陸源濤，梁君林

（1.蘇州市公安局；2.蘇州大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

蘇州人口承載力與人口調(diào)控問題研究①

陸源濤1，梁君林2

（1.蘇州市公安局；2.蘇州大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

第六次人口普查顯示，蘇州常住人口已達(dá)1046萬人，人口與經(jīng)濟(jì)社會資源環(huán)境矛盾日趨凸顯，人口承載力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：土地資源供給矛盾突出、水資源利用不容樂觀、環(huán)境保護(hù)面臨嚴(yán)峻形勢、公共資源面臨巨大壓力。針對“十二五”期間蘇州發(fā)展的新趨勢、新問題，以及蘇州人口承載力現(xiàn)狀，我們要加大人口調(diào)控力度，創(chuàng)新人口管理模式和工作機(jī)制，要將人口轉(zhuǎn)移納入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的同時實(shí)現(xiàn)人口轉(zhuǎn)型升級；要加強(qiáng)企業(yè)員工管理、強(qiáng)化私房出租管理，推進(jìn)戶籍管理制度改革，建設(shè)人口均衡型社會；要深入開展人口發(fā)展前瞻研究，完善人口調(diào)控機(jī)制，加強(qiáng)對人口調(diào)控工作的領(lǐng)導(dǎo)。

蘇州；人口承載力；人口轉(zhuǎn)型升級；人口均衡型社會；人口發(fā)展研究；人口調(diào)控

改革開放以來，蘇州人口流動量劇增，尤其是外來常住人口數(shù)量龐大，蘇州業(yè)已成為名副其實(shí)的移民城市。這一方面表征著蘇州的投資引力和發(fā)展機(jī)遇，另一方面也預(yù)示著蘇州人口承載力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本課題的主要目標(biāo)就是針對“十二五”期間蘇州發(fā)展的新趨勢、新問題，從人口承載力視角探討人口調(diào)控政策和實(shí)施方案，創(chuàng)新人口管理模式和工作機(jī)制，為蘇州發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的人口環(huán)境。

一、國內(nèi)外關(guān)于人口承載力研究的路徑

西方工業(yè)革命以來，世界經(jīng)濟(jì)迅速增長。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長的是人口快速增長，世界人口在短短的100年間從16億增長至70億，龐大的人口數(shù)量給人類的生存環(huán)境帶來巨大的壓力，生態(tài)環(huán)境開始惡化，于是，關(guān)于人口承載力的研究應(yīng)運(yùn)而生。

國外在人口承載力方面的研究起步較早，已形成了一套完整的人口承載力理論，并在計(jì)算方法上有很大的突破。國際組織和學(xué)術(shù)界關(guān)于人口承載力的定義多達(dá)幾十種，但都認(rèn)同這一概念是指一定時期內(nèi)在某一可能期望的生活方式下所能養(yǎng)活的人數(shù)。在眾多的定義中，聯(lián)合國教科文組織的定義是比較全面的，它指一國或一個地區(qū)在可以預(yù)見的時期內(nèi)，利用該地的能源或其他自然資源及智力、技術(shù)等條件，在保證符合社會文化準(zhǔn)則的物質(zhì)生活水平下，所能持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量。［1］該定義在強(qiáng)調(diào)自然資源的同時，也考慮了科學(xué)技術(shù)條件。

國外關(guān)于人口承載力的研究以1970年為界分為兩個時期，前期的人口承載力研究以福格特的《生存之路》和阿倫的計(jì)算公式為代表，［2］后期的研究以澳大利亞、聯(lián)合國糧農(nóng)組織和ECCO模型為最具影響。［3］

威廉·福格特（1949）在其《生存之路》中首先提出了土地人口承載力的計(jì)算公式：C=E/B，C代表土地負(fù)載能力，B代表土地能夠提供的食物量，E代表環(huán)境阻力，即環(huán)境對土地生產(chǎn)能力所加的限制。［4］同時期的威廉·阿倫提出了以糧食為標(biāo)志的人口承載力計(jì)算公式，其目的是計(jì)算某個地區(qū)的集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能提

供的糧食能夠養(yǎng)活的人口或者承載人口的上限［5］；由于其計(jì)算方法簡單，以糧食為標(biāo)志的人口承載能力到現(xiàn)在為止仍是土地科學(xué)研究的一個成熟而且重要的領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代初，澳大利亞的學(xué)者采用多目標(biāo)決策分析方法，從各種資源對人口的限制角度出發(fā)，討論該國的人口承載能力。聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出了農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)位法確定世界農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)潛力的新途徑，該方法被世界廣泛認(rèn)同采用。［5］20世紀(jì)80年代初，在聯(lián)合國教科文組織的支持下，ECCO模型，即增加人口承載力的策略模型開始設(shè)計(jì)并在歐洲試運(yùn)行。［3］該模型是人口承載力研究和人口發(fā)展的策略模型，強(qiáng)調(diào)長期性和持續(xù)性，為制定切實(shí)可行的長期發(fā)展計(jì)劃提供了一條行之有效的途徑。

我國已有的關(guān)于人口承載力的研究，主要是關(guān)于某一資源類型人口承載力的研究，如土地資源承載能力、水資源承載能力、生態(tài)承載能力等。其中最具影響力的是陳百明（1992）主持的“中國土地資源生產(chǎn)能力及人口承載量研究”，以資源——資源生態(tài)——資源經(jīng)濟(jì)科學(xué)原理為指導(dǎo)，從土地、食物和人口相互關(guān)系的角度出發(fā)討論了土地和食物的限制性。［6］

19世界中葉以后，適度人口理論開始形成，20世紀(jì)二、三十年代尤為盛行。適度人口是指一定目標(biāo)下的最適宜人口，即最優(yōu)人口；而人口承載力是指一個地區(qū)的資源環(huán)境所能承載的最大人口數(shù)量，兩者有顯著差別。適度人口狀態(tài)能夠?qū)崿F(xiàn)人口發(fā)展同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，同資源利用和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)適度人口理論以索維（1996）為代表，他指出，經(jīng)濟(jì)適度人口指在最有利的條件下達(dá)到最高生活水平的人口，即獲得最大經(jīng)濟(jì)福利的人口。［7］上海學(xué)者朱寶樹曾經(jīng)與蘇州學(xué)者徐偉榮合作（1993），從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源利用水平出發(fā)研究適度人口，提出了P-R-E模型，利用人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三大系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展來測算人口承載力。吳瑞君等（2003）認(rèn)為就業(yè)是制約人口容量乃至適度人口規(guī)模的重要因素，因而從就業(yè)出發(fā)提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)適度人口的計(jì)算公式：區(qū)域經(jīng)濟(jì)適度人口=就業(yè)人數(shù)÷（1－適度失業(yè)率）÷總?cè)丝趧趧訁⑴c率。［8］

承載力一詞最初應(yīng)用于對自然生態(tài)系統(tǒng)中生物數(shù)量的研究。在城市生態(tài)系統(tǒng)理論的發(fā)展過程中，承載力被應(yīng)用到城市的健康和可持續(xù)發(fā)展研究當(dāng)中。常用的人口承載力指標(biāo)包括水資源承載力、土地資源承載力以及生態(tài)環(huán)境承載力。［9］

水資源承載力是指某一時期、某種狀態(tài)下的水環(huán)境條件對城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活需求的支持能力。水資源承載力客觀地反映了一個地區(qū)的水資源相對豐富程度，它的測算可以采用如下兩種方法：第一，城市淡水資源總量方法。一個城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不同，滿足其生活和生產(chǎn)的人均水資源量的標(biāo)準(zhǔn)也會不同。而一個城市的發(fā)展程度可以分為貧窮、溫飽、小康、現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化等五個層次，不同層次的人均水資源量最低標(biāo)準(zhǔn)有所差別。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織對世界多案例的統(tǒng)計(jì)分析，人均水資源量300m3以上是保持現(xiàn)代小康社會生活和生產(chǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)。第二，按現(xiàn)有水資源狀況和現(xiàn)代化用水比例生活用水占37%進(jìn)行計(jì)算。［9］這兩種方法分別從兩個不同的角度，采取不同的方法路徑得到，而且采取的標(biāo)準(zhǔn)也不同，方法一采取的是保持現(xiàn)代小康社會生活和生產(chǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)，而方法二則主要采用的是生活用水標(biāo)準(zhǔn)，其標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)發(fā)達(dá)國家的用水比例及用水標(biāo)準(zhǔn)得出的，較方法一嚴(yán)格。因此，它們得出的結(jié)果有較大的差距，但綜合以上兩種方法則能更為準(zhǔn)確地得到某地水資源的承載力。

土地資源承載力是指在一定生產(chǎn)條件下，特定地理區(qū)域的土地資源的生產(chǎn)能力以及能夠持續(xù)供養(yǎng)的、具有一定生活水準(zhǔn)的人口數(shù)量。土地資源是維系人類生存和繁衍的一種最重要的綜合性自然資源，它不僅直接或間接地為人類提供食物本源，同時也為許多工業(yè)部門提供了原材料和部分能源。

生態(tài)環(huán)境承載力是加拿大生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的承載力分析方法。加拿大生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家William和其博士生Wackernage于1996年提出生態(tài)足跡概念，其倡導(dǎo)的生態(tài)足跡分析法，以基于生態(tài)生產(chǎn)性土地的量化指標(biāo)、創(chuàng)新的思路和方法的普適性而日益流行。他們系統(tǒng)地建立起生態(tài)足跡分析法的理論框架、指標(biāo)體系和計(jì)算方法，并通過介紹世界52個國家和地區(qū)的生態(tài)足跡具體地闡述生態(tài)足跡分析法的應(yīng)用。［9］

所謂生態(tài)足跡，是指支持一定地區(qū)的人口所需的生產(chǎn)性土地和水域的面積，以及吸納這些人口所產(chǎn)生的廢棄物所需要的土地之總和。生態(tài)足跡的計(jì)算是基于：（1）人類可以確定自身消費(fèi)的絕大多數(shù)資源及其所產(chǎn)生的廢棄物的數(shù)量；（2）這些資源和廢棄物能轉(zhuǎn)換成相應(yīng)的生物生產(chǎn)面積。［9］因此，任何已知人口的生態(tài)足跡是生產(chǎn)這些人口所消費(fèi)的資源和吸納這些人口所產(chǎn)生的廢棄物所需要的生物生產(chǎn)總面積。

將一個地區(qū)的生態(tài)足跡同該地區(qū)能提供的生物生產(chǎn)土地面積（生態(tài)承載力）進(jìn)行比較，就能判斷一個地區(qū)的生態(tài)消費(fèi)是否處于生態(tài)承載力的范圍內(nèi)。

綜上所述，國內(nèi)外有關(guān)人口承載力方面的研究基本上延續(xù)了從自然資源承載力到生態(tài)環(huán)境承載力再到經(jīng)濟(jì)資源承載力這樣一個研究路徑。

一個地區(qū)的人口承載力取決于很多因素，但主要是經(jīng)濟(jì)增長的潛力、城市管理的效率、基礎(chǔ)設(shè)施的承載力、經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性及其背后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，以及環(huán)境（可持續(xù)發(fā)展）的承載力。從短期而言，特別是在一個開放的區(qū)域中，不完全受自然資源的限制（因?yàn)榧Z食、能源等資源可以從區(qū)外調(diào)劑），而往往取決于這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及由此產(chǎn)生的對勞動力的引力。但從長遠(yuǎn)來說，一個地區(qū)的合理人口規(guī)模主要取決于地區(qū)資源的稟賦程度，尤其是土地，將是這一地區(qū)人口增長的最大限制因素。

二、蘇州人口承載力的現(xiàn)狀

第六次人口普查顯示，截止2010年11月1日，蘇州全市常住人口達(dá)到1046萬人，成為超千萬城市，名列全國第八位。據(jù)統(tǒng)計(jì)部門提供的資料，蘇州市區(qū)人口密度為2468人/平方公里，古城區(qū)人口密度高達(dá)1.14萬人/平方公里，超過紐約市人口密度（1.05萬人/平方公里），約是香港（6397人/平方公里）的2倍。隨著人口規(guī)模日益膨脹，人口與經(jīng)濟(jì)社會資源環(huán)境矛盾日趨凸現(xiàn)。GDP、財(cái)政收入以及社會消費(fèi)品零售額等指標(biāo)在總量上雖然體現(xiàn)出高增長，但是很大程度被龐大的常住人口基數(shù)所抵消。

（一）土地資源供給矛盾突出

從土地利用變化與人口、經(jīng)濟(jì)變化比較可以看出，耕地面積與人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)相關(guān)，即人口增多和經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致耕地面積減少；建設(shè)用地規(guī)模與人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展正相關(guān)，即人口增多和經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模增加。因此，未來我市用地矛盾突出。一是未來發(fā)展規(guī)劃空間有限。江蘇省下達(dá)蘇州市2006年至2020年的新增建設(shè)用地總量為45.79萬畝，扣除2006年至2009年已用掉的規(guī)劃指標(biāo)，蘇州市2010-2020年11年總的規(guī)劃用地指標(biāo)只有37.75萬畝，平均每年3.43萬畝。這其中包括了為市以上各級重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施（公路、鐵路、航道、港口碼頭、管道運(yùn)輸、水利設(shè)施、電力能源）建設(shè)項(xiàng)目預(yù)留的22萬畝（市級10萬畝、省及省以上級12萬畝）規(guī)劃用地指標(biāo)，實(shí)際只剩下15.75萬畝規(guī)劃用地指標(biāo)可用于其他行業(yè)，發(fā)展用地空間十分有限。二是土地供需矛盾突出。根據(jù)“十二五”規(guī)劃，蘇州市全社會固定資產(chǎn)投資未來5年預(yù)計(jì)總量在2.5萬億左右，平均每年約5000億，假設(shè)蘇州市每畝地投資強(qiáng)度保持為400萬元，存量供地比例保持為50%，則每年需土地供應(yīng)總量為12.5萬畝左右，年度新增量建設(shè)用地仍要達(dá)到6萬畝左右。與未來每年3.43萬畝的年均用地空間相比，蘇州今后每年的土地供應(yīng)指標(biāo)缺口達(dá)3萬畝。三是資源保護(hù)任務(wù)較重。江蘇省下達(dá)蘇州市至2020年底的耕地保存任務(wù)量為328萬畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積為311萬畝。而蘇州市目前實(shí)際耕地保有量為248.4萬畝（不含120.1萬畝可調(diào)整耕地面積），要完成如此高的保護(hù)任務(wù)，將可能導(dǎo)致今后蘇州市有了重大工程項(xiàng)目，卻因基本農(nóng)田無處補(bǔ)劃而無法落實(shí)。同時，蘇州市占補(bǔ)平衡落實(shí)困難，后備資源稀缺。隨著全省發(fā)展日趨均衡，未來蘇州市從蘇北調(diào)劑耕地的難度將越來越大，占補(bǔ)平衡制度的難以落實(shí)，將使蘇州市今后出現(xiàn)即便有了用地計(jì)劃，也不能報(bào)批用地的困難。

（二）水資源利用不容樂觀

蘇州雖然是一個水資源十分豐富的地區(qū)，但是由于人口和產(chǎn)業(yè)承載過重，蘇州水資源供應(yīng)狀況不容樂觀。不考慮外來客水，不考慮每年1000多萬來蘇旅游者用水等因素，蘇州市平均年份水資源總量約為30億立方米，其中95%來自地表水，5%取用地下水；按1046萬常住人口算，人均占有量僅287立方米/年，約為全國平均水平的1/9，世界平均水平的1/32，大大低于國際公認(rèn)的人均1000立方米的缺水警戒線。同時，蘇州市水資源年際分布呈不均勻性，中等干旱年水資源量不足15億立方米，僅為正常年份的3/5。2011年蘇州市降水量為1010.2毫米，折合降水總量為85.75億立方米，比上年減少5.46%，比常年平均減少7.43%。即使在平水年份，蘇州本地水資源總量也只能滿足用水量的60%，不足部分需要境外來水補(bǔ)充。而未來南水北調(diào)工程的完工，對蘇州的水資源供給也會產(chǎn)生一定的影響。就算加上外來客水，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水量增大，能調(diào)劑配給蘇州市的水量也十分緊張。在水資源日現(xiàn)緊缺的同時，環(huán)境污染問題又加劇了水資源的緊張程度，蘇州已成為水質(zhì)型缺水城市，水環(huán)境保護(hù)亟待加強(qiáng)。

（三）環(huán)境保護(hù)面臨嚴(yán)峻形勢

污染物排放總量給環(huán)境的承載能力帶來新的挑

戰(zhàn)。2010年，蘇州市的主要污染物化學(xué)需氧量（COD）排放總量為10.62萬噸，全市COD的排放密度為12.5噸/平方公里，而江蘇省COD的排放密度為7.84噸/平方公里，全國的COD排放密度為1.29噸/平方公里，蘇州市的排污密度分別是全省、全國的1.6倍和9.69倍。全市COD年排放量中，生活污水COD年排放量為5.8萬噸，占全市排放總量的54.6%，生活污染的比重超過了工業(yè)污染。人口的劇增對自然資源的需求也越來越大，對自然環(huán)境的不利影響與日俱增。經(jīng)測算，對每萬人的生活污水進(jìn)行集中處理（包括處理設(shè)施和管網(wǎng)）需投入至少1億元，且每年運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用至少100萬元（包括生活污水處理廠污泥的處置），如果是農(nóng)村的分散式生活污水處理投入更大。

（四）公共資源面臨巨大壓力

一是大量的外來人口對教育資源的壓力。隨著外來人口的不斷增加，蘇州適齡兒童的結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。蘇州市衛(wèi)生部門提供的數(shù)據(jù)表明，在蘇州出生的新生兒外來人口逐年增加。2005年至2009年五年間，蘇州本市戶籍新生嬰兒數(shù)量基本保持穩(wěn)定，每年出生人口維持在4-4.62萬之間；而在蘇州出生的外來人口新生兒數(shù)量則呈急劇上升態(tài)勢，從2005年的2.1萬，上升到2011年的5.7萬。2005年在蘇州出生外來人口2.1萬，僅為蘇州本市戶籍出生人口4.5萬的46.7%；2007年在蘇州出生外來人口4.07萬，與本市戶籍出生人口4.18萬基本持平；2008年是一個“轉(zhuǎn)折”，在蘇州出生外來人口4.62萬，開始超過本市戶籍出生人口4.14萬。2005-2011年，由于外來新生兒連續(xù)六年均遞增近6000人，使蘇州新生嬰兒總數(shù)從2005年的6.6萬上升到2011年的10.3萬。這預(yù)示著未來幾年幼兒園、小學(xué)將進(jìn)入歷史上前所未有的適齡兒童入學(xué)高峰。這個高峰，將是以外來學(xué)生為主導(dǎo)的高峰。

外來學(xué)生劇增，公辦教育資源面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。2002年秋季，外來學(xué)生占全市在校中小學(xué)生數(shù)的15.3%；到2011年秋季，達(dá)到28.75萬人，占全市義務(wù)教育階段學(xué)生數(shù)68.3萬人的42.1%，與本市戶籍學(xué)生之比達(dá)到了4：6。預(yù)計(jì)到2014年以后，外來新生將超過本市戶籍學(xué)生；2018年之后，初中迎來入學(xué)高峰；2020年義務(wù)教育階段在校生達(dá)到歷史高峰，將從現(xiàn)在的50多萬學(xué)生增加到90萬。同時，高中段學(xué)校也進(jìn)入生源高峰。隨著國家一系列解決農(nóng)民工子女異地入學(xué)政策的出臺，這一形勢將更加嚴(yán)峻。

二是大量的外來人口對衛(wèi)生等社會公共事業(yè)的壓力。除教育問題之外，大量涌入的外來人口對城市的衛(wèi)生、交通、養(yǎng)老等社會事業(yè)都產(chǎn)生較大影響。以公共衛(wèi)生資源為例，大量的外來人口需要配置大量的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和醫(yī)務(wù)人員來滿足日益增長的就醫(yī)需求；而面臨大量日常就醫(yī)的外來人員，在無法滿足其需求時只能尋求黑診所就醫(yī)，造成許多醫(yī)療事故，直至發(fā)展至惡性刑事案件，公共服務(wù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在就業(yè)方面，外來人口也在一定程度上擠壓了本市戶籍人口的就業(yè)市場。此外，大量外來人口進(jìn)入老年后，相當(dāng)一部分會選擇在蘇州養(yǎng)老，從而擴(kuò)大蘇州老年人口的絕對規(guī)模，增加了蘇州的老年養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

三是大量的外來人口對公共財(cái)政的壓力。據(jù)測算，當(dāng)前我國農(nóng)民工市民化成本約為8萬元/人左右。以蘇州市人社部門2011年登記就業(yè)外來務(wù)工人口300萬人為基數(shù)計(jì)算，總成本將達(dá)2400萬元，如果加上沒有登記的，總成本更高。由于大部分外來人員本身素質(zhì)偏低，法制意識相對薄弱，對維護(hù)社會秩序等工作具有一定的負(fù)面影響。為應(yīng)對因外來人口大量涌入而增加的社會治安壓力，各級政府不斷增加社會治安管理力量。目前蘇州全市警方輔助人員就達(dá)到35840名，還不包括一些村級組織自行聘用的治安管理人員。蘇州市級財(cái)政負(fù)擔(dān)的5662人，人均經(jīng)費(fèi)5萬元；縣、區(qū)級承擔(dān)的人均經(jīng)費(fèi)還要超過市級。

三、對蘇州未來人口調(diào)控的建議與對策

外來人口的大量流入，彌補(bǔ)了蘇州勞動力結(jié)構(gòu)性短缺，緩解了人口老齡化壓力，為蘇州城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)；但人口過度膨脹，對蘇州自然資源、社會管理和公共服務(wù)、環(huán)境承載力等造成了巨大壓力，并衍生出很多矛盾。要實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，必須加大人口調(diào)控力度。

（一）將人口轉(zhuǎn)移納入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的同時實(shí)現(xiàn)人口轉(zhuǎn)型升級

從人口轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)跟隨性規(guī)律出發(fā)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是一個重要的也是有效的人口調(diào)控手段；將人口轉(zhuǎn)移納入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目標(biāo)，可以控制人口遷移的方向和人口規(guī)模的無序擴(kuò)張。如明基電腦、富士通等勞動密集型企業(yè)國際產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，可以減少許多外來人口，騰出許多發(fā)展空間。

（二）建設(shè)人口均衡型社會

人口、資源、環(huán)境是一個環(huán)環(huán)緊扣的生態(tài)循環(huán)系

統(tǒng)，也是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的三大重要環(huán)節(jié)。在建設(shè)資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會的同時，應(yīng)該提出建設(shè)人口均衡型社會的目標(biāo)。人口均衡發(fā)展，是指人口的規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和分布與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，與自然資源和環(huán)境的承載力相適應(yīng)。外來人口適量流入，對蘇州經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)是正面、積極的作用，過量流入就會產(chǎn)生負(fù)面、消極的影響。把蘇州建設(shè)為生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、社會文明、經(jīng)濟(jì)富裕、人文特色濃郁、生活便捷、公共安全，適合生活、工作和發(fā)展的城市，人口均衡發(fā)展至關(guān)重要。應(yīng)建立人口動態(tài)平衡機(jī)制，促進(jìn)人口的均衡發(fā)展。

一是加強(qiáng)勞動監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)用工，實(shí)現(xiàn)外來人口的體面就業(yè)?！绑w面就業(yè)”是國際勞工組織為非正規(guī)勞動者設(shè)定的基本生存目標(biāo)。體面就業(yè)包括建立比較正式的勞動關(guān)系，獲得最低工資標(biāo)準(zhǔn)以上的勞動報(bào)酬，享受正常的休息休假權(quán)利，進(jìn)入或部分進(jìn)入社會保障體系等。落實(shí)這些待遇意味著企業(yè)需要增加用工成本，迫使企業(yè)為平衡用工總成本而縮減用工總量。目前，“體面就業(yè)”已經(jīng)在蘇州實(shí)行，應(yīng)進(jìn)一步完善全面推進(jìn)，使蘇州企業(yè)用工總量逐步減少。

二是強(qiáng)化私房出租管理，嚴(yán)格執(zhí)行出租面積、安全、衛(wèi)生等條件標(biāo)準(zhǔn)，幫助外來人口在城市“體面生存”。目前，外來人口普遍居住密度高，居住環(huán)境比較差；大量低廉房源存在，也容納了眾多外來人員在蘇州租房居住。近幾年車庫出租、群租房、城中村和城郊結(jié)合部房屋出租中所反映出來的問題很多，除了確有工作的外來人口外，還有不少的拾荒者、乞討者，以及無工作或暫無工作者居住其間，不僅治安事件時有發(fā)生，且居住條件、安全、衛(wèi)生環(huán)境等十分惡劣。這不利于外來人口身體健康和疾病防控，也不利于對外來人口總量的控制。為實(shí)現(xiàn)“體面生存”，要重視發(fā)揮城市規(guī)劃作用，形成對城市人口的物理約束；要嚴(yán)格限制車庫出租，抑制群租房，降低租居密度。

三是推進(jìn)戶籍管理制度改革，實(shí)行寬嚴(yán)適度的戶籍管理政策，積極發(fā)揮其人口遷移調(diào)控功能。2000年以來，為適應(yīng)蘇州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，蘇州市幾度調(diào)整改革戶口遷移政策，取得較好成效。由于蘇州戶口遷移政策一直堅(jiān)持松緊適度原則，因此，在戶籍人口增長上沒有出現(xiàn)大的波動，也沒有出現(xiàn)被動局面。近十年來，在外來人口劇增、戶口遷移政策逐步放寬的情況下，蘇州市每年戶籍人口機(jī)械增長平均在5.87萬人，調(diào)控作用十分明顯。

2011年2月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》（國辦發(fā)〔2011〕9號），就當(dāng)前全國戶籍管理制度改革工作提出明確要求。一是在推進(jìn)戶籍管理制度改革時，既要堅(jiān)定地推進(jìn)改革，落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策；又要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步滿足符合條件人員的落戶需求。二是必須立足人口大國的基本國情，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和城市綜合承載能力，特別是容納就業(yè)、提供社會保障的能力，做到積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。三是要分類明確戶口遷移政策。在放寬政策的同時，城鎮(zhèn)綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩(wěn)定職業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所的范圍、條件等作出具體規(guī)定；對設(shè)區(qū)的市，其城市綜合承載能力壓力大的地方，則可對上述范圍、條件作出更嚴(yán)格的規(guī)定。蘇州人口規(guī)模已達(dá)大城市范疇，城市綜合承載能力的壓力很大，應(yīng)按照國務(wù)院辦公廳通知精神，制定切合蘇州實(shí)際的戶口遷移政策，繼續(xù)發(fā)揮其人口調(diào)控的重要作用。

（三）深入開展人口發(fā)展前瞻研究，完善人口調(diào)控機(jī)制，加強(qiáng)對人口調(diào)控工作的領(lǐng)導(dǎo)

一是加強(qiáng)對人口調(diào)控問題的研究，提高對人口調(diào)控研究的認(rèn)識。黨的十八大提出“要發(fā)展新型城鎮(zhèn)化”，并在全國經(jīng)濟(jì)工作會上定為今后十年新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化不提倡追求城市做大、人口做多，而強(qiáng)調(diào)做強(qiáng)做特，尤其反對超越城市環(huán)境承載能力、貪大求洋、盲目攀比國外城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的超前規(guī)劃觀念和做法。城市的主體是人，現(xiàn)代城市管理的核心原則是“以人為本”。所以，研究蘇州資源環(huán)境的最佳人口承載力是今后蘇州新型城鎮(zhèn)化的首要問題。

二是建立人口調(diào)控“節(jié)制閥”，形成人口調(diào)控機(jī)制。蘇州是一個不設(shè)防的城市，在全國推進(jìn)戶籍管理制度改革的情況下，蘇州想通過提高戶口遷入門檻控制人口流入是不現(xiàn)實(shí)的，也辦不到。應(yīng)該說，蘇州的戶口遷移政策符合國家要求，是積極穩(wěn)妥的，在控制蘇州戶籍人口增量上是有成效的。蘇州外來流動人口不斷擴(kuò)張的主要原因還是與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有關(guān)。因此，人口調(diào)控不能單靠戶籍管理制度來調(diào)節(jié)，而應(yīng)從多層面、多領(lǐng)域來拓展調(diào)控范圍，建設(shè)、落實(shí)人口調(diào)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人口數(shù)量與資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。要通過建立統(tǒng)籌解決人口問題的考評指標(biāo)體系和督查獎懲制度，形成政府相關(guān)部門包括產(chǎn)業(yè)部門在內(nèi)的職責(zé)分解、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的人口綜合管理新格局。

通過建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的全員人口信息網(wǎng)絡(luò)體系，完善人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、遷移、分布的監(jiān)測和反應(yīng)機(jī)制，形成常態(tài)的人口發(fā)展年度報(bào)告和影響評估機(jī)制，及時提出人口調(diào)控意見和建議，制定人口調(diào)控規(guī)劃，引導(dǎo)人口科學(xué)有序流動，控制人口總量，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和布局。

三是加強(qiáng)對人口調(diào)控工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。在我國，由于政府社會管理職能涉及多個部門，政府社會管理政出多門、前后不一致、左右打架、投入產(chǎn)出不高等問題突出，政府社會管理資源整合、綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)的能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)，在研究出臺經(jīng)濟(jì)和社會管理相關(guān)政策時，必須考慮其社會效益，看其是否能促進(jìn)社會有序穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，要盡可能兼顧多方，不顧此失彼。在人口研究管理上，要改變以往一談到人口問題就找公安，一講到人口研究就找人口計(jì)生部門的局面。實(shí)際上，人口調(diào)控工作涉及到多個領(lǐng)域，單靠公安、計(jì)生難以作為；要改變以往如外來人口管理辦公室掛在公安機(jī)關(guān)，到最后只有公安部門單一開展登記管理的形式，以及人口研究成果紙上談兵、難以落實(shí)的局面；要改變以往對人口管理考評與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等部門無關(guān)的考評機(jī)制和沒有形成合力的工作機(jī)制。蘇州的人口壓力很大，對其研究要有前瞻性和系統(tǒng)性，建議政府積極加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，開展對人口調(diào)控工作的長期性研究。

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［2］梅成瑞.土地人口承載量研究中的幾個問題［J］.自然資源學(xué)報(bào)，1988（1）.

［3］郝曉輝.ECCO模型：持續(xù)發(fā)展的全新定量分析方法［J］.中國人口·資源與環(huán)境，1995（1）.

［4］威廉·福格特.生存之路［M］.北京：商務(wù)印書館，1981.

［5］陳仲常，馬紅旗，謝小麗.人口承載力預(yù)警系統(tǒng)研究［J］.西北人口，2011（4）.

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［8］吳瑞君，朱寶樹.開放型區(qū)域經(jīng)濟(jì)適度人口的研究方法及應(yīng)用［J］.人口研究，2003（5）.

［9］張文雷，曲慶.大連市可持續(xù)發(fā)展的人口承載力測算報(bào)告［J］.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（3）.

Suzhou Population Bearing Capacity and Population Control Study

LU Yuan-tao1,LIANG Jun-lin2
(1.Suzhou Municipal Public Security Bureau; 2.College of Society, Soochow University, Suzhou 215000,China)

The sixth census shows that the population of permanent residents in Suzhou has reached 10.46 million. There exists an increasinglymanifest contradiction between population and economic social resource environment. Population bearing capacity is facing severe challenges.There is a contradiction between supply and demand of land resources.The utilization of water resources is not optimistic,environmental protection is confronting severe challenges,and public resources are faced with pressure.In view of the"twelfth five-year"in the new trend of Suzhou development,new problems,and the status quo of Suzhou population bearing capacity,we should strengthen population regulation,innovate themode of population management and work mechanism,include population transfer into the industry transfer target,and realize population transformation and upgrading in line with economic transformation and upgrading..And we should also strengthen the enterprise staff management and the private rental management,promote the reform of household registration management system,construct a population balanced society;make a prospective study of population development,improve the population regulation mechanism,and strengthen the leadership of population regulation work.

Suzhou;population bearing capacity;population transformation and upgrading;a population balanced society;population development study;population control

C924.24

A

1008-2794（2014）01-0005-06

原載中共蘇州市委研究室、中共蘇州市委辦公室編《調(diào)研與參考》，2013年3月20日第8期（總第958期）。

2013-11-25

陸源濤（1950—），男，浙江紹興人，原戶政處處長，副調(diào)研員；

梁君林（1962—），男，山西太原人，教授。