●付志宇

分稅制之魂：集權(quán)與分權(quán)

●付志宇

上世紀(jì)末中國推行的分稅制改革在中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史上寫下了濃墨重彩的一筆，其影響已蔓延至政治、法律、文化、科技等社會生活的各個領(lǐng)域?！扒嗌揭琅f在，幾度夕陽紅”，彈指一揮中二十年倏忽而過，其間所發(fā)生的波瀾曲折恐怕早已遠(yuǎn)超出當(dāng)年改革設(shè)計者的意料。正如朱镕基在清華大學(xué)百年校慶時所言，分稅制的是非功過留與后人評說。不論此次改革的影響是福是禍，均無法抹去，都已昭然載入歷史。十年前本人有幸?guī)煆呢斦控斦茖W(xué)研究所首任所長許毅及中國社會科學(xué)院財貿(mào)所財政研究室前任室主任楊之剛。許老是共和國財政事業(yè)的開創(chuàng)者，生前曾就分稅制改革的經(jīng)過及相關(guān)當(dāng)事人對本人詳加評述，楊師曾在改革前夕與周小川合著相關(guān)論著謀劃改革的方向，改革之后則與樓繼偉調(diào)研配套制度的完善，可謂歷史的參與者和見證人。筆者對分稅制的來龍去脈因之有較為清晰的把握，在此不揣鄙陋淺談對當(dāng)前改革的認(rèn)識。

分稅制的精髓在于集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，馬寅初曾總結(jié)中國歷代的財政體制：“中國自唐以后，表面上中央集權(quán)有所加強(qiáng)，但實際上徒有虛名。南宋時中央為籌措軍費取給予攤派，地方為樹立勢力也濫用附加。歷元、明、清三朝，中央掌握全國財權(quán)，地方因經(jīng)費緊缺，一切全靠攤派，火耗、秤余之類相繼而出。清末地方督撫借辦洋務(wù)，苛雜繁興，中央擁集權(quán)之虛名，地方收濫權(quán)之實惠，而上下財政呈支離破碎之局面矣。民國分稅制的嘗試，也表現(xiàn)出中央集權(quán)的色彩，所有重要稅源悉歸中央，重要政務(wù)亦由中央辦理；地方稅源悉被攫取，所余者僅屬零星小數(shù)”。從馬氏的梳理可以看出，國史上財政集權(quán)與分權(quán)的過程正如羅貫中在 《三國演義》開篇所云：“天下大勢，分久必合，合久必分”，財政體制處于不斷的調(diào)整與變化之中，其根源則在于政權(quán)的集中或離散程度。當(dāng)代中國財政的發(fā)展也概莫能外，從建國初統(tǒng)收統(tǒng)支的高度集權(quán)演進(jìn)到八十年代分灶吃飯的地方分權(quán)，到九十年代中期的適度集權(quán)，再到本世紀(jì)初的進(jìn)一步上收財權(quán)，都體現(xiàn)了財政體制對中央政權(quán)強(qiáng)度的高度從屬。

即便在同一種政體下，中央與地方關(guān)系的消長也在決定性意義上導(dǎo)致財力在各級政府間的分布狀況。如清初康熙通過平三藩統(tǒng)一財權(quán)，而清末督撫截留稅款致中央財力散失。又如民初袁世凱靠個人影響力令各地向中央解款，其人死后財權(quán)為各地軍閥所割據(jù)。再如國民政府成立之初僅可收取東南六省稅款，隨抗戰(zhàn)深入反能統(tǒng)一全國財政。由此，從財政體制可窺見國家的政治格局。政權(quán)強(qiáng)干弱枝，財權(quán)就強(qiáng)內(nèi)弱外；政權(quán)太阿倒持，財權(quán)就反客為主。當(dāng)代分稅制改革的由來自不待言，朱镕基當(dāng)年汲汲于提高中央財政收入比重以扭轉(zhuǎn)無財可理的劣勢，正是要改變政治上中樞受制于地方的窘境。時至今日已實現(xiàn)政策制定者的初衷，大部分財力集中于中央之手，對地方的調(diào)控已能隨心所欲，收放自如。而近來三中全會提出的穩(wěn)定財力分配格局之說讓地方心領(lǐng)神會，不作分權(quán)之念。尤其以“營改增”為切入口的減稅政策更是對地方財力的削弱，體現(xiàn)出中央強(qiáng)化財政集權(quán)的意圖。

誠然，分稅制的利弊目前尚難蓋棺，但從改進(jìn)計，也不得不容作反省之思慮。上文所提到的馬氏曾對國民政府時期的分稅制作過誅心之論：“根本問題在乎確定省與縣究竟處在怎樣的地位，而后再決定它職權(quán)的范圍。究竟應(yīng)該怎樣，這一切需要基本關(guān)系上的調(diào)整。整個行政制度的確定，不是以財源來限制權(quán)職，乃是由權(quán)職的需要來決定財源”。而當(dāng)代中國分稅制的癥結(jié)也正在于此，非以事權(quán)而定財權(quán)，乃以財力而擔(dān)事責(zé)。故有地方無財辦事而中央無事有財?shù)腻e位，進(jìn)而有地方跑部錢進(jìn)的扭曲與賣地舉債的無奈。要想徹底改變此現(xiàn)狀，則非改變財與事之邏輯順序而不能。近代分稅制的演化正是遵循馬氏之路徑，由中央而省而縣逐步加強(qiáng)財力，由縣而省而中央逐步上收事責(zé)，方能基本實現(xiàn)國地分治的功能。若不能調(diào)整當(dāng)前中國的財力分配格局，則需擴(kuò)大中央事責(zé)之范圍。換而言之，即是從收支對應(yīng)的角度進(jìn)一步強(qiáng)化中央集權(quán)。新近中央關(guān)于財力與支出責(zé)任相匹配的提法可以揭示出一些新的動向，其象外之意可察之一二。

二十年來分稅制的本質(zhì)就是財政中央集權(quán)化的過程，學(xué)術(shù)界對此殊無異議。但集權(quán)程度的掌控并不總是積極順利的。揆諸國史，由分權(quán)而集權(quán)之史實在皆是，不絕于書。有事竟功成者，有功敗垂成者，亦有先敗而后成者，還有半敗而大成者。前者有漢武帝之推恩令，中者有建文帝削藩之?dāng)∮谥扉Γ笳哂刑频伦谥ㄖ衅脚?，再后者有漢景帝之誅晁錯而挫七國之亂。其中成敗之道并無定法，乃在對時機(jī)的判斷與火候的把握。因此，分稅制改革本身很難用是非功過一言蔽之，而其發(fā)展演進(jìn)的前景則取決于決策者的膽識與氣魄，以及對時局的準(zhǔn)確看待和對分寸的精確拿捏。過猶不及，物極必反，只有在集權(quán)與分權(quán)之間做出合理評估，執(zhí)其兩端而用其中，方能不失分稅制應(yīng)有之意。

就時下分稅制發(fā)展方向而言，要害在于國地之間稅種的重新劃分與省縣之間稅種的獨立設(shè)置，一改之前縣附屬于省，省受制于中央的被動局面。而這兩者中尤以確?？h級財力的獨立完整為重。國民政府時期分稅制歷經(jīng)了四次大的調(diào)整，終能形成縣治的基礎(chǔ)，以確保國家基層政權(quán)的完善并支撐抗戰(zhàn)所需的物質(zhì)保障，分明是歷史之鏡鑒。而現(xiàn)今土地財政出現(xiàn)的消極影響亦需通過改進(jìn)分稅制來化解，因此未來的改革方向就是朝內(nèi)外均權(quán)進(jìn)展，以期各級財力獨立均衡，方可謂符合分稅制的精義?！?/p>

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）