李英偉

（泉州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術學院，福建 泉州 362000）

中國基本公共服務均等化的原則和對策研究

李英偉

（泉州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術學院，福建 泉州 362000）

基本公共服務均等化體現(xiàn)了一國公民最基本的生存權和發(fā)展權，是服務型政府的首要職責。推進基本公共服務均等化應堅持公共服務的公平正義原則，財權與事權相統(tǒng)一，保障供給的原則，財力與能力相對稱，底線公平的原則，漸進式推進原則，政府主導、社會參與的原則。依據(jù)這些原則，需要進一步分階段實施，層層推進，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，建設法治政府和公共服務型政府，深化公共財政制度改革，完善分稅制預算管理體制，加快收入分配制度改革，并實現(xiàn)公共服務供給主體的多元化。

基本公共服務；均等化；原則；服務型政府

20世紀70年代末，西方發(fā)達國家已基本實現(xiàn)了公共服務的均等化或均質化。相比之下，中國無論是在理論研究還是在實踐上都起步較晚，然而進展很快。2012年7月中國頒布了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，全面系統(tǒng)勾勒了實施基本公共服務的各項制度性安排，其提出的“十二五”時期目標藍圖是“覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務體系逐步完善，推進基本公共服務均等化取得明顯進展”，到2020年，“城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務差距明顯縮小，爭取基本實現(xiàn)公共服務均等化”。之后的中共十八大報告和十八屆三中全會公報都把推進基本公共服務均等化作為重要內容。因此，如何實現(xiàn)公共服務均等化已成為新時期我們黨和國家所面臨的重大理論和現(xiàn)實問題。

一、推進基本公共服務均等化應堅持的基本原則

（一）公共服務的公平正義原則

公平正義是社會治理最基本的原則和要求，是和諧社會的首要價值，也是化解社會矛盾的根本原則。公共服務均等化不僅僅是保障人人享有公共服務，實際上也包含了社會公平和正義的要求，在某種程度上，它是保障人全面發(fā)展的重要條件。公共服務的公平正義原則是推進公共服務均等化的總體要求與核心原則?；竟卜站然瓌t中必然內含著正義的理論基礎。羅爾斯正義原則的主要目的是提供一種正義的觀念，他認為正義總是意味著某種平等，是所謂“公平的正義”（Justice as Fairness）。在他所考察的兩個正義原則中，第一個被稱為平等自由原則，第二個則包括機會平等原則和差別原則兩部分。其第一正義原則優(yōu)先于第二正義原則，而第二正義原則中的機會平等原則又優(yōu)先于差別原則。差別原則是兩個正義原則中的一個重要組成部分，它是指經(jīng)濟和社會的不平等安排“應該有利于社會之最不利成員的最大利益”。[1]實際上，在同西方功利主義相比較過程中，羅爾斯公平正義的兩個原則明顯具有超越感和優(yōu)越性，進而得出其原則滿足了公民的最基本要求，成為原始狀態(tài)中各方一致同意的原則，人們將無法容忍缺乏這些最必要保障的情況；確立了差別原則的優(yōu)越性，因為它體現(xiàn)了互惠的價值，考慮到判斷最少受惠者地位的易行性，它也要優(yōu)越于擁有一個模糊的最低保障概念的受限制的功利原則。[2]從差別原則看來，基本公共服務均等化本質上指人的權利均等化，即每個人均應有平等享受公共服務的機會。它體現(xiàn)為一國公民最基本的生存權和發(fā)展權，表現(xiàn)為基本的消費需求及居民消費需求的無差異。[3]再以馬克思主義的觀點來看，公平正義歸根到底是由社會的物質生活條件所決定的，公平正義問題的實質也就是如何處理好利益關系的問題。公平正義是化解社會矛盾的基本條件和基本原則，它成為人類社會永恒的、共同的追求。因此，公平問題是構建和諧社會公共政策的基本目標，基本公共服務均等化是服務型政府的首要職責。

（二）財權與事權相統(tǒng)一，保障供給的原則

為確保公共服務均等化實踐取得積極成效，必須進行綜合制度設計，統(tǒng)一協(xié)調，配套推進，使事權與財權相匹配，并最終形成財政投入的長效保障機制。只有健全和完善的保障機制，才能為均等化提供充足的財力支持。羅爾斯在對美國社會現(xiàn)實進行深刻理論反思的基礎上，從道德層面入手詳細研究了社會基本結構在決定社會合理的利益或負擔及劃分問題，以及有關分配領域基本的權利和義務等方面的正義問題。其試圖通過建立一種合理的政府管理制度，尋求“一套背景制度內部發(fā)揮作用的分配原則”，以從制度上為弱勢群體創(chuàng)造一個公正的社會環(huán)境。這同樣在解決中國公共服務均等化問題上具有重要的借鑒和啟迪意義。財權與事權相統(tǒng)一是中國基層政府機構改革的關鍵。在處理中央與地方政府間財政關系時，要將事權與財權財力相匹配，完善轉移支付制度。目前中國各級政府間事權層層下放，而財權卻是層層上收?？h鄉(xiāng)基層財政中承擔了較多的支出項目，而地方掌握的收入又極為有限，主要依靠共享稅，加上轉移支付又很不到位。因此，基層政府事權與財權不匹配是中國公共服務不足的體制性原因，可以考慮從兩方面來完善：一方面使公共服務職責與財權相匹配，另一方面使支出管理責任與財力相匹配。前者可通過規(guī)范縱向轉移支付制度，加大轉移支付力度來實現(xiàn)，后者則需要合理配置中央與地方的財力結構，并賦予地方政府一定的財權和稅收立法權。

（三）財力與能力相對稱，底線公平的原則

中國人口眾多，發(fā)展很不平衡，又長期處在社會主義初級階段，這決定了推進基本公共服務均等化必然是一個漫長而艱難的過程。在此過程中，一方面，各級政府既要盡力而為，又要量力而行，在不同階段制訂相應的工作目標，統(tǒng)籌安排，重點突破，有序推進。另一方面，在如何確保公平問題和均等化標準的制定上，應旨在推進“底線公平”（底線均等），重在“底線保障”，即要守住公平公正的底線。這是推進公共服務均等化的總體要求和戰(zhàn)略思路。為了有效推進公共服務均等化，就要按照?；?、廣覆蓋、可持續(xù)的要求，從中國當前的現(xiàn)實國情出發(fā)，將責任與能力相對應，將需求與可能結合起來，區(qū)分輕重緩急，尤其是要從人民群眾最為關切的現(xiàn)實利益出發(fā)，抓住“十二五”時期基本公共服務均等化的重點，將范圍首先鎖定在確保底線生存服務和基本發(fā)展服務兩個方面。找準財政支撐點，走可持續(xù)發(fā)展的道路，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)全體居民的基本訴求，打造民生保障的安全網(wǎng)?？梢?，這里的均等化不是簡單的平均化，它強調公平優(yōu)先和底線公平，即李克強總理所說的“保基本、兜底線、促公平、可持續(xù)”準則。對均等化的正確認識，是以客觀承認不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體間存在的合理差異為前提的?；竟卜找械拙€托住，一方面需考量物價因素，促進使用價值均等；另一方面則要明確是在保底上縮小差距。均等化又是人權的基本保障，均等化的實施過程即是確保基本人權的過程。

（四）漸進式推進原則

作為一項系統(tǒng)工程，在主客觀條件的限制下，中國公共服務均等化過程的實現(xiàn)傾向于支持漸進式的改革完善。改革都是一個在實踐中不斷摸索總結經(jīng)驗并逐步改進的漸進式過程，不宜操之過急，只可循序漸進、不斷優(yōu)化。無論是監(jiān)測評價體系的設定、公共服務供給模式格局的形成，還是財政投入長效保障機制的建立，都要經(jīng)歷一個復雜的認識、調研、摸索和實踐的過程。對策的制定需要考慮中國現(xiàn)實的生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟管理水平，權衡公平和效率，以減少不必要的成本和損失，便于管理和操作。另外，規(guī)范全國統(tǒng)一的基本教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療的實物標準，研究和提出基本公共服務均等化的評價指標和評價標準也都需要一個過程。目前從地方來說，廣東省作為于2009年最早率先制定并實施《基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009—2020年）》的省份，開展了這一實踐活動，但其績效考評實施方案、基本公共衛(wèi)生服務均等化評價指標體系等的建立，也都還處在摸索和試點階段。這起因于中國公共服務均等化的起步較晚，任何改革都需要經(jīng)歷一個調適外部環(huán)境和內部動因的過程，必須考慮國情、區(qū)情，使各相關環(huán)節(jié)密切配合，系統(tǒng)設計、整體考量，并程序分解、漸進推進，擬定近期方案和中長期目標。目前中國城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群間的公共服務水平和質量差異非常明顯，決定了推進公共服務均等化任務的復雜性和艱巨性，難以一蹴而就。中國每千人口中，城市的病床數(shù)是農(nóng)村的2倍多，城市每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)是農(nóng)村的2.3倍，西部地區(qū)嬰兒的死亡率和孕婦死亡率比沿海地區(qū)高出3倍。[4]再從橫向國際經(jīng)驗看，發(fā)達國家的公共服務均等化也同樣經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展、不斷演進的過程。加拿大用了50年時間，澳大利亞從提出目標到寫入憲法，歷經(jīng)半個多世紀，其中涉及到復雜的財政體制改革和行政體制改革。因此，改革既要考慮國際均等化改革與發(fā)展的趨勢，也要考慮經(jīng)濟社會轉型期中國的特殊國情?？梢姡O想可以用一個五年規(guī)劃來完全實現(xiàn)均等化的目標是不大現(xiàn)實的。甚至國內有學者認為，中國最核心的財政體制改革，至少要到2040年才有可能實現(xiàn)財政能力的均等化。[4]

（五）政府主導，社會參與的原則

政府作為社會的引導力量，理應成為公平正義的化身，并在自身行為即公權力運用的各個方面，包括在依法行政、加強權力監(jiān)督、降低行政成本等事務中都要充分體現(xiàn)這一價值理念。社會管理是政府的基本職能，推進基本公共服務均等化的關鍵在于促進政府職能由經(jīng)濟建設型向公共服務型職能轉變，使各級政府間形成既合理分工又互相協(xié)作的局面，在公共服務領域中充分發(fā)揮主導作用。政府通過公共服務的有效提供，解決職能缺位問題；通過合理劃分中央與地方政府職能，解決職能錯位問題。從中央與地方職權劃分來說，依據(jù)效率原則，中央政府的職責和能力應主要集中在宏觀調控方面，保證全國性、跨區(qū)域性的公共物品的提供，而地方政府的職責在市場監(jiān)管、社會管理、地區(qū)性公共服務、環(huán)境保護上，負責提供具有區(qū)域性的公共物品。從公平的角度看，地方政府的作用在調節(jié)社會收入分配方面將更為有效，尤其是對社會救濟及社會福利等項目。比如，美國義務教育長期以來一直是各州和地方政府的事情，聯(lián)邦政府對各個學校從不直接撥款，只是以資助、獎學金等方式參與。同時，在公益事業(yè)發(fā)展由政府主導的前提下，尚需進一步探索公共服務多元化的供給模式或供給形式。政府鼓勵包括非政府組織的民間供給，不僅會產(chǎn)生有效競爭，而且將使供給受到規(guī)則的約束，而且作為傳達意見的方法也是有效的，因為增加競爭會使關于社會選擇均衡的信號更為準確。[5]可見，政府主導下的社會參與和多方協(xié)作是新時期社會管理的體制創(chuàng)新。多元化的供給主體可以為公眾提供多樣化的公共服務，有助于提高公共服務供給領域的資源配置效率及公共服務供給的總量。因此，無論是從理論上還是從國外的實踐來看，公共服務的供給一般都由法定的政府、非營利組織和企業(yè)共同負擔。

二、促進中國基本公共服務均等化的對策建議

（一）分階段實施，層層推進

依據(jù)漸進式推進的原則，為建立長效機制，確保均等化落在實處。有序進行，需要真抓實干、積極探索、總結經(jīng)驗、分階段實施。在路徑上要遵循從下到上，層層推進的原則。為此，要在實現(xiàn)縣域內的基本公共服務均等化的基礎上，進一步鞏固已有成績，逐步向地區(qū)（市）、省內推進，最終實現(xiàn)全國范圍內基本公共服務均等化的制度化、程序化和規(guī)范化。探索中央財政直接對國家重點貧困地區(qū)公共服務供給的試點改革，建立財力保障的長效機制。實現(xiàn)評估主體的多元化，引入外部監(jiān)督評估機制，探索建立多元化的績效評估體系。從實施公共服務均等化的階段來看，需要依據(jù)不同的階段來安排具體實現(xiàn)的重點目標。初級階段的目標更側重于區(qū)域公共服務均等化，主要表現(xiàn)為區(qū)域內和區(qū)域間的公共服務水平的差距明顯縮小，如基本社會保障要實現(xiàn)地區(qū)統(tǒng)籌并積極縮小各地標準的差距；中級階段的目標將更多側重于城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，主要表現(xiàn)為不僅在區(qū)域內，而且在各區(qū)域城鄉(xiāng)之間的公共服務水平的接近，如將城鎮(zhèn)低保擴展到各地農(nóng)村；高級階段的目標則為實現(xiàn)全民公共服務均等化，主要表現(xiàn)為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間的公共服務基本形成均等狀態(tài)，如基本社會保障不分區(qū)域、城鄉(xiāng)、身份而實現(xiàn)全社會統(tǒng)籌。[6]

（二）健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制

中國基本公共服務均等化最突出和最深層次的問題就是機會不均等，特別是城鄉(xiāng)分割的二元結構體制成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個嚴重障礙。當前，城鄉(xiāng)二元結構破局的一個重要標志是初步建立了全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。然而，還存在不少問題，如公共資源對農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會弱勢群體的傾斜力度不夠，公共服務水平差距較大，資源均衡不均衡配置、發(fā)展機會不均等問題還比較突出。在社會保障和子女入學等方面廣大農(nóng)村居民和進城務工的農(nóng)民工不能享受到同等國民待遇，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展的樊籬還沒有完全清除，嚴重阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)要素和勞動力的合理流動，也束縛了農(nóng)村現(xiàn)代生產(chǎn)關系的建立和生產(chǎn)力的發(fā)展，成為深層次的不平等。其對策主要體現(xiàn)在三方面：一是加快勞動力向城市轉移的步伐，使外來工共享到本地基本公共服務。加快戶籍制度改革，解決農(nóng)民工身份問題，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，穩(wěn)定推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口的全覆蓋。在進城農(nóng)民工的總支出中，目前居住和醫(yī)療保健支出所占比重最大，而正是這兩項保障水平拉大了與城鎮(zhèn)居民之間均等化的差距，因此致力于提高該服務水平就可以起到公平與效率兼收的效果。中國醫(yī)改已進行三年多時間，重點強調“?；?，強基層，建基礎”，目前基本醫(yī)療保障制度都已經(jīng)全覆蓋，基層衛(wèi)生服務體系建立也普遍展開。在制度設計中，根據(jù)財力與能力相對稱及漸進式推進原則，在以市場為主，推動形成總量基本平衡的基礎上，可探索市場資源配置和政府保障相結合的方法，如在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，為健全城鎮(zhèn)住房制度，針對目前不屬于住房保障對象又買不起商品房的中低收入人群（含長期農(nóng)民工），可以采取共有產(chǎn)權模式來解決，實現(xiàn)住房保障的全覆蓋。二是逐步解決低水平的均等化問題。根據(jù)財力和能力相對稱，底線公平的原則，均等化要更多地關注弱勢群體的利益。基本公共服務均等化應體現(xiàn)為“兩個優(yōu)先”：優(yōu)先服務對象應是邊遠地區(qū)群眾和農(nóng)村人口及弱勢群體；均等化實施的領域也應有先后順序，當前需要優(yōu)先考慮基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、住房保障和社會救濟問題。[7]社會保障、救濟、住房與就業(yè)等是政府市場機能擴張性政策的重要組成部分，[5]都是保底問題，并需不斷提高保障范圍和水平，如醫(yī)療保險要落實新農(nóng)保和城居保的合并政策，并盡快實現(xiàn)大病醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)全覆蓋；在義務教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、住房保障等諸多方面構建一個完整的社會保障安全網(wǎng)；促進就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、求職機會的公平，創(chuàng)設公平競爭的環(huán)境，特別要注重起點公平，即教育公平；義務教育改革要以促進基本公等教育服務均等化為目標，對城鄉(xiāng)義務教育資源統(tǒng)籌均衡配置。三是按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設的要求，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調發(fā)展的公共服務支撐體系。將公共服務覆蓋到城鄉(xiāng)所有居民，創(chuàng)新并健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的長效機制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的“國民待遇”，讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間平等交換、流動，讓基本公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，將基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉向農(nóng)村，逐步加大對農(nóng)村基本公共服務的投入；將就業(yè)保障的均等化通過就業(yè)扶持政策普惠化等拓展到進城農(nóng)民工、貧困單身母親、低學歷青年、下崗失業(yè)人員等就業(yè)弱勢群體，并經(jīng)由細化和差別化的公共政策設計來實現(xiàn)就業(yè)保障機會和結果的均等。

（三）建設法治政府和公共服務型政府

所有的政策手段都應以政府能有效發(fā)揮其職能為前提。政府在公共服務中無疑發(fā)揮著主導作用，提供公共服務是其首要職責，因此需突出政府在公共服務供給中的主體地位，不斷推動其工作模式的轉型。黨的十八屆三中全會提出了“建設法治政府和服務型政府”的要求。完善的公共服務供給體制、科學的宏觀調控機制、有效的政府管理模式是社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢發(fā)揮的內在要求，也是建立基本公共服務均等化的關鍵之所在。具體而言，一要完善中央與地方政府的公共服務分工體制。要依法規(guī)范中央和地方政府的職能和權限，進一步明確各級政府的事權和公共服務職責，健全財力與事權相匹配的財稅體制，依據(jù)受益均等原則等劃分其職責。公共服務是由地方政府提供的，但是標準卻是中央政府制定的。因此，中央政府與地方政府的不同，原則上應當體現(xiàn)在公益性覆蓋范圍的差別上。前者的重點在于強化規(guī)劃和決策職能，或以城鄉(xiāng)和區(qū)域的基本公共服務均等化為重點，主要負責服務范圍的劃分、服務標準的制定、轉移支付制度的實施、服務監(jiān)督的評估，以及跨區(qū)域的均等化項目；后者的重點應著重突出執(zhí)行職能，強化公共服務的供給效率，主要負責服務規(guī)劃、服務組織、服務實施、服務改進等事項。二是深化行政體制改革，切實轉變政府職能，創(chuàng)建公共服務型政府。中國長期以來在財政類型上基本屬于生產(chǎn)建設型財政，社會文教支出在財政支出中占比明顯過低（2011年還不到40%，而同期經(jīng)濟支出比例為36%），甚至還趕不上很多發(fā)展中國家。財政支出結構調整的重點在于增加財政用于社會公共服務方面的支出，確保新增財力投向發(fā)展社會事業(yè)和改善民生。另外，財政支出項目間配置不均衡，政府運行成本較高。除經(jīng)濟建設費、社會文教費、國防費及行政管理費外的其他支出比例，由1982年的3.8%上升到2006年最高值20.7%，2011年又下降到2.6%，由于這類支出的混雜性，不利于監(jiān)督，很大一部分為政府的運行成本。[8]三是將依法行政同建設法治政府相結合。市場經(jīng)濟呼喚著法治；國家預算過程中始終有法制的約束；在政府公共服務的購買中，凡屬事務性的管理服務，原則上都應引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會公開購買。四是建立公共服務檢測評價機制。完善政府績效考核評價體系，引入公共服務績效管理和評估考核體系，徹底糾正單純以GDP增速作為官員評定政績的偏向，回歸到重視勞動就業(yè)、社會保障、居民收入及人民健康的狀況，將公共服務數(shù)量和質量指標納入到政府發(fā)展成果的綜合考評體系中；用全面調查和抽樣調查等多種方法做好政府公共服務的指標統(tǒng)計，同時采用居民收入、儲蓄、消費，甚至反映維穩(wěn)的社會治安案件等數(shù)據(jù)作為輔助性指標，提高決策的科學性；加強政府效能建設和效能監(jiān)察，明確供給主體責任，樹立公共服務政績觀，強化公共服務的行政問責制。五是分類推進與政府機構緊密相關的社會事業(yè)單位改革。作為公共服務均等化的具體執(zhí)行主體，這些公共部門的改革是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要保障。在政府提供的公共服務中，除應急、救災等由政府直接提供外，其他大量的基本公共服務，都是由事業(yè)單位提供的。據(jù)有關部門提供的數(shù)據(jù)，截至2010年，中國大約有126萬家事業(yè)單位，有3000多萬從業(yè)人員，分布在教育、科研、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、社會服務等各個領域。[9]應按照公共性、準公共性和營利性區(qū)別對待的原則和方法分類實施改革，進一步優(yōu)化事業(yè)單位機構設置，提高服務意識，踐行基本社會功能，加強其在公共產(chǎn)品供給中的主體責任和權利。

（四）深化公共財政制度改革

健全的公共財政體系是完善政府職能的內在要求，也是促進政府公共服務均等化的重要保障。滿足社會公共需求是公共財政的首要目標和工作重心。從本質上看，中國基本公共服務非均等化以及導致的經(jīng)濟社會問題，是公共財政職能缺位在經(jīng)濟社會發(fā)展中的一種表現(xiàn)。[10]高效的公共服務供給制度及相關體制與完善的公共財政體制密不可分。一要通過改進預算管理制度，強化公共財政宏觀統(tǒng)籌運用政府財力的能力。扎實推進綜合財政監(jiān)管工作，實行全口徑預算管理，以績效為導向實施綜合預算管理改革，不斷強化政府對非稅收入的管理力度。二要在公共服務均等化原則的導向下優(yōu)化財政支出結構。隨著市場發(fā)育的成熟，政府應逐步退出一部分微觀經(jīng)濟領域，大幅度減少經(jīng)濟建設支出，同時加大對基本公共物品和公共服務的支出力度。加快公共財政建設的步伐，優(yōu)化財政支出格局，促進當前財政體制由“建設財政”向“民生財政”的轉型，加大財政支出中社會公共服務的比重；加快城鄉(xiāng)基礎設施建設的步伐，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；在已形成的城鄉(xiāng)統(tǒng)一義務教育普惠制基礎上，要進一步明確均衡發(fā)展目標、完善經(jīng)費保障機制、制定國家辦學標準、完善教師流動制度、加大督導評估力度，促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展；支持構建城鄉(xiāng)銜接的社會保障體系，完善公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系，逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費保障機制，組織引導農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的“新農(nóng)合”制度；營造公平的就業(yè)環(huán)境，健全城鄉(xiāng)就業(yè)體系，推進勞動力順暢轉移，增加就業(yè)；統(tǒng)一城鄉(xiāng)管理體制建設，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，取消對農(nóng)民進城務工的各種限制。

（五）完善分稅制預算管理體制

中央和地方政府關系的調整，核心是財稅關系的調整。當下，中央要確保各級地方政府的財政能力，即提供基本公共服務的財政能力達到了均等化。這就要求：一是建立事權和支出責任相適應的制度，對財權事權重新劃分。各級政府按事權劃分，同時承擔和分擔相應的支出責任。中央集中于統(tǒng)籌全國經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等事務，以及行使部分社會保障，跨區(qū)域重大項目的建設維護等作為共同事權的職能。區(qū)域性公共服務是地方事權的范疇，由地方政府負責調節(jié)本地區(qū)經(jīng)濟活動的職能，負責并組織本地區(qū)公共品的生產(chǎn)、供應與服務的職能。未來改革的方向應是提高中央事權，減少專項轉移支付項目，增加中央政府支出規(guī)模。中央財政要著重解決全局性的、普遍性的問題，地方財政主要管理地區(qū)性的、信息不對稱較強的事務。根據(jù)財權與事權相統(tǒng)一，保障供給的原則，通過轉移支付制度等體制保障來實現(xiàn)。財權與事權相統(tǒng)一是公共服務均等化發(fā)展的根本保證。既要確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權正常運轉，又要兼顧縣級財政的承受能力。為此，在保持現(xiàn)有政府財力格局總體穩(wěn)定的基礎上，需要結合稅制改革，進一步理順各級政府收入劃分標準；明晰縣鄉(xiāng)財政收支范圍，合理劃分稅種，實事求是地確定縣鄉(xiāng)財政收支基數(shù)；建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收節(jié)支的激勵機制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟、組織收入和自求平衡的積極性；明確縣鄉(xiāng)財政支出責任，凡屬上級政府承擔的支出，不得以任何形式轉嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)；上級政府制定事權調整相關支出政策時，應充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承受能力；上級政府委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承辦的事務，應足額安排專項撥款，原則上不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金。二是完善轉移支付制度，調整完善財政體制。以增強基層財政保障和供給公共服務的體制保障能力為重點，切實緩解地方政府財力困境。進一步完善財政體制，賦予地方政府一定的財權和財力，以更好地履行相應的支出職責；新增財力要重點支持一般性轉移支付，特別是那些均衡性轉移支付項目；對于跨省級且對其他區(qū)域影響較大的公共服務項目，中央政府可通過轉移支付來承擔一部分地方事權支出責任；規(guī)范轉移支付體制，加大轉移支付力度，并且從實質上調整利益分配格局；確保資金主要投向中西部地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，加大國家對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)、棚戶區(qū)改造等的轉移支付力度。[11]

（六）加快收入分配制度改革

深化收入分配制度改革是十八大報告提出的重要內容。這一改革與推進公共服務均等化是相輔相成的關系，要圍繞目標，抓住重點領域和關鍵環(huán)節(jié)分點實施。這要求，政府首先要確保每一位社會成員在基本權利、義務及機會上的平等，在此基礎上健全收入再分配調節(jié)機制，對社會經(jīng)濟中的種種不平等現(xiàn)象進行普遍的調節(jié)和再分配，使之“合乎每個人的利益”，尤其要合乎最不利者的最大利益。這是財力和能力相對稱，底線公平原則和基于公平的正義原則的必然要求。中國城鄉(xiāng)人均收入差距之比已從改革開放初期的1.8：1擴大到2007年的3.33：1。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，人均GDP達到1500美元左右后基尼系數(shù)即開始下降，然而對中國來說現(xiàn)實情況是，基尼系數(shù)已從改革開放初的0.28，實際上已持續(xù)上升到2010年（人均GDP為4390美元），超過了0.5。[12]財政作為國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制作為促進社會公平、實現(xiàn)長治久安的制度保障，理應擔當起其應有的職責。為有效減輕政府在公共領域的負擔，并消除經(jīng)濟活動主體因公共服務獲取上的貨幣流動性約束的影響，需要在保障并提高低收入者收入水平、擴大中等收入比重、調控過高收入及打擊并取締非法收入的基礎上，通過緩解、遏止、縮小這樣一個漸進的過程，從根本上扭轉收入差距擴大的趨勢；[13]加大對國家出資企業(yè)利潤分配制度的改革力度，健全國資收益分享制度，實現(xiàn)國有資本功能定位從經(jīng)濟建設領域向公共服務領域的理性回歸；明確稅制對二次收入的分配作用，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，并加快房地產(chǎn)稅與資源稅改革的步伐。

（七）實現(xiàn)公共服務供給主體的多元化

完善的公共服務體系有助于滿足社會成員的基本公共需求。在社會管理創(chuàng)新中社會組織協(xié)同作用的發(fā)揮可以實現(xiàn)社會的協(xié)同發(fā)展。如何促進公共服務供給主體多元發(fā)展，提高公共資源配置的效率和公平性，提高公共服務均等化的效率和質量，是現(xiàn)代市場體系下中國面臨的一大問題。具體的做法有：一是形成政府、企業(yè)和社會組織的合理分工體系。政府（特別是地方政府）理應在公共服務供給中居于主導地位，當市場出現(xiàn)失靈時承擔起公共服務供給保障的終極責任。二是改變政府提供公共服務的單一模式，針對不同的公共服務類型，要積極探索市場供給的有效模式，為社會組織參與公共服務供給創(chuàng)設有利條件。為此，應大力支持非政府組織的發(fā)展，研究建立政府與民間組織的合作伙伴關系。對那些人人均可享受的基礎性公共服務的提供，既可采取政府部門直接投資的方式，也可采用非盈利性組織來滿足的形式；對另外一些公益性較弱、具有經(jīng)營性特征的非基礎性公共服務類型，可實行在政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和調控前提下由企業(yè)、個人或其他社會力量來提供的方式，并經(jīng)由市場調節(jié)其供需關系，以滿足人們的多樣化需求。[14]這就要鼓勵公益性社會組織發(fā)展，加大對市場簡政放權力度，從而建立主體多元化的供給機制；立法界定各級政府在基本公共服務均等化中的責任，在此基礎上，積極采取招標采購、合約出租、特許經(jīng)營、政府參股等形式，開放經(jīng)營性公共服務市場，充分動員和廣泛利用社會資源承擔部分公共職能。例如，在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造中要通過資本金注入、投資補助及財稅補貼等方式，積極鼓勵和引導民間資本投入。三是充分發(fā)揮社區(qū)在公共服務提供中的重要作用。盡管政府在社區(qū)公共服務中仍處于核心地位，但從現(xiàn)實情況看，社區(qū)公共服務又是社區(qū)治理的主要內容。依據(jù)社區(qū)公共服務的不同屬性和特征，明確社區(qū)定位，對保障社區(qū)公共服務的有效供給，對社區(qū)治理與和諧社區(qū)建設都具有至關重要的意義。為確保社區(qū)公共服務效益最大化，需要建立多元化的供給制度、改進社區(qū)公共服務供給路徑，并構建高效靈活的供給機制。

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[3]劉尚希.基本公共服務均等化:現(xiàn)實要求和政策路徑[J].浙江經(jīng)濟，2007（13）：24-27.

[4]江國成，安蓓.實現(xiàn)公共服務均等化的目標任重道遠[EB/OL].(2012-07-19)[2013-07-19].http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-07/19/c_112482093.htm.

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[14]丁元竹.逐步形成惠及全民的基本公共服務體系[N].人民日報，2007-03-28（09）.

（編輯：徐永生）

Principles and Countermeasures of Equalization of Basic Public Services in China

LI Ying-wei
(Quanzhou Vocational and Technical College of Economic Business,Quangzhou 362000,China)

Equalization of basic public services shows citizens’fundamental rights to survival and to develop in a country;it is a principal function of a service-oriented government.To promote the equalization of basic public services,it is suggested to adhere to the principle of fairness and justice of public services and unify financial power and administrative authority,to uphold the principle of ensuring supply and balance financial resources and capabilities,to stick to the principles of fair bottom line and gradual promotion,and to persist in the government-led and whole society-involved principle.Based on the above principles,the following measures should be taken to ensure the equalization of basic public services in China:implementing the equalization by stages and promoting it at every level,perfecting the system and mechanism of integrating urban and rural development,constructing a law-ruled and public service-oriented government,deepening the reformation of public financial system,improving the tax-sharing budget management system,accelerating the reform in income distribution system,and realizing the diversification of public service suppliers.

basic public services;equalization;principle;service-oriented government

F 241.22

A

1671-4806（2014）05-0034-07

2014-05-30

李英偉（1967—），男，安徽亳州人，副教授，博士，研究方向為財稅理論與政策、國有資產(chǎn)管理。