洪成文+李湘萍

摘 要：本文探討了公共外交概念的起源和發(fā)展，選擇四大職能，即大學(xué)作為外交思想提供者、外交政策批判者、外交和平使者和外交人才培養(yǎng)者，論述了美國大學(xué)公共外交職能及其案例，展現(xiàn)了我國大學(xué)公共外交所蘊藏著的巨大資源，提出了發(fā)展我國大學(xué)公共外交職能的相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：公共外交 功能 價值 大學(xué) 實現(xiàn)途徑

什么是公共外交？公共外交的內(nèi)涵是什么？大學(xué)與公共外交有什么關(guān)系？大學(xué)具有怎樣的公共外交功能？大學(xué)的公共外交功能是否發(fā)揮到應(yīng)有的程度？這些都是值得深入探討的重大外交課題和高等教育課題。

關(guān)于我國大學(xué)公共外交功能的探討，現(xiàn)實的基本條件和資源：一是我國國際經(jīng)濟和社會地位的顯著提高；二是大學(xué)蘊藏著豐富的公共外交資源；三是政府外交只有在與其他系統(tǒng)協(xié)同下，才能最大限度地發(fā)揮外交功能。大學(xué)的公共外交資源若不能得以充分發(fā)揮，不僅意味著外交資源的損失和浪費，而且也不符合建設(shè)強國對外交工作的戰(zhàn)略要求。鑒于此，我們需要探討的問題有三：大學(xué)的公共外交功能主要表現(xiàn)在哪里；外國，特別是美國，是如何發(fā)揮公共外交功能的；如何充分發(fā)揮我國大學(xué)的公共外交潛能。通過這些研究，目的是展現(xiàn)我國大學(xué)潛在的公共外交資源，發(fā)揮和拓展大學(xué)公共外交的功能，為政府決策部門提供參考和咨詢，為中國成為世界有影響的大國奠定基礎(chǔ)。

概念及其發(fā)展：公共外交與大學(xué)

公共外交一詞最早由美國人德蒙特·古里昂（Edmund Gullion）于1965年提出。近半個世紀(jì)，公共外交的概念逐步發(fā)展，定義多達20種之多。美國學(xué)者霍夫曼 （ Arthur S. Hoffman）指出，公共外交是指政府、個體和社會團體直接影響外國公眾的態(tài)度和輿論的諸多努力的總和。[1]由此不難看出，公共外交的主體是多樣的，不僅僅是指政府外交官員。公共外交的對象是外國公眾，而不是政府。公共外交的目的是要通過各種公共外交活動達到有效影響外國的公眾。在我國，公共外交概念的理解也包含著霍夫曼的部分思想。我們認(rèn)為，公共外交是指由政府主導(dǎo)，社會各界普遍參與，借助傳播和交流等手段，向國外公眾介紹本國國情和政策理念，以獲取國外公眾的理解、認(rèn)同和支持的一種特殊外交形式。[2]重視公共外交的目的是什么？簡言之，有助于“引導(dǎo)國際社會形成正確的‘中國觀”。

在公共外交的各種主體中，大學(xué)的角色是什么？能發(fā)揮什么功能？能夠發(fā)揮多大的功能？都是公共外交研究中不可回避的基本問題。傳統(tǒng)外交學(xué)中，政府是外交的主角，甚至是唯一的主角。因為認(rèn)識上的狹隘，所以沒有認(rèn)識到公共外交的價值。因為沒有認(rèn)識到其價值，所以公共外交的作用一直沒有得到很好的發(fā)揮。吳妙發(fā)在《美國對外政策的政治學(xué)》的中文版序言中指出，外交學(xué)研究的三大基本問題：一是各個時期對外政策形成過程中延續(xù)性與變化的主要模式是什么？二是總統(tǒng)控制對外政策的程度如何？三是民主與國家安全之間引起的緊張關(guān)系達到何種程度？[3]可見，在主流外交學(xué)研究中，主要是研究政府和主要官員的外交思想，公共外交思想幾乎沒有空間。在我國，傳統(tǒng)外交學(xué)的觀點也是大同小異的。外交主體包括外交決策機構(gòu)、專職外交機構(gòu)、國際組織常駐代表機構(gòu)，但在外交中發(fā)揮重大作用的機構(gòu)、組織和人員，很少有人研究。傳統(tǒng)外交研究中，外交的含義似乎是：外交是政府的，外交不是政府以外部門的事。[4]外交，既然是政府職能，或者說在政府主導(dǎo)下的職能有限延伸，那么外交就不是一般性行政或事業(yè)，由此推論，自然也就與政府其他部門，與非政府部門沒有干系了。發(fā)揮大學(xué)的公共外交功能，自然不是議程之中的事，顯然，這是一種極度收窄的外交觀。

盡管傳統(tǒng)外交的主體范圍相對狹窄，但事實上外交從來就不只是政府的外交。最近幾年，我國外交部門一改過去的傳統(tǒng)外交觀，多次提倡公共外交及其價值，“高等教育是公共外交最主要的部分”。發(fā)揮教育系統(tǒng)，特別是高校在民間外交和國家大外交中的作用，是做好政府外交的基礎(chǔ)。[5]這些積極的轉(zhuǎn)變，必將帶來兩種變化：更多關(guān)于公共外交方面的學(xué)術(shù)成果；公共外交事業(yè)的更好發(fā)展。

比較與借鑒：大學(xué)公共外交功能發(fā)揮的形式

美國是西方發(fā)達國家中公共外交職能充分發(fā)揮的典型代表之一。美國大學(xué)的公共外交功能體現(xiàn)在以下四個方面：

1.大學(xué)作為外交思想庫

高校是外交思想的重要發(fā)源地。大學(xué)學(xué)者的外交理論或思想一旦被政府所采納，便很容易成為政府外交的目標(biāo)或戰(zhàn)略。典型的案例有哈佛大學(xué)亨廷頓教授和薩克斯教授。亨廷頓以其《文明的沖突》，為美國政府“先發(fā)制人”的外交戰(zhàn)略奠定了思想基礎(chǔ)。薩克斯的休克療法卻幾乎斷送了俄羅斯的經(jīng)濟前途，客觀上配合了美國國防戰(zhàn)略和安全事業(yè)的發(fā)展。哈佛兩位教授在遏制俄羅斯發(fā)展和發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭等問題上所提供的戰(zhàn)略外交思想，遠比發(fā)明一種新式武器重要，更比一兩位專職的外交官員所能發(fā)揮的作用要大。或許兩位教授本人不能同意這個判斷，他們或許從不相信他們的思想能夠成為發(fā)動戰(zhàn)爭和摧垮蘇聯(lián)的借口，事實卻是：他們的思想幫了美國政府的忙，對美國的大外交戰(zhàn)略起到了意想不到和不可估量的作用。正如有學(xué)者指出的那樣，薩克斯教授的休克療法的確在南美和東歐的波蘭等國得到了較好的應(yīng)用，對于俄羅斯卻是災(zāi)難性的。俄羅斯國家因此而幾乎陷入破產(chǎn)，經(jīng)濟倒退了數(shù)十年，人才大量流失，損失高達500多億美元。[6]

大學(xué)學(xué)者不僅可以產(chǎn)出外交新思想，而且也有可能直接成為政府的外交參謀。亨廷頓曾數(shù)度在聯(lián)邦政府內(nèi)任職，對政府事務(wù)的深度參與和其作為學(xué)者的雙重身份使其獲得了“學(xué)政復(fù)合體員”的評價。[7]

2.大學(xué)學(xué)者擔(dān)當(dāng)政府外交政策的批判者

大學(xué)學(xué)者是政府外交政策批判的重要力量。批評的聲音，一定程度上，對于外交政策也能起到很好的檢視作用。因為外交批評，有可能增加外交政策的理性程度。外交批判，還有可能堅定外交決策者的信心。例如，美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭就遭遇到了哥倫比亞大學(xué)部分教授的強烈反對。個別教授放言：美國必將自掘墳?zāi)?，失敗將是遲早的事情。若在平日的美國社會里，這些觀點，即便偏激，也不會引起大的注意，但是在“9·11”事件發(fā)生后不久，美國民族情緒高漲。美國必敗的任何言論，很容易激怒美國人，特別是國會議員們，近百位議員聯(lián)名要求哥倫比亞大學(xué)伯林格校長開除那位教授。是否要開除這位教授，不是本文所要討論的話題，但外交政策出臺后，如果沒有不同的聲音，是不是就是“愛國”，是不是就是好現(xiàn)象，也值得深思。外交批評固然不是贊同，卻也是另一種形式的支持，或者說是更高層面上的支持，是確保外交政策理性和科學(xué)的重要手段。道格拉斯·凱勒（ Douglas Keller ） 在《從9·11 到反恐戰(zhàn)爭： 布什遺產(chǎn)的危險》中將布什政府的先發(fā)制人戰(zhàn)略視為新野蠻主義，僅僅通過武力解決問題是得不到好結(jié)果的。新野蠻主義集單邊主義、新保守主義和黷武主義于一體， 其表現(xiàn)是布什在執(zhí)政初期同俄羅斯、中國、日本等大國關(guān)系普遍惡化。[8]諸多批評并沒有阻止布什的外交戰(zhàn)略選擇，因此，外交批評，未必總具有破壞性。

與批評家相反的是，外交政策一旦得到大學(xué)教授的贊同，得到大眾認(rèn)可也就更有可能性了。美國政府提出“先發(fā)制人”的外交政策，就受到不少學(xué)者的擁護，勞倫斯·弗里德曼（Lawrence Freedman），在《威懾》一書中對威懾、脅迫和先發(fā)制人戰(zhàn)略做了較為深入的對比研究，尤其是結(jié)合國際法等相關(guān)學(xué)科知識對先發(fā)制人戰(zhàn)略做了較深入的探討。北卡羅萊那大學(xué)的羅斯菲爾德（Steven Rosefield） 和米爾斯（ D. Quinn Mills）在2007 年出版了《虛幻世界的主導(dǎo)者： 傳媒時代的美國領(lǐng)導(dǎo)地位》，他們認(rèn)為先發(fā)制人標(biāo)志著美國安全戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)型， “采取先發(fā)制人或預(yù)防性戰(zhàn)爭能夠?qū)⑼{消滅在萌芽狀態(tài)， 是減少損失的最好辦法”。盡管他們并沒有區(qū)分“先發(fā)制人”與預(yù)防性戰(zhàn)爭之間的區(qū)別， 但他們的“預(yù)防危險比彌補損失更為重要， 單邊主義比多邊主義更重要， 軍事打擊比外交努力更重要， 國內(nèi)安全比國際倫理更重要”，在很大程度上為布什時期的外交政策做了很好的注腳。[9]

3.大學(xué)學(xué)者出任外交和平使者

大學(xué)的公共外交功能，不是取政府外交而代之，而是對政府外交的擴展，至少是重要的補充。如果利用得法，一定是雙贏的。在今天的世界，越來越多的國家采用BOT 方式，將外交事務(wù)或外交項目外包給大學(xué)，讓大學(xué)分擔(dān)外交事務(wù)，不僅可以減輕政府外交的負(fù)擔(dān)，而且也可以發(fā)揮政府官員所不好發(fā)揮或者發(fā)揮不好的效果。

最近十多年，美國在每一次戰(zhàn)爭結(jié)束之后，往往借力于大學(xué)和大學(xué)學(xué)者做“人心工作”，大學(xué)也因此而成為政府外交的“承辦者”或“承包商”?？扑魑謶?zhàn)爭以后，美國為了獲得在馬其頓的影響，便立刻利用大學(xué)教授開展針對性的高教援助項目。僅馬其頓大學(xué)的課程計劃改革項目，美國就撥付了近千萬美金。同樣，阿富汗戰(zhàn)爭以后，美國加緊了在中亞各國的滲透。僅就高等教育而言，美國便將一些外交事務(wù)委托給大學(xué)來做。例如，匹茲堡大學(xué)的魏德曼教授就拿到了政府很大的一筆“訂單”，開始在蒙古國和烏茲別克斯坦等國推銷美國的高等教育思想和模式。當(dāng)美國提出與中國的“engagement”政策的時候，美國上下立刻開始了一場中文學(xué)習(xí)運動。目的顯然是要了解和遏制中國。這不是培養(yǎng)語言學(xué)家的需要，而是因國防的特殊需要。

拓展公共外交的概念，將大學(xué)與外交捆綁起來，是美國外交事業(yè)發(fā)展的新趨勢。傳統(tǒng)上有大炮開路、牧師緊跟的“侵略模式”；今天的變化，恐怕是“導(dǎo)彈開路”，學(xué)者緊隨其后。

4.大學(xué)通過人才培養(yǎng)發(fā)揮外交作用

學(xué)生外交與政府外交不同，其中最大的區(qū)別是學(xué)生的外交作用更深入，感情更持久。學(xué)生外交指向的是未來，而不是為了解決現(xiàn)實的某一外交問題或矛盾。學(xué)生外交活動形式多樣，豐富多彩。有學(xué)術(shù)類的，也有體育文藝類和新聞類的。學(xué)生公共外交的發(fā)揮可以成為政府外交的重要補充。例如，胡錦濤同志訪問美國并赴耶魯大學(xué)作重要演講，最初就是我國留學(xué)生的想法和努力。耶魯大學(xué)之所以發(fā)出邀請，是因應(yīng)在耶魯學(xué)習(xí)的中國學(xué)生的請求。此外，我國最近幾年，學(xué)生外交事業(yè)發(fā)展也非常迅猛。又如，2008年成立的中國高校大學(xué)生傳媒聯(lián)盟，就發(fā)揮了很好的外交作用。聯(lián)盟建立的目的是要為我國大學(xué)生記者打造一個高端新聞平臺，“與國際高端政治家、企業(yè)家、學(xué)者以及各國青年領(lǐng)袖交流溝通”。到目前為止，聯(lián)盟已經(jīng)成功組織了近20個青年學(xué)生代表團，采訪了世界有影響的政界、學(xué)術(shù)界名人，如薩馬蘭奇、德國前總理施羅德、諾貝爾獎獲得者約翰·薩爾斯頓等，被采訪的政要和學(xué)者無不對中國學(xué)生記者及其活動表示贊賞。這種交流打著民間往來的大傘，讓溝通的過程變得輕松，也提高了溝通和相互了解的效果。

學(xué)生外交還有一個顯著的特點是感情的長久性。學(xué)生與母校和導(dǎo)師，有一種特殊的師生感情。師生感情，在特殊時期，能發(fā)揮特殊作用，有助于解決政府外交的難題，甚至能夠解決政府外交所不好解決的問題。學(xué)生外交不僅可以配合政府外交，而且也可以為國家培養(yǎng)新一代外交人才。大學(xué)生“是國家的未來，通過讓他們參與各種形式的青年外交活動，培育他們的各種實際能力，開闊他們的視野，增強他們的參與感，使之成為國家良好的公民，亦能擔(dān)當(dāng)起國家未來的社會、政治和外交等方方面面的重任?！盵10]學(xué)生外交不僅是一種國際趨勢，而且也是學(xué)生能力培養(yǎng)的一種新手段。有參與外交活動經(jīng)歷的學(xué)生，他們往往具備更高的多元文化理解能力，具有更多“世界公民的”素養(yǎng)，甚至為進入國際職業(yè)市場奠定基礎(chǔ)。

資源及功能：我國大學(xué)與公共外交

1.中國大學(xué)的公共外交資源

與其他國家相比，我國的大學(xué)外交資源最為豐富，因為沒有任何國家高等教育規(guī)?？膳c我國相比，沒有任何國家有百萬大學(xué)學(xué)者的隊伍。固然，規(guī)模與公共外交職能的發(fā)揮有關(guān)系，但也不可絕對性地理解，畢竟學(xué)者自身的外交水平以及他們水平發(fā)揮的社會支持度有多大，才是大學(xué)學(xué)者最終發(fā)揮其公共外交職能的關(guān)鍵指標(biāo)。將這些因素綜合起來，影響大學(xué)公共外交職能的大學(xué)資源可以包括三個主要因素：參與公共外交的人力資源總量、公共外交職能發(fā)揮的途徑、以及公共外交功能發(fā)揮的最終效益。

中國高校的公共外交資源的規(guī)模和總量。要知道我國大學(xué)參與國際教育與合作、發(fā)揮公共外交職能的人力資源規(guī)模有多大，可以從教師和學(xué)生兩個指標(biāo)去看。就教師而言，我國擁有世界上最大規(guī)模的大學(xué)教師群體。2010年，我國高校教師達到了129.5萬多。[11] 持有碩士及以上學(xué)位的教師有60多萬人。改革開放以來，我國出國留學(xué)事業(yè)發(fā)展迅速。截至2007年，我國各類出國留學(xué)人員達121.2萬人。學(xué)成回國的有31.97萬人。[12]這些人員半數(shù)以上耕耘在高校的講臺上，他們了解外國社會，與國外保持一定的學(xué)術(shù)關(guān)系，無疑，他們是公共外交的重要資源。如果與外交系統(tǒng)的專業(yè)外交人員相比，大學(xué)教師和學(xué)生的特點明顯。他們沒有外交人員的外交專業(yè)性，但他們有自己的專業(yè)和不同的外交思維。高校教授因為理論水平高，專業(yè)自信心強，在外交溝通時往往有三點明顯優(yōu)勢：第一，因為不是官員身份，獲得外國公眾和政府官員接納和信賴的程度相對較高，政府外交官不好做的工作，教授們反而好做。第二，大學(xué)教師有專業(yè)背景和專業(yè)魅力，因而有更高的專業(yè)自信，這種專業(yè)自信也可以很好地遷移到外交活動中，而變成外交自信。第三，觸角滲透范圍極廣，因為每一個教授都有自己的專業(yè)領(lǐng)域。眾多教授的資源整合起來，外交的范圍和觸角也要大得多，覆蓋面也寬廣得多。

學(xué)生也是公共外交的重要主體。學(xué)生分為請進來和走出去兩個部分。以中美兩國留學(xué)生為例，每年美國來華留學(xué)生達到了13，674名（2008/2009學(xué)年度）；而我國赴美留學(xué)的人數(shù)是美國來華留學(xué)學(xué)生的10倍，達到了13萬之多。假設(shè)留學(xué)教育的平均年限為4年的話，那么在美國學(xué)習(xí)的學(xué)生總數(shù)就是50萬人。50萬的中國學(xué)生，是一個多么大的公共外交資源，簡直難以估量。如果僅僅發(fā)揮其中1/3學(xué)生的作用，那么其外交影響力也是巨大的。

2.中國大學(xué)的公共外交功能

盡管大學(xué)可以承擔(dān)政府大部分的外交活動，但大學(xué)畢竟是大學(xué)，在外交事務(wù)中，還是有其局限性的。如果說政府外交是主導(dǎo)性的話，是外交決策主體的話，那么大學(xué)的公共外交職能應(yīng)該具有特殊性。大學(xué)的公共外交功能應(yīng)該是在政府大外交的框架下發(fā)揮作用。因此，最有可能發(fā)揮作用的地方，應(yīng)該是政府外交做不了或者不好做的地方。

中國大學(xué)公共外交的功能：一是政府外交政策的思想庫。高校的人力資源最為集中，有系統(tǒng)的外交知識儲備，有堅實的專業(yè)基礎(chǔ)，以及擁有政府官員所不具備的自由探索精神，因此作為思想庫，大學(xué)蘊藏著巨大的潛力。二是高校作為外交決策的參與者。高校學(xué)者要通過制度化的安排納入政府的外交咨詢和決策之中。只要政府能夠做好制度上的安排，學(xué)者是樂于參與的。學(xué)者一旦參與，外交決策的水平就一定能得到較大改善，全國人大專職委員的做法就值得提倡。三是大學(xué)可以通過外交事項或活動的外包形式，直接參與政府外交的實施工作。通過BOT 方式，大學(xué)可以獲得外交項目和資助。通過外交項目的實施和完成，發(fā)揮其公共外交職能。在我國，這是一種探索，但在國外，幾乎成了一種國際趨勢。

政策建議

1.政府關(guān)于公共外交的思想有待轉(zhuǎn)變

在看待大學(xué)公共外交的作用和潛力上，政府要敢于并給予他們更多的信任。有學(xué)者認(rèn)為：“公共外交關(guān)鍵在公眾，必須要公眾去唱主角，而不是官方唱主角?！盵13]我們認(rèn)為問題的關(guān)鍵是如何整合力量，也就是用什么方法和策略，將民間、公眾或者說大學(xué)的公共外交資源更好地整合起來的問題。能否整合大學(xué)公共外交資源，反映兩個問題：一是我國公共外交到底能不能大發(fā)展的問題；二是對大學(xué)和學(xué)者的基本信任問題。加大發(fā)揮公共外交職能是不需要討論的問題，但信任大學(xué)學(xué)者，且充分發(fā)揮他們的作用，不僅需要智慧，而且也需要有探索精神。思想解放是必須的，不能讓“一點錯誤都不能犯”作為阻礙外交探索的全部理由。

2.要在大外交的戰(zhàn)略思想下重新設(shè)計政府外交和外事機構(gòu)

目前，我們的外交領(lǐng)導(dǎo)和管理機構(gòu)仍然沿用60年一貫制的“外事”一詞。建議采用“外交”一詞，變外事辦公室為外交關(guān)系委員會。因為，“外事”，關(guān)注的是執(zhí)行，而“外交”，則包含有戰(zhàn)略發(fā)展和戰(zhàn)略執(zhí)行。

3.要在外交咨詢和外交決策兩個層面，重視大學(xué)學(xué)者的建言參政

不僅要為學(xué)者探討外交問題提供良好的輿論環(huán)境，而且還要為學(xué)者直接進入國家層面的外交決策機構(gòu)創(chuàng)造條件。僅僅依靠官員做外交，可以“守城”，卻難以“攻城”，因為，“攻城”就需要有突破和創(chuàng)新，官僚系統(tǒng)最大的弊端就是“維護現(xiàn)狀”，如果在世界形勢發(fā)展趨緩時，“守城”思想是可以用的，但在世界形勢如此快速變化的歷史時期，沒有創(chuàng)造性，便難以走得長遠，更難以滿足我國國際地位不斷崛升的需求。學(xué)者職業(yè)特點及其思想的活躍性，是政府外交，乃至于公共外交創(chuàng)新可資利用的重要源泉。

4.鼓勵建立民間外交智庫

在民間外交智庫上，可以獨立建立，也可以與大學(xué)聯(lián)手。智庫建立的目的是在政府和民間之間做外交。智庫身份的特殊性，也使得他們有別于政府。這樣的智庫不僅在本國發(fā)揮作用，而且可以在國際舞臺上發(fā)揮作用。為確保智庫建設(shè)順利進行，政府也需要為其提供發(fā)展資金，但最好的方式要通過第三方，特別是一些獨立的非營利性基金會。最偉大的外交，就是政府外交目的達到了，卻看不到政府的影子。一旦讓“敵對國”或潛在對手看到政府資金的流向，也就讓對方看清了公共外交的背后推手。

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（作者單位：北京師范大學(xué)高等教育研究所）

[責(zé)任編輯：于 洋]