吳光蕓+李培

[摘 要]在公共政策領域長期存在著一個終結的難題，人們更多的關注公共政策的制定，對政策的終結卻缺乏熱情。然而現(xiàn)實的公共政策實踐中，大量過時的、多余的、無效的政策已發(fā)揮不了作用，卻耗費著政策資源，必須對其進行終結以節(jié)省資源、優(yōu)化政策和提高政策績效。政策終結需要多方力量的推動，文章以多源流理論為視角，以食品質量免檢政策為例來分析公共政策的終結中政策之窗開啟的契機，問題源流、政策源流和政治源流的正耦合，并探究基于多源流理論的我國公共政策終結的策略。

[關鍵詞]多源流理論；政策終結；食品免檢政策；政策之窗

[中圖分類號]D63-31 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）03-0050-07

公共政策終結作為政策過程和政策周期的一個階段，對其研究是必要的，在長期受到忽視后，政策終結開始引起學術界關注。目前的研究大多單純集中于政策終結本身，還缺乏一個較好的分析框架來分析政策終結的模式與策略。多源流理論由約翰·金登在其著作《議程、備選方案與公共政策》中提出的，用來分析某項社會問題上升為國家政策的過程和要素。問題上升為議程和備選方案需要3個源流共同作用：問題源流、政策源流和政治源流。就一項政策的終結而言，當機會之窗打開，多源流正耦合時，最佳的政策終結時機來臨，輔以決策當局的相關策略，政策終結便會順利進行。本文從多源流的視閾來研究食品質量免檢政策的終結，以拓展政策終結的研究視角，并探討基于多源流理論的我國公共政策終結策略。

一、公共政策終結及其困境分析

我國目前研究政策終結的學者很多，陶學榮從力場分析來研究政策終結的可行性，政策終結需要觸發(fā)機制、政策評估、利益的分化與聚合、政治領導者的領導力、公共輿論的推力等5個要素的共同推動。[1]張康之從環(huán)境因素、節(jié)約資源、緩解矛盾等分析政策終結必須作為政策過程中的重要環(huán)節(jié)。[2]一些學者開始用多源流理論來分析我國公共政策的變遷與終結，如“孫志剛事件”促使城市流浪人員的強制收容政策向無償救助的轉變[3]；房屋拆遷制度隨著社會的發(fā)展而變遷[4]；“三鹿事件”打開了食品免檢政策終結的政策之窗等[5]。

政策是對社會價值做權威性分配，一項公共政策制定后，利益關系分配格局業(yè)已形成，在政策執(zhí)行的過程中會牽涉各方利益，形成復雜的利益關系格局。執(zhí)行的越久，關系網絡越復雜，政策慣性也越大，那么在終結時面臨的障礙就越大。這些障礙主要表現(xiàn)為：

（一）政策利益相關者的心理抵觸

對一項政策終結產生抵觸情緒的主要是3種政策利益相關者：政策制定者、政策執(zhí)行者和政策受益者。政策制定者不愿意承認他們制定的政策不再有存在的必要。一項公共政策會與地方或個人的政績相聯(lián)系，政策終結意味著他們的觀念得不到繼續(xù)執(zhí)行和對社會發(fā)展促進作用的消失。對于那些原本就決策錯誤或不能適應現(xiàn)實情況變化要求的政策，政策制定者更不愿意承認在制定政策的過程中所犯的錯誤。且承認錯誤會對其所擁有的權力和職位的升遷造成影響。每項公共政策都要落實到具體的政策執(zhí)行者去執(zhí)行，政策終結是對他們工作成果的否定。對于政策制定者和執(zhí)行者來說，政策傾注了自己的精力和智慧，更易在感情上產生抵觸。對于公共政策的受益者來說，為了維持自己的既得利益，也會阻礙公共政策的終結。

在金登的多源流理論中，政策過程的參與者在政策議程中起重要作用。參與者分為政府內部參與者和政府外部參與者，政策的制定者和執(zhí)行者是很重要的政府內部參與者，他們因其權力和職位關系，意見易受到重視。且他們掌握著重要的政策資源，如權力、專長、關系等，他們的觀點容易得到認同。政策受益者可能是政策參與者也可能不是政策參與者，可能是政府內部也可能是外部參與者，但若是政策受益者為了維護既得利益結成利益集團，會大大加強自身的力量，影響力更大，對政策終結的阻礙就更大。

（二）組織機構的阻礙

一方面，組織機構的持續(xù)性會阻礙政策的終結。和政策慣性一樣，政策機構也是有慣性的，它的存在具有持續(xù)性。且機構本身會自我擴張，為了執(zhí)行各項具體的政策，政策機構必須有相應的部門來執(zhí)行，若出現(xiàn)突發(fā)事件或政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)差錯，也需要增加相應的部門來處理，在這種過程中機構會慢慢長大，而機構越大，涉及的關系越復雜，終結也就越困難。一些公共政策需要多個機構相配合來共同執(zhí)行，在相互配合共同工作中機構之間形成了固定的格局，面臨政策終結時要打破這個格局也是困難的。組織機構本身具有動態(tài)適應性，可以隨著條件的變化自我調整，它會在面臨終結時呈現(xiàn)出一定的生命力，且采取措施證明自己存在的合理性。行政機關聯(lián)盟的阻礙：能夠從某項公共政策獲益的行政機關當然不希望政策終結，為了繼續(xù)獲益，在公共政策要終結時，它們往往聯(lián)合起來結成聯(lián)盟阻礙公共政策的終結。這種聯(lián)盟的力量往往很強大，它們不僅能夠聯(lián)合利益部門，還能宣傳呼吁社會其他力量的支持。另一方面，利益集團的阻礙。利益集團是具有共同利益，聯(lián)合采取行動，能夠對政府施加影響的社會團體。利益集團通過影響公共政策的方式來實現(xiàn)自己的利益，當終結一項政策損害了利益集團的利益時，它就會采取或合法或不合法的手段來阻礙公共政策的終結。

（三）社會輿論的壓力

社會輿論對某項公共政策的評價往往會對政府決策產生壓力，輿論充當交流溝通的媒介，在政策共同體內外傳遞信息。特別是在信息繁多的現(xiàn)代社會，人們對信息的接收會偏好那些媒體傳播的或比較熱門的話題，這樣，某一話題關注的人會越來越多，對決策機構的壓力就越來越大。特別是隨著網絡、報紙、電視等大眾傳媒的發(fā)展，使得社會輿論的傳播更快，范圍更廣，對政府決策的壓力更大。社會輿論在某種程度上已經成為民意的代表，為了安撫民眾情緒，為了民主行政的理念，政府必須考慮社會輿論的變化。社會輿論是國民情緒的組成部分，社會輿論的范圍超過了一定的限度時，就會由輿論壓力變成政治壓力。當一項受到社會輿論高度支持的公共政策面臨終結時，社會輿論的壓力就會使其終結變得困難。endprint

（四）高昂的成本

一項公共政策執(zhí)行了一段時間，它的各項配套設施已經完善，政策終結意味著這些設施和機構的閑置與浪費，沉淀成本難以收回。而一項新政策的出臺，必須相應增加其配套設施與機構，需要資金建立各類機構部門，需要購買設備，擴展場地，學習技術，增加工作人員等，所有這些都需要政府的資金支持。特別是地方性政策，地方政府可能出于政績和與其他地區(qū)的競爭需要，更不愿花費經濟成本來終結一項政策。

除此之外，政策終結還要付出社會成本，社會成本包括心理成本和學習成本。一項政策實施后會在社會上產生信譽和威望，得到認同，當面臨廢除時會使人在心理上產生失落感；學習成本包括學習新政策需要花費的時間和金錢，人都是有惰性的，傾向于不愿花費額外的時間和精力來學習新的政策。這些成本都會在政策終結時發(fā)揮阻礙作用。此外法律程序上的復雜性也會阻礙政策終結，一項公共政策制定、執(zhí)行和終止或組織機構的建立和撤銷都需要法定的程序。程序上的繁瑣復雜是決策時需要考慮的問題，若一項公共政策的終結需要花費很長的時間來走完程序，在走程序的過程中需要耗費大量的人力、物力和財力，需占用決策者的很大的精力，那么往往會考慮時間和精力的機會成本而拖延這方面的決策。

二、多源流分析框架下的食品免檢政策終結

（一） 公共政策終結的多源流分析框架

問題源流、政策源流和政治源流是如何在政策之窗開啟后推動公共政策的終結呢？這用一個圖表可以更加直觀的表現(xiàn)出來（如圖1）：問題源流、政策源流與政治源流本來彼此獨立的存在，若沒有突發(fā)事件的發(fā)生它們還會繼續(xù)各自流動。機會之窗的開啟形成了一個低洼地，促使三條源流在此匯合。政策共同體的形成，各項政策建議在政策原湯中碰撞，利益集團之間的交鋒，最終形成兩股力量（推動政策終結的力量和反對政策終結的力量）。是政策之窗推動三條源流的匯聚，而匯聚后的溪流會向何方流動，是由耦合①決定的。當支持政策終結的力量大于反對者的力量時便會發(fā)生正耦合，推動公共政策的順利終結；當反對政策終結的力量過大時便會發(fā)生負耦合，使公共政策不能順利終結。終結的政策或是完全終結或是部分終結，不能終結的繼續(xù)存在或進行調整后繼續(xù)執(zhí)行。

（二）食品免檢政策終結中的多源流及其耦合

1999年12月5日國務院發(fā)布了《關于進一步加強產品質量工作若干問題的決定》，第16條規(guī)定，“對產品質量長期穩(wěn)定、市場占有率高、企業(yè)標準達到或嚴于國家有關標準的，以及國家或省、自治區(qū)、直轄市質量技術監(jiān)督部門連續(xù)3次以上抽查合格的產品，可確定為免檢產品”。[6]2000年8月10日，國家產品免檢工作正式啟動。

2008年9月18日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于廢止食品質量免檢制度的通知》，同日國家質檢總局發(fā)布第109號總局令，決定廢除《產品免于質量監(jiān)督檢查管理辦法》的決定中有關食品質量免檢的內容。

2008年10月23日全國人大常委會對食品安全法草案進行第三次審議。食品安全法草案明確規(guī)定：食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實施免檢。[7]

歷時10年的食品免檢政策最終廢除，新的食品安全法得以確立。這項制度雖然終結了，但卻是伴隨著生命的代價，是個慘痛的教訓。每項制度實施的初衷都是好的，食品免檢政策實施的本意是避免對那些質量好，安全度高，人民信任的品牌進行重復檢查，以提高效率，促進品牌的發(fā)展。隨著實施時間的增加，免檢的種類越來越多，而問題也逐漸增多，最終“三鹿事件”引爆了導火線。

問題源流：我們都生活在充滿矛盾的社會中，社會中充滿了需要解決的問題，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等問題困擾著很多人。這些問題有大有小，大的涉及全國乃至全世界人民的利益，如環(huán)境污染，全球治理等；小的如只與幾個人利益相關的雞毛蒜皮的小事。為什么并不是每一個問題都能上升到政策議程呢？金登指出，只有那些最迫切、最關乎公眾利益的問題才能上升為國家政策。我國食品安全問題很早就存在：2001年南京冠生園“陳餡月餅”事件，2002年哈爾濱香香鳥“陳餡湯圓”事件，2003年廣東佛山、江門的“毒魚翅”、“毒開心果”事件，2004年的“龍口粉絲”、“大頭娃娃”事件，2005年廣東“潮安果脯”事件，2006年河北“蘇丹紅”事件、上?！岸鄬汈~”事件，2007年“思念水餃”事件等。食品安全事件頻發(fā)，列舉出來的只是一小部分，這些食品安全問題的爆發(fā)已經使人們質疑食品質量免檢制度，越來越多的食品安全事故已經匯聚成了一股問題流。

政策源流：由問題上升為政策必須有力量來推動，而那些負責具體事項的工作人員、研究此項問題的專家，利益相關者和感興趣的社會人士組成的政策共同體就負起這個責任。政策源流即社會各界對一項政策的設立或終結提出的各種意見和建議。2005年北京致誠律師事務所的張顯峰律師和廣東省社科院一位多年研究免檢制度的研究員在接受記者采訪時稱，免檢制度是計劃經濟的產物，與當前的市場環(huán)境和法律條件不符。[8]2007年3月召開的全國政協(xié)會議第十屆全國委員會第五次會議上，駐閩全國政協(xié)委員丁瑜指出，今年國內外的知名品牌出現(xiàn)各種質量問題，使公眾對“名牌”們也失去了信心，建議取消國內的免檢制度。[9]2007年重慶市全國人大代表韓德云指出，免檢產品在免檢期內發(fā)生質量問題必定是首先消費者受害，然后有關部門才知道，而此時已經給消費者帶來不可逆轉的危害。因此他呼吁廢除食品免檢政策，并在2008年兩會期間提交建議。[10]一項公共政策是在全國范圍內實施的，關乎全體人民的利益，在政策制定和終結時當然需要征詢人民的意見。各個領域的專家和學者以其專業(yè)的技術和知識能夠對公共政策提供意見和建議，聽從他們的意見和建議有利于政府行政的科學化和民主化。

政治源流：包括國民情緒、公共輿論、選舉、政府變更和國會人員的調整等 [11]。政治源流即國家的政治情緒，政治意識和政治事件對一項公共政策的設立或終結的支持或阻礙作用。endprint

在政治源流中，國民情緒是一個非常重要的因素，特別是在民主社會中政府很重視人民的心聲。我國目前正在加強民主政治建設，也很重視對民意的調查與反饋。我國頻發(fā)的食品質量問題已經使民眾對食品免檢政策產生強烈的質疑與不滿，既然食品免檢政策不能保證食品安全，為什么還要保留它？2007年，有媒體做了一份：“從金龍魚食用油到亨氏辣椒醬、肯德基、雀巢奶粉、光明牛奶、歐典地板等一個個獲得國家免檢稱號的產品出現(xiàn)問題，促使人們反思，中國的免檢制度從2000年開始執(zhí)行，經過7年的實踐，它還站得住腳嗎？”的民意調查，67.3%的讀者認為應該取消食品免檢政策。[12]

食品免檢政策廢除后，人民網做了一份《食品質量免檢制度的終止，您怎么看？》的調查，58.7%的網友認為此舉順應民意，其他產品也應廢除免檢；只有1.9%認為制度沒問題，是在執(zhí)行環(huán)節(jié)出了問題；認為需要完善制度，加強質檢人員監(jiān)管的占33.5%。[13]這份調查表明，廢除食品免檢政策是順應民心的，雖然這是份調查食品免檢政策廢除后的民意反應的問卷，但也可以表明人們對食品免檢政策的不滿，在制度沒廢除之前，必定也存在相當數(shù)量的呼吁廢除的呼聲。

定期舉行的國家會議也為政策終結提供政治契機，我國定期舉行的黨和全國人民代表大會，每年3月份“兩會”先后召開的全體會議等，是我國人民通過代表發(fā)出自己聲音的制度。如2007年和2008年“兩會”期間，政協(xié)委員丁瑜和人大代表韓德云就利用此契機提出關于廢除食品免檢政策的建議。

公共輿論的基礎是信息的傳播，現(xiàn)代科技的發(fā)展，特別是互聯(lián)網技術的發(fā)展大大的推動了公共輿論的擴展范圍和速度。網絡的傳遞速度快，有利于人們在最快的時間內了解消息，也可以把消息傳遞到更大的范圍內?，F(xiàn)代的微博、微信和各種論壇提供了發(fā)表言論的平臺，這些言論的匯聚和傳播，更多人的接受和討論就形成了公共輿論，傳達著對某項政策的支持或不滿。公共輿論會形成對政府的巨大壓力，迫使政府做出回應?！叭鼓谭凼录卑l(fā)生后，各個新聞媒體爭相報道，網絡、電視、報刊雜志等到處都是此事件的最新進展消息。從圖2中看出，“三鹿事件”發(fā)生后，公眾對三鹿品牌的關注急劇上升，形成了不容忽視的強大的輿論壓力，社會大眾關注并發(fā)表自己的意見，并且向他人傳播自己的觀點，構成了呼吁廢除食品免檢政策的強大輿論壓力。

政策之窗：一個社會問題的爆發(fā)并引起了社會公眾的廣泛關注為其上升為政策議程提供了契機，即我們所說的政策之窗的開啟。政策之窗對于政策議程是非常重要的，金登指出，問題源流、政策源流和政治源流是彼此獨立的。這三條獨立的源流如何匯聚到一起呢？政策之窗一打開，便會推動三條源流的匯聚，形成合力來推動政策議程的設立也如政策的終結。

如前所述，公共政策的終結是困難的，一項政策即使失去了效力，但只要它沒有產生危害便很難在社會上產生合力去終止它。而一旦問題出現(xiàn)，便會給人們敲響一記警鐘，使掩蓋的矛盾紛紛爆發(fā)。2008年9月爆發(fā)的三鹿奶粉“三聚氰胺”事件即開啟了一扇政策之窗，透過這扇窗戶人們更深刻地認識到質量不安全食品給社會帶來的危害，認識到食品免檢政策不能給食品質量提供保證，反而使那些免檢食品在免檢制度的保護下逃脫質量檢查。其實，“三鹿事件”之前已經有很多食品安全事故發(fā)生，其中不乏“金龍魚”、雀巢奶粉、光明牛奶等國家免檢產品，為什么只在“三鹿事件”時開啟了政策之窗呢？我們認為有3個方面的原因：

第一，政策終結建議的產生需要首先在政策原湯中漂浮激蕩，思想從萌芽到顯著，需要一個很長的過程。從2001到2008年“三鹿事件”之前發(fā)生的食品安全事故，在這個過程中政策建議在不斷成熟。隨著人們不滿情緒的不斷增加，推動食品免檢政策終結因素的不斷積累，具有可行性的思想幸存下來，而三鹿的“三聚氰胺”事件一爆發(fā)，那些成熟的思想就被提出來，推動食品免檢政策的終結。

第二，政策之窗的開啟具有偶然性，而且只有那些影響程度深、范圍廣的事件才更有可能促進政策終結的機會之窗開啟。“三鹿奶粉事件”危害大，程度深，足以引起廣泛的關注。2008年3月接到消費者投訴，卻沒有引起重視，6月28日，蘭州市解放軍第一醫(yī)院收治了首例患“腎結石”病癥的嬰幼兒；9月，從甘肅省擴展到陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地；9月11日確認三鹿奶粉中含有“三聚氰胺”，而此時市場上約有700噸受污染的奶粉；甘肅省甘谷、臨洮兩名嬰幼兒分別于5月和7月死亡。[14]“三鹿奶粉事件”造成多名嬰幼兒死亡，給家庭帶來巨大的傷痛；銷量大，受害人群多；銷售范圍廣，涉及全國很多省份。

第三，在政策溪流中，政策共同體之間會達成共識。三鹿集團是全國內知名度高，歷史悠久的企業(yè)，人們對它期望高，已形成安全生產的共識，對它出現(xiàn)問題會表達出更低的容忍度。石家莊三鹿集團股份有限公司（簡稱三鹿集團），是一家位于中國河北石家莊的中外合資企業(yè)，2006年，位居《福布斯》雜志評選的“中國頂尖企業(yè)百強”乳品行業(yè)第一位。是中國食品工業(yè)百強、農業(yè)產業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)，也是河北省、石家莊市重點支持的企業(yè)集團，連續(xù)6年入選中國企業(yè)500強。[15]像三鹿集團這樣的大企業(yè)資產雄厚，歷史悠久，在全國知名度高，有很強的品牌效應，人們對它寄予很強的期望。這樣的龍頭企業(yè)出現(xiàn)食品安全事故，對人們的心理造成很嚴重的打擊，開始反思是什么原因造成這樣重大的事故發(fā)生，“三聚氰胺”的出現(xiàn)在很大原因上是檢測監(jiān)督的缺乏，而食品免檢政策就成為人們關注的重點。

三、基于多源流理論的我國公共政策終結策略的探討

理論研究是為指導實踐服務的，如何在理論的指導下找到解決我國公共政策終結的有效措施是研究的終極目的。

（一）鎖定問題源流，明確政策終結的對象

在眾多的社會問題中如何分離出要解決的問題，找出合適的對象是公共政策終結研究的起點。只有找到恰當?shù)难芯繉ο?，才能確定目標并進行后期的準備工作。endprint

首先，科學的評估是政策終結的前提和依據(jù)。建立科學的評估機制，科學、合理的評估是公共政策終結的前提和依據(jù)，正如實踐是檢驗真理的唯一標準一樣，一項正在執(zhí)行的公共政策，必須拿出依據(jù)來證明它已經不適合繼續(xù)存在下去，這個依據(jù)就需要評估來獲得。將評估結果公示，讓公眾去了解政策的效果，理解并支持終結那些無效和多余的政策。在我國，公共政策的評估還有很長的路需要走，長期以來，我們缺乏一個獨立的評估機構，它需要專業(yè)人才、需要法律制度的保障，依賴技術的支持，需要資金的支持等。這些配套設施、制度與條件的滿足才能保障公共政策的評估是科學的，合法合理的，高效的且符合目標的。

其次，建立政策議程系統(tǒng)與公眾的溝通渠道，健全的信息反饋機制。建立政策議程系統(tǒng)與公眾的溝通渠道，經常聽取社會公眾對政策議程的意見和建議，有助于獲取政策實施效果的客觀評價，對政策是否終結有一個清晰的認識。同時，健全的信息反饋機制既有利于政策共同體成員之間信息的傳播與交流，政策共同體在達成共識的過程中會對各備選方案進行評估與選擇，更有利于他們從成員外部獲得意見，加強思想的交流。除此之外，建立常規(guī)的政策終結議程有利于減少政策終結的壓力，當對無效、過時的公共政策進行終結成為一項有規(guī)則可依的議程時，更有利于決策者和公眾從心理上接受和認同政策的終結。

再次，根據(jù)信息反饋結果選擇政策終結的對象，盡可能減少政策終結的代價。社會上存在著很多需要解決的問題，并非所有的問題都能上升到政策議程，同樣在公共政策終結的過程中，也需從眾多需要終結的政策中進行選擇。那些適用范圍廣，涉及人群大的公共政策，關系比較復雜，其終結會更困難一些。選擇政策終結對象可以先分析其支持力量和反對力量，先對那些反對力量較小的公共政策進行終結。

（二）梳理政策源流，選擇適當?shù)慕K結方式

在確定了問題，選定需要終結的政策后，就應該考慮以何種方式實現(xiàn)政策的終結，政策終結方式的選擇需要考慮政策終結對象的特征、政策環(huán)境等因素。

首先，做好“力場分析”，厘清政策終結所面臨的支持力量和反對力量。庫爾特·勒溫的力場分析理論認為，在組織變革中存在著兩種力量，推動變革的力量和反對變革的力量。在公共政策的終結中，也存在支持和反對力量。每一項公共政策都有其利益相關者，在面臨終結時，政策利益受益者和利益受損者會進行一場利益的博弈。而對于沒有利益相關的群體，也可能從價值觀與興趣愛好方面來選擇對政策的支持與否。在這個過程中各種力量相互斗爭，必定會有一種力量壓過另一方，在政策終結前，了解贊成或反對該政策終結的團體的力量虛實、所獲得的支持程度、可使用的資源及所持的立論基礎等，分析他們之間力量的強弱，爭取更多的力量支持政策終結一方，有利于政策終結的順利完成。

其次，選擇合適的政策終結方式。根據(jù)政策終結所面臨的不同阻力，可以采取不同的政策終結方式。政策終結的方式有激進式、漸進式、非正式方式和逆動方式。激進式方式指在短時間內，快速、完全的終結一項政策，適合于反對力量小的公共政策的終結。漸進式方式是緩慢的終結策略，當一項公共政策終結的阻力過大，而這項政策確已不能發(fā)揮積極作用時，可以采取迂回策略。緩慢終結，采用漸進模式，先終結那些十分緊迫的，或阻力較小的部分，然后在時機成熟時終結其余的部分。非正式方式指保留政策的形式，終止其內涵和外延，讓政策名存實亡。這樣可以緩解反對者的壓力，又可以在實際上廢除政策，降低政策繼續(xù)執(zhí)行的危害。逆動方式是一種存在一定危險的終結方式，指讓政策的危害顯現(xiàn)出來，在社會上形成政策終結的一致認同。這種方式有可能讓有危害的政策發(fā)展至更深的程度，給社會帶來更大的危害，適用于特殊情況。

（三）借助政治源流，營造有利于政策終結的氛圍

營造有利的政策終結氛圍，讓公眾的周圍充滿著關于政策終結的討論。在這種背景下，人們愿意花費更多的時間來關注公共政策的終結。

首先，充分發(fā)揮政治精英和政治領導人的主導作用。優(yōu)秀的政治精英和政治領導人具有卓越的個人魅力，他們有豐富的知識，果斷的決策能力和很強的交流能力，能夠抓住時機做出決策，在政策之窗開啟的時候抓住機會。優(yōu)秀的政治精英和政治領導人的人格魅力能夠吸引社會上眾多的支持者，增強政策終結的支持力量。同時，優(yōu)秀的領導人具有較好的交流與說服能力，能夠說服更多的人支持他的決策。在采取漸進式的政策終結模式中，在妥協(xié)策略下取得了一定的成果時，有可能出現(xiàn)政策已經終結的假象。但政策并沒有完全終結，還有可能在某些時機下復蘇。在這種情況下，需要發(fā)揮政治領導人的優(yōu)勢，對殘余的政策繼續(xù)進行終結。

其次，重視和有效引導公共輿論。同政策議程建立相比，公共輿論政策終結過程中的作用同樣重要，公共輿論既可能是政策終結的阻力也可以是政策終結的推力，當公共輿論傾向于反對一項公共政策的終結時，它是政策終結的阻力，當社會輿論支持政策終結時就成為政策終結的推力。因此，引導公共輿論，為政策終結制造聲勢是促進公共政策順利終結的一個策略。通過報刊雜志、電視、電話和互聯(lián)網等讓更多的人了解到某項公共政策已經過時、無效甚至有害，形成強大的輿論壓力，推動政策走向政策終結的議程。公共輿論有很強的傳播性和感染性，人們都很容易受公共輿論的影響，因此，決策者要重視引導公共輿論，借助各種新聞媒體向公眾宣傳終結某項公共政策的好處；研究輿論接受者的結構和偏好，針對不同的群體制定策略，傳播政策終結的正面效應，為公共政策的終結創(chuàng)造良好的公共輿論氛圍。

再次，建立合理的利益補償機制并構造收益遠景。利益是人們活動的重要依據(jù)，政策議程中既得利益的維護與新利益的獲得是利益相關者活動的航標。一項政策的終結，常常會打破現(xiàn)有的利益分配格局，政策受益者為了繼續(xù)享受該所政策帶來的利益會阻礙政策的終結，因此，如何重新分配利益，安撫面臨利益受損的群體，并擴大受益范圍，爭取更多的支持，考驗著決策者的智慧。決策者在政策終結的同時，可以考慮建立合理的利益補償機制，補償利益受損者的損失。同時，建立更大范圍內的受益遠景，爭取潛在的支持者。政策共同體和其他利益相關者在政策議程中會對未來條件進行預期，特別是利益相關者會把未來收益作為考慮的因素。建立利益補償機制，對他們受損的利益進行補償，看到遠景的受益機會，會爭取更多的支持者。endprint

（四）把握政策機會之窗，促進問題源流、政策流和政治源流的正耦合

焦點事件的發(fā)生往往會成為政策之窗，但是孤立的事件很難起作用，人們會把它的發(fā)生歸于偶然。所以在焦點事件發(fā)生以后發(fā)掘更多的同類事件，引起人們的警覺，推動政策之窗的真正開啟。

首先，關注焦點事件，選擇恰當?shù)恼呓K結時機。 政策之窗的開啟為三源流的匯聚提供機會，但政策之窗的開啟具有偶然性和短暫性，所以就需要我們做好充足的準備，在政策之窗開啟時第一時間抓住機會。政策之窗的開啟具有短暫性，它不會一直敞開著大門歡迎我們隨時進出，在這短暫的時間里只有準備充分才有可能成功。所以要終結一項公共政策必須提前做好準備工作：加強輿論宣傳和引導，爭取更多的支持者；準備充足的資源，能夠在獲取機會后迅速開展政策終結的相關工作；做好議案準備工作，能夠在政策之窗開啟后，獲得有關部門的注意后拿出好的意見和建議。

政策之窗的開啟具有偶然性，像各種社會突發(fā)事件（如“三鹿奶粉事件”）和各種自然事件（如火山、地震的爆發(fā)）具有不可預測性，但并非所有的政策之窗都不可預測。我國定期召開的黨和全國人民代表大會，政治協(xié)商會議，國務院會議等都有可能成為政策之窗。要想促進政策終結的順利發(fā)生，有必要采取措施推動可預期的政策之窗的開啟，我國定期召開的黨和國家會議關注的人數(shù)多，影響的范圍廣，在這些會議上提出議案很容易引起大范圍的關注，更能開啟政策之窗。

就一項政策的終結而言，當政策之窗開啟后，問題源流、政策源流和政治源流匯聚時，最佳的政策終結時機來臨，輔以決策當局的相關策略，可以推動正耦合的發(fā)生。分析公共政策終結的支持力量和反對力量，正確處理各利益相關者的關系，促進利益的重新合理分配，對利益受損者進行利益補償，可以爭取更多的支持力量推動正耦合的發(fā)生。

其次，重視政策參與者的作用。公共政策的參與者對政策終結發(fā)揮重大的影響作用，特別是優(yōu)秀的政策企業(yè)家。政策企業(yè)家指那些投入資源以換取自己所偏好的未來政策的人。政策企業(yè)家的重要作用在于不斷推出政策建議，并有能力抓住政策之窗開啟的機會。那些意見和建議有重大影響的關鍵參與者，在我國如國家主席、國務院總理、人大代表、政協(xié)委員和律師、學者等。行政當局由于其職位和權力，可以使提案直接上升到政策議程，或者受到相關部門的重視而很快上升到政策議程。專業(yè)人員由于其知識、理論背景，他們的提案有很大的可取性，更易受到重視。這些關鍵參與者的意見和建議能在社會上引起很大的反響與支持，獲得他們的支持更容易形成大范圍的輿論支持，從而更易于政策終結的發(fā)生。

除了關鍵參與者之外，普通的政策參與者的力量不容忽視，他們積極參與政策議程，通過各種途徑發(fā)出自己的聲音。我國是民主社會，黨和政府注重聽取百姓的心聲政府，應拓寬社會各階層的利益表達渠道，每個個別的參與者構成了社會公眾的意見，成為政府做決策的依據(jù)。我國目前有很多發(fā)表民意的平臺，現(xiàn)代網絡技術的發(fā)展更是為個人參與提供便利，我們可以通過微博、博客等發(fā)表意見，一些政府的網站上也會提供政府與百姓交流的平臺。通過這些平臺，普通公眾可以積極參與公共政策的制定與終結過程。

[注 釋]

① 耦合是指兩個或兩個以上的電路元件或電網絡的輸入與輸出之間存在緊密配合與相互影響，此處指兩個或兩個以上的實體相互依賴于對方的一個量度。

[參考文獻]

[1] 陶學榮，王鋒.政策終結的可行性探究——求解公共政策“有始無終”難題[J].晉陽學刊，2005（5）.

[2] 張康之，范紹慶.政策終結：政策過程中的重要環(huán)節(jié)[J].福建行政學院學報，2009（2）.

[3] 周超，顏學勇.從強制收容到無償救助——基于多源流理論的政策[J].中山大學學報，2005（6）.

[4] 黃匯娟，楊方.房屋拆遷制度變遷歷程——多源流理論的路徑解釋[J].天水行政學院學報，2011（3）.

[5] 阮蓁蓁.多源流理論視閾下中國公共政策終結研究[D].吉林大學博士學位論文，2010.

[6] 中國政府公開信息整合服務平臺[EB/OL].（2011-08-08）http：//govinfo.nlc.gov.cn/shanxsfz/sxzb/760827a/201210/t20121026_2940 241. shtml？classid=409.

[7] 吳歆.食品安全法草案明確規(guī)定對食品不得實施免檢[EB/OL].（2008-10-23）http：//www.chinanews.com/gn/news/2008/10-23/142 3426.shtml.

[8] 袁婷.雀巢出問題仍是免檢產品 律師建議廢除免檢制度[EB/OL]. （2005-06-15）http：//news.sohu.com/20050615/n225953730.shtml.

[9] 關永輝.政協(xié)委員提案建議取消產品免檢制度[EB/OL].（2007-03-04）http：//www.foodqs.cn/news/tbgz01/200734103110.htm.

[10] 王樂羊.代表韓德云：建議廢除“食品免檢政策”[EB/OL]. （2007-03-06）http：//health.sohu.com/20070306/n248525886.shtml.

[11] [美]約翰.W.金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[12] 孫欣.免檢制度的前世今生[EB/OL].（2008-11-13）http：//www.chinalawedu.com/news/1000/13/2008/11/li7816720131311180026 399-0.htm.

[13] 蘇楠.六成網友認為：食品免檢廢止，產品免檢制應 “下課”[EB/OL].（2008-09-25）http：//society.people.com.cn/GB/56023/56029/8103894.html.endprint

[14] 高潔.三鹿奶粉事件簡介[EB/OL].（2010-03-01）http：//www.0311.com.cn/xinchengnews/2010/0310/article_4472_2.html.

[15] 錢衛(wèi)華.國家質檢總局注銷872家企業(yè)生產許可證北京味全食品在列[EB/OL].（2008-10-31）http：//epaper.jinghua.cn/html/2008-10/31/content_359517.htm.

A Discussion on the Public Policy Terminating Strategies

from the Perspective of Multi-streams Theory

——The Case of the Food Quality Inspection Exemption Policy

Wu Guangyun，Li Pei

（School of Public Administration，Nanchang University，Nanchang 330031，China）

Abstract： Terminating a public policy is always a long-standing problem in the public policy realm. People usually pay more attention to the issue of public policies，but have less enthusiasm to the termination of public policies. However，in the practice，a large number of obsolete， redundant and ineffective policies have lost their functions，while still occupying a lot of policy resources. These policies should be terminated to save resources，to optimize policies and to improve policy performances. To terminate a public policy requires multilateral powers. Employing the multi-sources and courses analysis model，and taking the food quality inspection exemption policy terminating as a case，this paper，from the perspective of multi-streams theory，analyzed the opportunities of opening the policy window in public policy terminating process. It also analyzed how to make positive coupling of the question source and its course，the policy source and its course and the political source and its course，and the strategies of terminating public policies in China.

Key words： multi-streams theory；public policy terminating；the food quality inspection exemption policy；policy window

（責任編輯：李 萌）endprint

[14] 高潔.三鹿奶粉事件簡介[EB/OL].（2010-03-01）http：//www.0311.com.cn/xinchengnews/2010/0310/article_4472_2.html.

[15] 錢衛(wèi)華.國家質檢總局注銷872家企業(yè)生產許可證北京味全食品在列[EB/OL].（2008-10-31）http：//epaper.jinghua.cn/html/2008-10/31/content_359517.htm.

A Discussion on the Public Policy Terminating Strategies

from the Perspective of Multi-streams Theory

——The Case of the Food Quality Inspection Exemption Policy

Wu Guangyun，Li Pei

（School of Public Administration，Nanchang University，Nanchang 330031，China）

Abstract： Terminating a public policy is always a long-standing problem in the public policy realm. People usually pay more attention to the issue of public policies，but have less enthusiasm to the termination of public policies. However，in the practice，a large number of obsolete， redundant and ineffective policies have lost their functions，while still occupying a lot of policy resources. These policies should be terminated to save resources，to optimize policies and to improve policy performances. To terminate a public policy requires multilateral powers. Employing the multi-sources and courses analysis model，and taking the food quality inspection exemption policy terminating as a case，this paper，from the perspective of multi-streams theory，analyzed the opportunities of opening the policy window in public policy terminating process. It also analyzed how to make positive coupling of the question source and its course，the policy source and its course and the political source and its course，and the strategies of terminating public policies in China.

Key words： multi-streams theory；public policy terminating；the food quality inspection exemption policy；policy window

（責任編輯：李 萌）endprint

[14] 高潔.三鹿奶粉事件簡介[EB/OL].（2010-03-01）http：//www.0311.com.cn/xinchengnews/2010/0310/article_4472_2.html.

[15] 錢衛(wèi)華.國家質檢總局注銷872家企業(yè)生產許可證北京味全食品在列[EB/OL].（2008-10-31）http：//epaper.jinghua.cn/html/2008-10/31/content_359517.htm.

A Discussion on the Public Policy Terminating Strategies

from the Perspective of Multi-streams Theory

——The Case of the Food Quality Inspection Exemption Policy

Wu Guangyun，Li Pei

（School of Public Administration，Nanchang University，Nanchang 330031，China）

Abstract： Terminating a public policy is always a long-standing problem in the public policy realm. People usually pay more attention to the issue of public policies，but have less enthusiasm to the termination of public policies. However，in the practice，a large number of obsolete， redundant and ineffective policies have lost their functions，while still occupying a lot of policy resources. These policies should be terminated to save resources，to optimize policies and to improve policy performances. To terminate a public policy requires multilateral powers. Employing the multi-sources and courses analysis model，and taking the food quality inspection exemption policy terminating as a case，this paper，from the perspective of multi-streams theory，analyzed the opportunities of opening the policy window in public policy terminating process. It also analyzed how to make positive coupling of the question source and its course，the policy source and its course and the political source and its course，and the strategies of terminating public policies in China.

Key words： multi-streams theory；public policy terminating；the food quality inspection exemption policy；policy window

（責任編輯：李 萌）endprint