□鄭崇明

[海南大學 ?？?570208]

一、一個普遍現(xiàn)象引發(fā)的問題

社會科學研究問題的形成始于對社會現(xiàn)象的觀察。那些重大的穩(wěn)定存在的，或反復出現(xiàn)的現(xiàn)象背后一定隱藏著深層次的內(nèi)在機理[1]。那些反復出現(xiàn)的現(xiàn)象容易讓人熟視無睹，進而忽略了其內(nèi)在的邏輯。“新官上任三把火”——新任官員推翻前任的做法，另起爐灶就是一個典型的例子。盡管財政分權(quán)為官員帶來了激勵，但晉升是官員最為顯著的動機。換言之，在非選任的威權(quán)體制下，官員最重要的動機不外是通過績效的顯著度謀求連任或晉升。幾乎所有的新任官員都會利用任職機會，改弦更張，力圖在任期內(nèi)獲得超常的政績，進而實現(xiàn)個人的職業(yè)晉升。我們的問題是：官員的績效激勵的內(nèi)在的邏輯是什么？在運動式治理式微的今天，國家運動理論能為官員激勵帶來多大程度的解釋？

本文在國家運動理論的基礎上，詮釋并深化了官員績效激勵的內(nèi)在邏輯?！靶鹿偕先稳鸦稹迸c克里斯瑪?shù)膰抑\求政績的合法性基礎不謀而合。在新的歷史時期，通過有效性積累合法性被視為一種有效的策略[2]。同時，國家的M型層級結(jié)構(gòu)[3]為“新官上任三把火”提供了科層結(jié)構(gòu)的便利。與上個世紀五六十年代的國家運動（大躍進）類似，改革開放以來官員出于基于績效的職業(yè)晉升激勵推動了制度性而非周期性的國家運動。各級官員能夠推動其轄區(qū)的國家運動根源于中國權(quán)威治理的組織克里斯瑪權(quán)威的層級性傳遞。官員的職業(yè)激勵與任期短暫性是其推動轄區(qū)的國家運動的內(nèi)在動力。與國家運動的周期性觀點不同，本文認為，國家組織結(jié)構(gòu)中“條條塊塊”交錯的官員無時無刻地在推動國家運動，并形成為國家治理的常態(tài)。

本研究分為五個部分：一是以“新官上任三把火”現(xiàn)象引出我們的研究問題與研究假設；二是通過對國家運動文獻的回顧，并借用其理論解釋國家運動的內(nèi)在機理及其不足；三是分析國家運動的權(quán)威基礎，即國家的克里斯瑪制度化；四是分析官員任期、激勵機制與國家運動的內(nèi)在聯(lián)系；五是研究結(jié)論及其展望。

二、文獻回顧與理論回應

人們對“新官上任三把火”更多的是關(guān)注其帶來的危害而較少關(guān)注其產(chǎn)生的機理。改弦更張的做法是對既定政策的修正，甚至破壞。我們認為，“新官上任三把火”在本質(zhì)上是一種局部的國家運動。國家運動并不是一個新鮮事物。在國外，從寬泛的意義上講，國家主導的戰(zhàn)爭、干預各種自然或社會的危機都可納入國家運動的范疇。但西方國家的國家運動更多的是指社會運動。與我們所說的國家運動不同，西方的社會運動是指非政府主導的反文化與社會失范的狀態(tài)[4]。而中國的國家運動則是官方主導的改造社會、維護權(quán)威的運動。在中國歷史上國家運動非常頻繁，周雪光甚至從乾隆時期的“叫魂”事件找到了源頭。上個世紀中期，國家運動更是成了那個時代的主旋律，政治激進主義中的大躍進[5]、階級斗爭等就是典型的國家運動[6]。

中國的國家運動引起了國外學者的關(guān)注，查爾斯·塞爾在其《目前的革命：中國的動員運動》一書中認為，中國的國家運動作為實現(xiàn)社會主義改造的工具具有積極的邊際效用。在他看來，中國的政治運動分為三類：經(jīng)濟的，旨在增長生產(chǎn)率；意識形態(tài)的，旨在改變?nèi)嗣竦乃枷敕绞?；斗爭的，旨在鏟除敵對階級或集團的權(quán)力基礎和地位。詹姆斯·湯森（1995）則認為上個世紀70時代的中國面臨著一種制度化運動的悖論，即改革意味著中國生活的常規(guī)化，但它卻是以動員的方式進行的。本文的觀點與湯普森是一致的，但湯普森的觀點仍需推進。

國內(nèi)研究中國國家運動則多從政治學、社會學、組織社會學的角度進行探討[7]，但其背后的邏輯各不相同。崔之元借用亞里士多德政治學的“三分法”，即一人（君主）、少數(shù)（貴族）與多數(shù)（大眾），把中國政治分為三層，即中央政府、地方政府和民眾。這三層之間可以相互制約，建立良性互動的關(guān)系。其中中央政府聯(lián)合民眾制約地方政府就是我們通常意義上說的國家運動。這樣看來，國家運動主要是針對地方政府的，是防范來自地方政府對中央權(quán)威的威脅。

馮仕政對國家運動進行了目前為止最為系統(tǒng)深入的分析[8]。在馮看來，國家運動包括國家各個部門和政府為了完成特定的政治、經(jīng)濟或其他任務而發(fā)起和組織的所有運動[8]。國家運動的基本特征就是以政治動員的方式暫時叫?？茖又频某绦蚧\轉(zhuǎn)過程，以便更好地集中各類資源實現(xiàn)國家運動特定任務的初衷[1]。也就是說，科層制的失靈是國家運動開展的前提和目標。

在國家運動的研究中，馮仕政與周雪光提出了不同的邏輯思路。馮仕政從歷史的角度提出了基于革命教化政體的克里斯瑪合法性邏輯，即國家對社會改造的績效有特殊要求，那就是必須通過比其他政體更快的速度發(fā)展，獲得超常的績效，即政績饑渴[9]，特別是在經(jīng)濟落后的情況下，通過趕超現(xiàn)代化[10]來鞏固其合法性基礎。當然，這種良好的愿望與解決當時的社會主要矛盾（人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾）是一致的。中共從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，從個人的克里斯瑪?shù)浇M織的克里斯瑪轉(zhuǎn)型，都需要通過趕超現(xiàn)代化來鞏固其合法性基礎，并且作為政治忠誠的審查機制，國家運動把是否積極參與國家運動作為考核官員的主要指標。這樣一來，國家運動就達到了改造社會與管理官員的雙重目的，進而夯實了國家的合法性基礎。當然，其潛在危險就是無法擺脫“寡頭統(tǒng)治鐵律”，即國家運動本來是用來促進社會公共利益的，結(jié)果卻被官員作為開展派系斗爭或謀取私利的工具。在馮仕政看來，國家運動在運作方式上具有明顯的非制度化、非常規(guī)化與非專業(yè)化特征的結(jié)論。換言之，國家運動是一種與制度化、常規(guī)化和專業(yè)化的科層制相對應的治理模式。它是作為革命教化政體基于改造社會的歷史使命與合法性壓力的主動運動。

而周雪光則認為國家運動源于權(quán)威體制受到來自地方政府有效治理的威脅，特別是在科層制組織失敗的時候，國家通過暫時叫?？茖又疲瑥娏訂T國家所需的社會資源，開展國家運動。在外部環(huán)境劇烈變動的時候，“充分發(fā)揮社會主義集中力量干大事的優(yōu)勢”，“不惜一切代價”化解各種自然或社會危機就是國家運動的具體體現(xiàn)。在這里，周雪光更多地強調(diào)通過國家運動對官員的治理重塑權(quán)威。與馮仕政不同，周認為權(quán)威體制與有效治理是當代中國國家治理的制度邏輯。中國的國家治理模式是集權(quán)-分權(quán)的交替往復。一方面，中央政府要通過權(quán)威體制防范政令不通，另一方面，治理的有效性又取決于地方政府。二者之前存在著深刻的矛盾和不兼容性。權(quán)威體制的集中程度越高，越剛性，必然以削弱地方政府治理權(quán)為代價，其有效治理的能力就會相應減弱。反之，有效治理能力的增強意味著地方政府治理權(quán)的增強，形成各自為政的局面，進而對權(quán)威體制產(chǎn)生巨大的威脅[11]。而應對二者張力的一個選項就是運動型治理機制，即通過政治動員的運動性方式和渠道來貫徹落實自上而下的政策意圖，其最大的特點就是暫時叫?？茖又频某Ｒ?guī)過程，以政治運動取而代之，進而重塑中央權(quán)威。在周雪光看來，以科層制為基礎的常規(guī)治理模式和以國家動員的運動型治理模式具有很強的周期性，這種周期性是權(quán)威體制與有效治理的相互博弈的結(jié)果，也是中國兩種基本的治理模式。

如上所述，叫停科層制開展國家運動的前提是地方政府自主性的膨脹。盡管周黎安并沒有提出國家運動的概念，但可以從他的官員激勵與治理研究中看出：基于屬地管理與行政分權(quán)的特質(zhì)，地方政府的相對自主性是自秦漢以來中國國家治理基本的內(nèi)核[12]。改革開放以來的財政包干，分灶吃飯等財政分權(quán)進一步強化了地方政府的自主性。盡管分稅制意在約束地方政府行為，但一次的集權(quán)-分權(quán)博弈最終仍然是以地方政府獲得更多的權(quán)力而結(jié)束的。官員的政治錦標賽晉升機制與國家運動是緊密聯(lián)系的。

此外我們還發(fā)現(xiàn)，關(guān)于中國國家運動的研究忽視了官員的來源問題。改革以前的國家運動從表面上看是國家趕超現(xiàn)代化的壓力，但實際上，科層制的失靈源于當時的干部主要來自戰(zhàn)爭時代的農(nóng)民群體，他們大多是因戰(zhàn)功而獲得職務的，缺乏專業(yè)技術(shù)。當趕超現(xiàn)代化任務分解到地方政府時，這些官員是不能勝任的，甚至起到破壞性的作用。因此，來自高層的為實現(xiàn)趕超現(xiàn)代化的國家運動勢必興起。同樣的，改革開放后，隨著干部用人標準的轉(zhuǎn)變，職業(yè)官僚借助財政與行政分權(quán)獲得了更多的自主權(quán)，在經(jīng)濟績效特別是經(jīng)濟績效與晉升掛鉤的情況下，他們的專長得到了充分的發(fā)揮，帶來了地方經(jīng)濟績效的高速增長，但同時也形成了地方諸侯，甚至與中央抗衡。國家運動也由此而發(fā)生?？偟膩碚f，官員來源與國家運動緊密相關(guān)。關(guān)于這一點，我們將在另一篇論文中提及，并進行定量的研究。

我們非常贊同馮仕政、周雪光的觀點，正是在他們對國家運動模式的從宏觀上或者整體分析的基礎上引發(fā)了新的思考。馮仕政認為國家運動是一種主動的，自上而下的克里斯瑪權(quán)威重塑行為；周雪光則認為國家運動是因科層制對權(quán)威整體的威脅而周期性地被動地重塑克里斯瑪權(quán)威。不難看出，他們的共同基礎都是從整體上、宏觀上重塑克里斯瑪權(quán)威。我們比較傾向于馮仕政的觀點，雖然他提出了首長更替與國家運動之間的關(guān)系，但他沒有深入下去，沒有從微觀角度提及官員任期與國家運動的關(guān)系。正是這樣，我們以此為邏輯起點，從官員任期的微觀層面來分析國家運動。此外我們還觀察到，對國家運動的已有文獻多是關(guān)注中共建政以來的諸多顯性運動，比如“掃黃打非”、深入學習三個代表、開展群眾路線等各種專項治理，而對一些隱性的國家治理視而不見，本文所指的“新官上任三把火”就沒有被深入研究過。

在本文的分析中，我們的研究思路在很大程度上都是來自他們的研究成果。當然，我們更愿意做出新的突破，試圖從微觀的層面進行分析，并對上述文獻的結(jié)論提出挑戰(zhàn)性的回應：國家運動不僅不是周期性的，偶發(fā)的，而是制度性的，全面性的?？茖又卫聿皇桥c運動治理相對應的治理模式，而是國家運動治理模式的工具和載體?；蛘哒f，國家運動是嵌入到科層制中的。特別是在中國政府的M型結(jié)構(gòu)中，各級政府通過“條條”管理對下級政府或下職能部門有了便捷的控制途徑。因此，只要存在這種可能，科層制就會隨之運動起來。這種結(jié)論可以在“新官上任三把火”中得到深入的詮釋，并具有很強的一般性。在非選舉任命的官員中，雖然他們也有一定的任期年限規(guī)定，但整個科層制中的官員任命此起彼伏，一旦上任，“三把火”則勢必掀起其治下的國家運動。從整體上看，不斷上任的新官在各個層級各個領(lǐng)域不斷燒火，整過國家也就處于運動之中。

三、克里斯瑪：國家運動的基礎

國家運動需要汲取大量的社會資源，需要來自合法性權(quán)威的支持?！靶鹿偕先稳鸦稹钡暮戏ㄐ詠碜阅睦锬兀课覀兊幕卮鹗莵碜試业目死锼宫敊?quán)威，并通過層級傳遞到各個崗位中。換言之，崗位不僅因正式組織獲得了權(quán)威基礎，而且其克里斯瑪?shù)娜温殫l件決定了入選該崗位的官員自然地被賦予了克里斯瑪權(quán)威。

關(guān)于合法性權(quán)威的來源，韋伯典范是最為經(jīng)典的來源。國內(nèi)學者幾乎都沿襲了這一傳統(tǒng)。中國的合法性基礎大多被分段解釋。自清末以降至中共建設時期的合法性基礎是建立在傳統(tǒng)型的權(quán)威之上的，毛澤東時代則以克里斯瑪為主要特征。改革開放后，隨著法律制度的逐漸完備，法理型權(quán)威成為上個世紀70年代以來的合法性來源[13]。以近代以來中國的歷史發(fā)展軌跡來看，中國似乎正在經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，這在一定程度上與韋伯式合法性權(quán)威來源不謀而合。與之相適應，中國科層制的合法性來源也經(jīng)歷了三個階段。但這種劃分不具有歷史聯(lián)系性，即合法性基礎的轉(zhuǎn)變并不是嚴格的以時代為界的，國家某一時代的合法性基礎大多是混合型的，因此，上述觀點難以體現(xiàn)轉(zhuǎn)型中國社會合法性權(quán)威的特點。

中國的科層制與韋伯所說的科層制相去甚遠。近年來，公共行政學界關(guān)于科層制的研究似乎被淡化，而那些邊緣性的課題則成為研究的重點。由此也不奇怪，研究科層制較為深入的并不是來自公共行政領(lǐng)域。過往人們對中國科層制的研究要么認為其不足，要么認為其過度。盡管他們都試圖通過對科層制的重塑來改進中國治理模式，但遺憾的是，他們都沒有深入地理解隱藏著中國科層制背后的密碼[14]，特別是忽視了中國黨政合一的現(xiàn)實語境。

因此，探究國家運動的合法性權(quán)威，就必須弄清楚中國的合法性基礎是什么？在轉(zhuǎn)型中國，我們承認韋伯的三種權(quán)威來源都能在中國的語境中找到影子，這三種權(quán)威的合法性來源都以不同的形式混雜其中。那么，居于主導地位的是哪一種呢？周雪光從歷史的角度認為，當代中國科層制的合法性基礎實際上是君主官僚制的延續(xù)與轉(zhuǎn)型[14]。中國國家的合法性建立在以法理權(quán)威為表，克里斯瑪權(quán)威為實的混合型基礎上。在當代中國，法理型根基膚淺而克里斯瑪權(quán)威強勢以行。換言之，中國國家的合法性基礎在本質(zhì)上仍然是克里斯瑪，即其權(quán)威建立在領(lǐng)袖的超凡稟賦之上。

但隨著時代的發(fā)展，傳統(tǒng)的政治強人時代不復存在。以個體為基礎的克里斯瑪權(quán)威也就失去了基礎。但這并不妨礙中國國家的克里斯瑪合法性基礎。相反，還進一步強化了這一基礎。建立在個體基礎上的克里斯瑪權(quán)威具有脆弱性、不穩(wěn)定性和難以延續(xù)的特點。但把國家（主要是執(zhí)政黨）作為克里斯瑪?shù)妮d體，無疑消除了個體的脆弱性、不穩(wěn)定性和難以延續(xù)的困難。通過克里斯瑪權(quán)威從個體到組織的常規(guī)轉(zhuǎn)化，使得將具有超凡稟賦的領(lǐng)袖的個人魅力轉(zhuǎn)而移植到穩(wěn)定的組織設施上，使得這些組織設施具有克理斯瑪權(quán)威的稟賦，涂上“神圣化”的色彩[14]。作為執(zhí)政黨，通過組織記憶（革命年代的輝煌）與當下的經(jīng)濟績效鞏固了其克里斯瑪權(quán)威合法性的根基，從而完成克里斯瑪?shù)慕M織化形塑。這樣一來，克里斯瑪組織化就獲得了制度的支持，“偉大光榮正確”與“超強的自我糾錯機制”就是組織克里斯瑪?shù)耐庠诒憩F(xiàn)，并且組織化的克里斯瑪權(quán)威日趨穩(wěn)定，也為其能夠汲取社會資源，發(fā)動各種國家運動提供了基礎。

組織的克里斯瑪需要政績來證明他的超凡稟賦，但組織政績的實現(xiàn)卻最終要落實到個體頭上。換言之，要把在組織的克里斯瑪與個人權(quán)威結(jié)合起來。在政治強人成為過去式時的時代，組織通過領(lǐng)導崗位（領(lǐng)導崗位強調(diào)政治素質(zhì)、強調(diào)德才兼?zhèn)?、又紅又專）的設置來實現(xiàn)這一目標，即通過組織的形式來塑造個人克里斯瑪權(quán)威。國家把權(quán)力等級尊為稟賦等級，將權(quán)力越大者塑造成道德和知識水平越高者[8]。這樣一來，凡是入選領(lǐng)導崗位的官員都被組織自動地賦予了克里斯瑪權(quán)威，從而完成了從組織到個體的克里斯瑪轉(zhuǎn)化。實踐中的官員選拔機制要求德才兼?zhèn)?、又專又紅的標準正是這一體現(xiàn)。也正因為此，新官上任才有燒三把火的底氣。

需要指出的是，與周雪光不同，我們的觀點是：執(zhí)政黨的克里斯瑪權(quán)威實際上是嵌入了政府科層制，特別是自建國以來就形成的M型組織結(jié)構(gòu)及其垂直化管理為國家運動的開展提供了便捷的途徑，由此以科層制為工具推動國家運動，而不是兩種治理模式并存。同樣，我們的觀點也與馮仕政不同，馮仕政認為國家克里斯瑪?shù)某Ｒ?guī)化會降低國家運動，并趨于消亡，我們則認為，在既定的來自上級任命的官員將進一步加劇國家運動，并導致巨大的社會破壞。關(guān)于這一點，我們將在下文進行分析。

四、職業(yè)激勵：國家運動的內(nèi)在驅(qū)動

當官員獲得領(lǐng)導崗位時，克里斯瑪權(quán)威也就實現(xiàn)了從組織到個體的轉(zhuǎn)化。這樣一來，官員便具備了實施其治下國家運動的基礎性條件。當然，一個合適的時機是非常必要的。新官上任無疑是一個非常絕佳的機會。在馮仕政看來，國家運動需要三個條件：一是國家對社會改造有強烈抱負或面臨強大的績效合法性壓力，因而對社會改造的態(tài)度比較積極甚至激進；二是國家的基礎權(quán)力嚴重滯后，致使國家無法通過制度化、常規(guī)化和專業(yè)化途徑實現(xiàn)社會改造目標，不得不采用運動這樣的激進手段；三是國家的專斷權(quán)力很大，在采用激進手段時無需經(jīng)過社會同意，社會也無法制約[8]。新任官員推動局部國家運動完全符合上述三個條件，首先，新任官員本身就是國家需要超常政績鞏固其克里斯瑪而進行的人事安排；其次，官員獲得領(lǐng)導崗位后，鑒于其職業(yè)晉升壓力，不得不對現(xiàn)有的基礎權(quán)力進行改造，從而超越科層制，提高政績訴求，如果按照正常流程，官員幾乎難以在其任期內(nèi)完成符合上級需要的政績；最后，領(lǐng)導崗位賦予了新任官員較大的專斷權(quán)力，特別是一把手，其自由裁量權(quán)是相當可觀的。上級關(guān)注的不是自由裁量權(quán)的大小，賦予其專斷權(quán)力達成超常績效的目標是上下級官員都樂意達成的預期。

“新官上任三把火”最重要的驅(qū)動力來自其職業(yè)激勵。官員的職業(yè)激勵無非是連任和晉升，主要是晉升。我們首先來看看官員的晉升機制是如何安排的。官員的晉升機制的核心問題是誰擁有人事任免權(quán)？根據(jù)什么標準來確定官員能否晉升？在中國，黨管干部是人事制度的基本原則。執(zhí)政黨保留了人事任免權(quán)。執(zhí)政黨的各級委員會都設有組織部門負責人事任命。對級別較高的官員的任命一般都需要通過黨的常委會來決定。在民主集中制決策語境下，一把手對官員任命的話語權(quán)是非常大的。而中共的組織部門更多的是程序性的。從人事任命的分權(quán)上看，地方大員由中央任命，各級黨政部門對其直接的下級有最終人事任免權(quán)。這就形成了“對上級負責”，對“直接上級負責”的格局。當然，這與中國科層制缺乏對官員的保護性是分不開的。理性科層制則只需照章辦事即可免責。而中國的科層制則沒有這一精神。因此，官員只能選擇通過滿足上級的偏好開展工作。

從官員晉升的評價標準來看，“德能勤績廉”被視為普遍的指標。由于組織的克里斯瑪已經(jīng)為官員形塑了權(quán)威的合法性，因此，“德能勤廉”基本不在考評的范圍之內(nèi)。換言之，能夠獲得晉升資格的候選者，“德能勤廉”是完全過關(guān)的，都是符合崗位關(guān)于克里斯瑪權(quán)威并固化了的。因此，最為關(guān)鍵的指標就落在“績”上。

官員如何實現(xiàn)在“績”上脫穎而出，那就需要進行策略性選擇。當然，這里的策略性選擇也是有條件的。一是當上級政府處于運動中時，官員會表現(xiàn)得更加激進?！按筌S進”時代的中央候補委員超額征糧所表現(xiàn)出來的政治激進主義就是“大躍進”這個國家運動為他們提供了可能晉升的機會[5]。更重要的是，上級運動常常被視為政治任務，特別是來自中央層面的國家運動，更是如此。此外，國家運動的一個基本目標就是辨識官員的政治忠誠度；當上級政府處于常規(guī)運轉(zhuǎn)中時，官員則會根據(jù)上級政府的主要工作任務來確定自己的行動，比如在經(jīng)濟建設為中心的時代，各地競相比拼經(jīng)濟增長率，“績”也就體現(xiàn)為經(jīng)濟增長。為了達成這一目標，官員競相刺激經(jīng)濟增長，哪怕做假。政府即廠商（Walder,1995）就是一個典型的例子。當然，不同的官員可能面臨不同的情勢，他們也會選擇性地落實上級政策，并力圖通過形成本地特色而行動，進而獲取更多的晉升機會。

官員的晉升還面臨著一個更重要的時間壓力。從上個世紀80年代起，中國開始實施了官員任期制。《公務員法》規(guī)定，官員任期不得超過兩屆，最多也就10年。當然，官員更愿意在一個任期內(nèi)就能夠順利晉升。在這里，我們借用周雪光在《逆向軟預算約束》中的觀點來加以闡述[15]。雖然周雪光主要用來解釋地方官員的攤派現(xiàn)象，但我們同樣也可以用來解釋官員的運動治理。周雪光認為，政府是由關(guān)心自己職業(yè)生涯和利益的官員組成的。由于中國官員晉升只有一條路，因此，官員的主要目的就是在職業(yè)生涯中的進一步晉升或者避免被淘汰出局。在現(xiàn)行的行政體制中，工資、地位、成就感及其他待遇都與一個人的職位有關(guān)，可以說后者是人們利益的集中體現(xiàn)。而任期的規(guī)定使得政府官員關(guān)心的是他們在任期間的短期政績，因為這是影響一個人職業(yè)生涯最為關(guān)鍵的因素。另外，現(xiàn)行干部晉升制度還對年齡限制有著明確的規(guī)定。因此，當官員在規(guī)定年齡期限之內(nèi)不能晉升到某一級別，他的晉升過程就會在此滯留不前。這樣一來，不論是任期還是年齡等淘汰規(guī)則都促使官員追求短期政績。換言之，他們只能關(guān)注站臺式的階段性目標，因為如果他們不能在短期內(nèi)實現(xiàn)晉升，就會從此失去進一步發(fā)展的機會。特別是近年來官員掛職、交流等規(guī)定的相繼實施，更是進一步加劇了官員的短期政績追求。

由于從其職業(yè)發(fā)展來看，新任官員只有在其任期內(nèi)有著顯著的政績，才能獲得晉升的機會。而這種政績也是上級政府所需要的。由此我們可以看到，“新官上任三把火”等得以順利進行，并且不乏追隨者。追隨者同樣面臨著這樣的政績需求以獲得晉升機會。由于任期的限制（任期不得超過兩屆），新任官員必須在短時間內(nèi)完成超常政績。為了突出與前任的差異，他們往往不愿意沿著前任的路線前進。一則前任的規(guī)劃基本已納入科層制的常規(guī)程序，實施起來相對緩慢。按照科層制來完成其超?？冃缀跏遣豢赡艿摹６t地方官員的“晉升錦標賽”[16]壓力迫使新任官員必須尋找更容易體現(xiàn)其政績的項目，特別是那些大項目，大工程。在這種情況下，新官上任之初就立即叫停官僚制，并利用科層制汲取各類資源，著手三把火。新官上任即燒三把火不僅時機絕佳，而且有助于官員緩解時間壓力。“三把火”一旦燒起來，上下級官員競相效仿，層層加碼。這樣一來，官員不僅以其魄力強化權(quán)威，使其下屬心服口服，而且主動向上級發(fā)出了信號，迎合了來自上級政府的政績饑渴[9]，同時也為自己晉升提供了機會。在“三把火”過程中，被卷入的主體要么努力甚至超額達成上級的標準換取利益回報，要么以最低行為為標準，防止上級給自己穿小鞋以求自保[17]。新官上任三把火在某種程度上整合了上下級政府的利益，當然，新官上任三把火也要遵循一定的原則。既不能違背來自上級政府的宏觀政策，也不能置本土利益于不顧，同時還要考慮與同級政府官員的競爭。因此，當權(quán)威體制繼續(xù)通過經(jīng)濟績效鞏固其合法性時，新官上任的首選就是通過什么樣的方式來達成更高的經(jīng)濟績效，這樣一來，我們也就不難理解地方政府唯GDP論了。

接下來的問題是官員的績效如何得到上級，特別是掌握其晉升的上級領(lǐng)導的認可，并為其增加晉升的砝碼。在金字塔形的機構(gòu)中，越往頂端，職位越少。這就需要官員加大自身政績的效用。由于官員的考核特別注重“績”，因此，選擇那些易于測量的政績幾乎成了官員的首選，并向上級發(fā)出強烈的政績信號。這樣一來，官員往往選擇那些資源密集型工程，如開發(fā)區(qū)、造新城、建地鐵、輕軌等大項目作為施政的主要任務。同時也只有通過這樣的項目塑造出來的政績才在晉升中更具競爭性。不同層級，不同部門的官員都意識到了這一點，這樣一來就加劇了其間的攀比趨勢。局部性的國家運動由此演化成整體性的國家運動。

需要指出的是，在新官上任三把火中，我們可以看到，新官一上任就叫停了正常運轉(zhuǎn)的科層制，并在短期內(nèi)確定自己的目標，將其嵌入到科層制中，通過科層制來汲取相關(guān)資源開展國家運動。因此，在這里，科層制不過是國家運動的載體，不管是政府機構(gòu)還是黨的組織。

當然，組織的克里斯瑪權(quán)威與職業(yè)激勵是新官上任三把火的基礎性條件。此外，作為官員開展國家運動的載體，科層制同樣重要。盡管在周雪光、馮仕政看來，國家運動是叫停了科層制，但我們認為，恰恰相反，官員是把國家運動的任務嵌入到科層制中，通過政治命令等方式提速科層制。這樣一來，科層制就成為國家運動的有力工具。此外，宏觀意義上的改革開放本身就是一場國家運動，官員利用改革開放的旗號推動國家運動不論從個人層面還是從國家層面都有其自洽性。

五、結(jié)論與討論

本文從“新官上任三把火”現(xiàn)象入手，把官員激勵、科層結(jié)構(gòu)與合法性結(jié)合起來，探討了中國改革開放以來的國家運動是如何轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)的。

在上面的分析中可以看出，官員發(fā)動國家局部運動不僅有了組織化的克里斯瑪權(quán)威做基礎，而且其職業(yè)激勵為發(fā)動國家運動提供了強大的內(nèi)在驅(qū)動。這種常態(tài)化的國家運動的積極意義在于：以績效驅(qū)動的“新官”基于晉升激勵，在時間壓力下動用科層力量推行國家運動，極大地促進了經(jīng)濟增長。在很大程度上，正是這種周期性的、常態(tài)化的、制度性的國家運動通過促進經(jīng)濟增長緩和了長期以來的物質(zhì)短缺與物質(zhì)需求增長之間的矛盾，更為重要地，通過對未來績效的承諾和兌現(xiàn)，進一步鞏固了執(zhí)政黨與政府的合法性基礎。

克里斯瑪與職業(yè)激勵相結(jié)合鋪就了國家運動開展的道路。同時，我們也檢驗了《政治精英的悲?。郝殬I(yè)激勵與政治激進主義》在現(xiàn)代社會的普適性觀點。在該文中，我們看到職業(yè)激勵與政治激進主義帶來的大饑荒和大量人口的非正常死亡。那么，在當下的國家運動的代價是什么？這是必須思考的問題。

“新官上任三把火”不僅是國家克里斯瑪權(quán)威的體現(xiàn)和運用，更是新任官員為獲取晉升壓縮時間追求超額政績的內(nèi)在驅(qū)動。在這樣一個巨型國家，巨型項目[18]不斷催生的背景下，社會將要承受的代價是什么？除了那些看得見的鬼城、大型運動會后體育設施的遺棄，那些看不見的又是什么呢？叫停了科層制的國家運動的背后是否隱藏著巨大的腐??？“巨型項目”的推動本身就是國家運動的重要體現(xiàn)。改革開放以來，我們從未對歷次國家運動的代價做過評估。更為重要的是，中國官員的任命都規(guī)定了回避的原則，包括任職回避、地域回避、公務回避。在這種情況下開展的國家運動是否進一步危及社會公平與正義，助長掠奪之手[19]①。

后續(xù)的研究我們希望能夠通過定量的方式來對上述假設進行檢驗。比如官員發(fā)動國家運動的大小與官員的崗位、級別之間的關(guān)系，我們可以假定是否官員級別越高，崗位越關(guān)鍵，掌握的資源就越多，發(fā)動國家運動的可能性也越大；相反，官員級別越低，則受制于資源、人員、權(quán)力等方面的制約，發(fā)動局部國家運動的可能性就越小。同樣，我們也可以假定，不同來源的官員與國家運動之間的關(guān)系，比如空降官員、交流官員、本地官員與國家運動的關(guān)系。

注 釋

① 奧爾森通過匪幫作比喻，認為固定的匪幫（即坐寇）與流動的匪幫（即流寇）會對居民采取完全不同的掠奪方式。固定的匪幫與居民有著“共容利益”，而流動的匪幫與居民之間只有“狹隘的利益”。“共容利益”使得固定的匪幫對居民更具保護性，而流動的匪幫則沒有“共容利益”的激勵，他們對居民的破壞幾乎是毀滅性的，他們會盡可能多地從居民手中搶奪利益。

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