我國基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌一直處在以市縣為主的層面上，只有少數(shù)省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。而由于歷史負債、制度贍養(yǎng)率和勞動力流動空間分布的差異，在養(yǎng)老基金總量塊數(shù)增長的同時，卻出現(xiàn)了半數(shù)省份收不抵支的現(xiàn)象。如果不是對賬戶基金的挪用，還會有更多省份的統(tǒng)籌基金需要財政補貼。解決這一問題的根本途徑在于做實個人賬戶的基礎上實行全國統(tǒng)籌，而這需要財政的進一步大量轉(zhuǎn)移支付，因此空賬問題是無法提高統(tǒng)籌層次的一個重要的現(xiàn)實原因。

第二，基金管理碎片化。較低的統(tǒng)籌層次是以養(yǎng)老金為主體的社保基金大部分分布于眾多的市縣級的統(tǒng)籌單位，投資管理一盤散沙，規(guī)模效應無法實現(xiàn)。為保證資金的安全性，只有通過財政專戶購買國債或存入銀行。較低的利率水平和較高的通脹指數(shù)，使得包括賬戶基金在內(nèi)的社?；鹛幱趪乐刭H值的狀態(tài)，進而影響到基本養(yǎng)老金的未來支付。

（二）長期的危害

統(tǒng)賬結合的基本養(yǎng)老金制度設計的初衷在于兼顧公平與效率，調(diào)動參保人積極性的同時，減少財政轉(zhuǎn)移支付的壓力。而目前肆意挪用個人賬戶基金來彌補統(tǒng)籌基金的缺口，實則是將部分累計制的基本養(yǎng)老金制度退化為現(xiàn)收現(xiàn)付制。歐洲主權債務危機的重要原因之一就是老齡化背景下，現(xiàn)收現(xiàn)付制捉襟見肘而對財政資金的巨大需求。目前歐洲的老年人贍養(yǎng)率已經(jīng)高達23.7%，為全球最高，到2060年將攀升至49%，在替代率、贍養(yǎng)率和繳費率無法大幅調(diào)整的情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付制根本無法維持，這也是1970年以后歐洲各國紛紛進行養(yǎng)老金改革的主要原因。據(jù)聯(lián)合國人口司的預測，到2030年和2045年，我國65歲以上的老年人口將在2015年1.3億的基礎上激增至2.29億和3.23億，贍養(yǎng)率將達到25%和39%。若不改變觀念，任由空賬盛行，制度的慣性必將對我國基本養(yǎng)老金的可持續(xù)發(fā)展帶來長期的危害。

三、賬戶基金、統(tǒng)籌基金與企業(yè)年金的關系——關于第一與第二支柱的定位

從目前制度的規(guī)定來看，中國的養(yǎng)老金體系主要包括了兩個方面：一是基本養(yǎng)老保險，二是補充養(yǎng)老保險，可視為我國養(yǎng)老金的兩大支柱。其中前者包括了由社會統(tǒng)籌形成的基礎養(yǎng)老金和個人強制繳費形成的個人賬戶養(yǎng)老金，而后者主要包括企業(yè)年金和個人儲蓄形成的其他補充形式。應該指出的是，雖然社會統(tǒng)籌和個人賬戶在我國合并為基本養(yǎng)老制度，但是，由于其在性質(zhì)、功能、目標及運營模式等方面的不同，實際上是兩個涇渭分明的不同層次，因此，我國的養(yǎng)老金體系分為三個層次，即基礎養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、補充養(yǎng)老金，其對應的資金形式分別稱為統(tǒng)籌基金、賬戶基金和企業(yè)年金。此外，全國社會保障基金理事會管理的基金是國家建立的一種后備基金。

統(tǒng)籌基金實行的是DB型的現(xiàn)收現(xiàn)付制。世界范圍內(nèi)實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的國家，其養(yǎng)老資產(chǎn)投資策略分為市場化投資與非市場化投資兩種。長期投資收益方面，市場化投資比非市場化投資高1/3至1/2，但在金融危機中，前者的損失極大，而非市場化投資的國家的養(yǎng)老金總量卻不降反增。鑒于統(tǒng)籌基金的安全性和收支特點，我國的統(tǒng)籌基金應該堅持現(xiàn)在的買國債和存銀行的非市場化投資策略。

賬戶基金屬于DB型，拉美地區(qū)的公共養(yǎng)老金大多實行此種方式，實質(zhì)上是國家強制實施的完全累積制的公告養(yǎng)老金制度。企業(yè)年金是企業(yè)和職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎上自愿建立的補充養(yǎng)老保險，由國家宏觀指導，企業(yè)內(nèi)部決策執(zhí)行。在投資方面，不論是拉美地區(qū)的公共養(yǎng)老金還是世界范圍內(nèi)的企業(yè)年金，均實行積極的市場化投資策略。就我國的實際情況而言，中小企業(yè)限于整體實力和資金規(guī)模的約束，無法建立企業(yè)年金，現(xiàn)實中的企業(yè)年金成為大企業(yè)建立的“富人俱樂部”。我國資本市場不完善，投資效率很低，從而制約了我國企業(yè)年金的發(fā)展。

從我國賬戶基金和企業(yè)年金的關系上看，企業(yè)年金實質(zhì)上是更低層次的一種賬戶基金，其在資金的管理和運營方面具有很多的共性，可以采用類似的監(jiān)管模式和投資策略。

四、個人賬戶養(yǎng)老金的投資分析

（一）市場化投資是必然的選擇——中國特色的市場化

個人賬戶養(yǎng)老金通過強制繳費，建立個人賬戶，使參保人退休后的所得與繳費數(shù)量形成對應關系，發(fā)揮著養(yǎng)老金的儲蓄功能，體現(xiàn)了效率的原則。作為代內(nèi)供養(yǎng)的一種養(yǎng)老金形式，其資金的收支時間差很大，會累積較大的余額，由此產(chǎn)生了投資的需求。這方面不同于現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌基金，投資收益是賬戶基金的重要收入來源之一。由于空賬的原因，目前我國的賬戶基金累計余額僅為兩千多億，且與統(tǒng)籌基金的投資渠道沒有分開。若能做實個人賬戶，這個余額將達到2萬億以上，那么非市場化投資策略將不再適合于個人賬戶養(yǎng)老金，市場化投資是其必然的選擇。相較于非市場化投資，市場化投資在增加收益的同時必將加大風險，因此要厘清市場化的方式與策略，堅持資產(chǎn)配置的多元化與透明化，并結合我國的國情，實行中國特色的市場化。

（二）運營主體的逐漸變換：全國社?；鹄硎聲颡毩⒌倪\營主體的變換

進行市場化投資，首先應加強個人賬戶養(yǎng)老金的組織建設，即建立科學、有效的投資運營主體。目前，全國社保基金理事會已經(jīng)接受部分省份的委托，受托運營養(yǎng)老基金。從投資對象來看，包括銀行存款、股票、債券等，實現(xiàn)了投資的多元化，合理降低了非系統(tǒng)風險。在投資效果方面，2000—2007年的8年間，實現(xiàn)了8.98%的年均收益率，在金融危機中業(yè)績也好于大多數(shù)國家的主權養(yǎng)老基金。因此，就短期而言，全國社?；鹄硎聲鳛閭€人賬戶養(yǎng)老金受托運營的主體是個較好的選擇。但從長期看，建立獨立的賬戶基金運營主體是必然的趨勢。一方面，全國社?；鹗且环N后備性的戰(zhàn)略儲備基金，其成立的目的是為彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要，因此社?；鹄硎聲τ谫~戶基金的運營僅是過渡性的；另一方面，隨著賬戶基金規(guī)模的不斷快速累積，其規(guī)模與投資壓力將僅次于外匯儲備，這是成立專門運營主體的現(xiàn)實基礎。

（三）實業(yè)投資是中國的優(yōu)勢，部分資金委托國資委運營

在投資對象的選擇方面，目前贊成市場化投資的研究者所持觀點基本相同，即銀行存款、債券、股票、不動產(chǎn)等。究其原因，不過是對國外各種成功模式的借鑒，如智利模式、美國企業(yè)年金模式等。但是，對于公有制為主體的社會主義中國而言，有價證券并非唯一的選擇，國有企業(yè)是一個全新且可行的投資對象。一方面，新世紀以來，在國資委、國企員工的共同努力下，國企效益普遍提高，2003年至今，國企年均收益率達到12.7%，賬戶基金投資國企必將獲得較高的收益；另一方面，國有企業(yè)，尤其是大型國企，風險承受能力強，金融危機中為我國成功抵御風險作出巨大貢獻，國企自身也在不斷發(fā)展與壯大，進入世界500強的企業(yè)數(shù)量逐年穩(wěn)步上升，賬戶基金投資國企所承擔的風險較低。

五、相關政策建議

個人賬戶養(yǎng)老金制度的改革與完善，關系到全國城鎮(zhèn)職工的切身利益，在解決空賬和完善投資體制的過程中，國家應出臺相關的配套措施。

（一）做實個人賬戶的同時逐漸提高養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次

隨著人口“紅利”窗口的逐漸關閉，為應對未來老齡化的影響，做實個人賬戶，實行部分累計制是我國基本養(yǎng)老金制度的必然選擇。目前，隨著養(yǎng)老金覆蓋面的逐步擴大，統(tǒng)籌基金的支付壓力會逐步減輕，而經(jīng)濟的向好和財政收入的殷實，為解決空賬問題奠定了基礎。另一方面，養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次應該逐步提高，不僅可以解決各省養(yǎng)老金苦樂不均的問題，也可以減輕財政的壓力。

（二）明確個人賬戶養(yǎng)老金的產(chǎn)權主體

個人賬戶養(yǎng)老金實行實名制，并由參保人繳納，其產(chǎn)權當然為參保人個人所有。在現(xiàn)行的《社會保險法》中對這個問題語焉不詳，今后應該在做實個人賬戶的同時明確這一產(chǎn)權歸屬。另外，由于賬戶基金是國家強制實施，其監(jiān)管與運營均由政府相關的行政與事業(yè)部門實施，具有半公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此在產(chǎn)權定位中應當考慮到賬戶基金的公共屬性，實現(xiàn)參保人所有、國家受托運營的運管體制。這種體制可減少對賬戶基金的挪用，同時加強基金的投資效率。

（三）普及養(yǎng)老金知識，推進信息公開化

養(yǎng)老金直接關系到廣大城鎮(zhèn)職工的切身利益，但是在現(xiàn)實中群眾缺乏對養(yǎng)老金的了解，極易受互聯(lián)網(wǎng)中的各種非專業(yè)評論的“忽悠”，因此各級政府應通過多種渠道，聘請專業(yè)人士加強對養(yǎng)老金知識的普及。

此外，養(yǎng)老金的管理信息應該盡量公開化。在社會保險法中，對于賬戶基金的投資收益僅指出“不低于同期存款利率”，這種規(guī)定使參保人對未來的賬戶余額無法形成合理預期，而且“同期存款收益率”也會降低個人賬戶養(yǎng)老金的吸引力，抑制參保人的參保意愿。

（四）推進大中小型各類企業(yè)年金建設

企業(yè)年金是未來我國養(yǎng)老金制度的重要組成部分。鑒于目前年金規(guī)模不高、投資效率低下的現(xiàn)實情況，對各種規(guī)模的企業(yè)應推行不同的措施諸如稅收減免的鼓勵等。對于中小型企業(yè)，可借鑒賬戶基金的管理模式，由國家相關部門運營；而對于大型企業(yè)，可選擇自行運營或委托國家運營?！?/p>

【參考文獻】

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