陳 璇

(上海理工大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上海 200093)

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村地區(qū)逐步演變成城鎮(zhèn)地區(qū)的過(guò)程，這一過(guò)程主要包括三個(gè)方面，一是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化；二是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移；三是非農(nóng)產(chǎn)值在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是由生產(chǎn)力變革引起的人口和其它經(jīng)濟(jì)要素從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

城鎮(zhèn)化的主要對(duì)象是農(nóng)民，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)用土地大量被征用，許多農(nóng)民正部分或全部失去其賴以為生的土地，并逐漸形成一個(gè)新的社會(huì)弱勢(shì)群體——失地農(nóng)民。失地農(nóng)民再就業(yè)難、增加收入難等問(wèn)題導(dǎo)致了大量勞動(dòng)力的閑置，這不僅干擾了社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，而且也阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)。

一 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)狀況概述

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，在34年里城鎮(zhèn)化率提高了34.65%，這就造成了政府大量征用農(nóng)用地，大批農(nóng)民成為了失地農(nóng)民。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)失地農(nóng)民累計(jì)總數(shù)不少于4000萬(wàn)，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，這一群體還將以每年增加200萬(wàn)人的速度擴(kuò)大，預(yù)計(jì)2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)1億人以上。[1]

土地是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，是其家庭收入最基本、最可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是國(guó)家賦予農(nóng)民社會(huì)保障的載體。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，農(nóng)民失去土地成為必然，但在沒(méi)有建立一整套關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題的社會(huì)保障制度之前，失去土地，對(duì)農(nóng)民而言，就意味著以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

1.失地等于失業(yè)。

由于歷史和社會(huì)原因，許多農(nóng)民就業(yè)觀念傳統(tǒng)、文化素質(zhì)較低。他們?cè)谕恋匾酝獾钠渌ぷ鞫疾惶瞄L(zhǎng)，再加上勞動(dòng)技術(shù)水平有限，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，使得大多失去土地的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工都很難找到合適的工作。盡管一些失地農(nóng)民有經(jīng)商意識(shí)，利用征地補(bǔ)償費(fèi)自主創(chuàng)業(yè)并就業(yè)，但對(duì)于大多數(shù)專業(yè)務(wù)農(nóng)者來(lái)說(shuō)，失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位。

目前，我國(guó)耕地每年以250到300萬(wàn)畝的速度被占用為建設(shè)用地，如果按人均一畝地推算，以這樣的速度發(fā)展則意味著每年大約有250萬(wàn)到300萬(wàn)農(nóng)民失去土地。加上前20多年間的失地農(nóng)民，中國(guó)在大約30年的時(shí)間里要轉(zhuǎn)化大約1億失地農(nóng)民為非農(nóng)業(yè)人口，這些失地農(nóng)民若沒(méi)有得到合適的安置，又將會(huì)造成幾千萬(wàn)的失業(yè)人員。

2.失地等于陷入貧困。

土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是家庭財(cái)富中最主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)民失去土地，也意味著損失了一切財(cái)富的最初源泉。

某地的失地農(nóng)民們算了一筆細(xì)賬：以一個(gè)5口之家為例，每年至少要食用3000斤糧食，按市面糧食最低價(jià)折算約3000元；100斤食用油也按市面最低價(jià)折算約300元；蔬菜也按最低消費(fèi)至少也要600元。這3項(xiàng)最基本的支出加在一起共約3900元。對(duì)于有土地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，糧食、油、蔬菜都是土地里長(zhǎng)出來(lái)的，不需要花多少錢，而他們失去土地后，這3900元就成為硬性支出，還只是最低生活標(biāo)準(zhǔn)，生活成本驟然增加。

雖然失地農(nóng)民會(huì)得到一筆征地補(bǔ)償費(fèi)，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、層層分流原因，農(nóng)民所得資金非常有限。地方政府怕麻煩往往采用一次性補(bǔ)償安置的方式，這就造成剛失地的農(nóng)民由于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不適應(yīng)，無(wú)法快速找到合適的工作，但為補(bǔ)貼家用，往往會(huì)將補(bǔ)償費(fèi)作為生活費(fèi)花掉。再加上失地農(nóng)民觀念、能力的限制，不知道如何管理使用有限的安置補(bǔ)償費(fèi)，常常出現(xiàn)在短期內(nèi)就將安置費(fèi)使用完盡的情況。農(nóng)民就業(yè)沒(méi)有崗位，安置費(fèi)也都用掉，再加上沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源，很快就陷入貧困狀態(tài)。

3.失地等于失去保障。

我國(guó)的農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民來(lái)講不僅擁有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有很強(qiáng)的社會(huì)功能。從現(xiàn)實(shí)角度上講，我國(guó)的農(nóng)村土地制度對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是他們的失業(yè)、養(yǎng)老社會(huì)保障制度。

然而，農(nóng)民的土地被廣泛征用，使得他們不僅失去了擁有土地所帶來(lái)的社會(huì)保障權(quán)利，而且失業(yè)后無(wú)法辦理再就業(yè)優(yōu)惠證，不能同等地享受城市居民的福利待遇，致使失地農(nóng)民成為一個(gè)特殊的邊緣群體；其次，高額的醫(yī)療、教育等費(fèi)用也讓失地農(nóng)民無(wú)力支撐。尤其是占家庭支出比重最大的子女受教育問(wèn)題，許多失地農(nóng)民的子弟大多要靠借外債來(lái)上學(xué)，即使有政府和社會(huì)愛(ài)心人士的扶持，但也只能解決其中少數(shù)人的問(wèn)題。所以，農(nóng)民失去土地，也意味著失去了千百年來(lái)土地的最基本生活保障。由于主客觀的原因，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)造成大批農(nóng)民失地又失業(yè)，貧富差距過(guò)大，擴(kuò)大社會(huì)不公，這些必然會(huì)影響到社會(huì)的安定。

二 城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民保障問(wèn)題的成因

面對(duì)我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題日益突出的情況，為加快解決失地農(nóng)民再就業(yè)，使其過(guò)上城市居民的正常生活，因此有必要對(duì)城市化進(jìn)程中造成失地農(nóng)民就業(yè)難的原因進(jìn)行分析。

1.征地制度缺陷——失地農(nóng)民失業(yè)的必然。

首先，目前各地為減輕安置負(fù)擔(dān)而普遍采取一次性貨幣安置的方式，即一次性全額給失地農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)，由農(nóng)民自主擇業(yè)，自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇。這種做法操作簡(jiǎn)單，給農(nóng)民帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使得他們心理上樂(lè)于接受。但一個(gè)明顯的缺陷是沒(méi)有考慮失地農(nóng)民所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本，農(nóng)民失地后其生活所需的資料必須依靠市場(chǎng)，市場(chǎng)有許多不確定的風(fēng)險(xiǎn)，比如物價(jià)水平上漲會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民當(dāng)時(shí)獲得的征地補(bǔ)償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)在的生活需要，更不能為失地農(nóng)民提供可靠的生活保障。而且，一次性貨幣補(bǔ)償金直接發(fā)到失地農(nóng)民手中，可能因他們只注重眼前利益或使用不當(dāng)，對(duì)解決就業(yè)反倒成為一個(gè)不利因素；其次，征地補(bǔ)償并未考慮失地給農(nóng)民帶來(lái)的間接損失。征地補(bǔ)償是以征用前三年平均年產(chǎn)值為依據(jù)來(lái)計(jì)算的，并沒(méi)有考慮農(nóng)地經(jīng)征用后因用途改變所帶來(lái)的收益，價(jià)值增值部分并未列入到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中?？梢?jiàn)，現(xiàn)行農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)較低，有失公平，使農(nóng)民利益極大受損。

2.保障制度缺陷——失地農(nóng)民就業(yè)的屏障。

第一，在目前我國(guó)的二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，城市社會(huì)保障制度比較完善，但是在農(nóng)村，社會(huì)保障制度還處在起步階段。像城市的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)都比較完善，而在農(nóng)村基本仍以家庭養(yǎng)老為主，大病醫(yī)療保險(xiǎn)僅在一些有條件的地區(qū)展開(kāi)，并且覆蓋面積小，保險(xiǎn)金額也十分有限；第二，再加上二元戶籍制度，戶籍與各種福利待遇甚至社會(huì)保障掛鉤，城市戶籍福利待遇與保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村居民，本身就形成了城市與農(nóng)村之間的不平等待遇。比如，失地農(nóng)民雖然在獲得了數(shù)量有限的征地補(bǔ)償，但在其尋找工作的過(guò)程中仍然受到許多限制。他們根本不能像國(guó)有企業(yè)下崗職工一樣可以享受城市居民最低生活保障，更不能享受失業(yè)職工的其他社會(huì)保障待遇。這種不平等待遇不僅損害了失地農(nóng)民的利益，而且無(wú)形中增加了他們?cè)倬蜆I(yè)的難度，這使得他們成為城市中的一個(gè)邊緣群體，處于社會(huì)保障的真空地帶。

3.培訓(xùn)制度缺陷——失地農(nóng)民就業(yè)的瓶頸。

農(nóng)民的勞動(dòng)素質(zhì)和技能問(wèn)題，一直是困擾失地農(nóng)民就業(yè)的瓶頸。失地農(nóng)民突然從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，除了農(nóng)事勞動(dòng)，基本不具備其他專業(yè)技能，而且大多數(shù)失地農(nóng)民文化程度較低、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)落后，在城市工作崗位上明顯處于弱勢(shì)。一些農(nóng)民貪圖眼前利益，認(rèn)為拆遷后在短時(shí)間內(nèi)可以獲得一筆不小的安置費(fèi)，便不愿意從事勞動(dòng)和工作，再加上受傳統(tǒng)觀念影響，認(rèn)為是政府導(dǎo)致其失去土地，更不愿意積極尋找生活出路。他們往往在短期內(nèi)將有限的安置費(fèi)揮霍一空，徹底把自己推到社會(huì)貧困者和完全失業(yè)者的行業(yè)，然后將所有希望寄托在政府身上，自己則消極地“等、靠、要”。此外，有些農(nóng)民脫離了土地進(jìn)入到二、三產(chǎn)業(yè)中，但由于職業(yè)技能缺失，大多只能從事科技含量低、勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)替代性極強(qiáng)的職業(yè)，這實(shí)際上是一種隱性失業(yè)。

三 城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民保障問(wèn)題的對(duì)策研究

失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，它的解決不僅關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，也關(guān)系到城市化能否順利推進(jìn)。黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮”。[2]

因此，政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)采取相應(yīng)措施，切實(shí)保護(hù)好失地農(nóng)民的利益，解決他們的后顧之憂，使城市化與農(nóng)民的就業(yè)矛盾得到轉(zhuǎn)化與協(xié)調(diào)，真正解決好失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題。

1.完善土地征用制度。

征地補(bǔ)償是征地過(guò)程中的核心問(wèn)題，直接關(guān)系到被征地農(nóng)民的利益與征地工作的順利進(jìn)行。目前，我國(guó)土地征用制度改革的主要內(nèi)容是，切實(shí)改變現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低的現(xiàn)象，改革過(guò)去“一刀切”的賠償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行有差別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。主要有三種形式：第一種是純行政行為的補(bǔ)償。測(cè)算失地農(nóng)民在未來(lái)年的基本生存成本，將其定為“征地補(bǔ)償?shù)拙€”。然后通過(guò)政府給予行政補(bǔ)償，補(bǔ)償金不能低于征地補(bǔ)償?shù)拙€，必須滿足失地農(nóng)民的基本生活需要，且足額直接交付農(nóng)民使用。這種補(bǔ)償方式將過(guò)去從補(bǔ)“地”為主轉(zhuǎn)向以補(bǔ)“人”為主，切實(shí)解決了失地農(nóng)民的基本生存問(wèn)題；第二種是市場(chǎng)化行為的補(bǔ)償。即通過(guò)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估土地價(jià)值，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行土地征用，以市場(chǎng)化的行為解決失地農(nóng)民的社會(huì)生活保障問(wèn)題；第三種是半市場(chǎng)化行為的補(bǔ)償。這種行為是在市場(chǎng)定價(jià)不可行的情況下，放棄按原土地用途的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，以被征用土地30到40年的預(yù)期收益為基礎(chǔ)給予補(bǔ)償，更加重視農(nóng)民的間接損失利益。[3]

2.建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障。

要改變一次性貨幣安置為主的做法，遵循“以土地?fù)Q保障”的原則，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。包括四方面內(nèi)容: 一是最低生活保障制度。要將所有符合條件的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，保證應(yīng)保盡保，將符合條件的農(nóng)村失地農(nóng)民納入農(nóng)村最低生活保障；二是養(yǎng)老保障制度。采取政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)的統(tǒng)籌方式。政府從土地出讓金支出，直接劃入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑用。集體、個(gè)人則分別從土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)中支出，直接進(jìn)入個(gè)人賬戶；三是失業(yè)保險(xiǎn)。征地單位為在勞動(dòng)年齡段已參加養(yǎng)老保險(xiǎn)且符合其他規(guī)定條件的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員辦理失業(yè)保險(xiǎn)，并由社保機(jī)構(gòu)發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金；四是醫(yī)療保障制度。實(shí)行統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式，個(gè)人賬戶用于一般醫(yī)療，而醫(yī)療費(fèi)超過(guò)一定的比例，由社會(huì)統(tǒng)籌基金按照個(gè)人負(fù)擔(dān)統(tǒng)籌部分的比例支付，不足部分，由本人負(fù)擔(dān)余額。[4]只有切實(shí)解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，才為他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展拓展空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障、以保障促就業(yè)、以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。[5]

3.加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)。

失地農(nóng)民的生存權(quán)問(wèn)題由社會(huì)保障制度的完善來(lái)確保，而失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問(wèn)題則由就業(yè)培訓(xùn)制度來(lái)保障。相對(duì)于城市下崗職工和失業(yè)人員而言, 失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢(shì)群體，不僅因?yàn)檗r(nóng)民就業(yè)觀念和紀(jì)律行為與工業(yè)化城市化的要求有一定距離，而且他們過(guò)去具有的勞動(dòng)技能在城市化后也失去用途。首先，從源頭抓起，失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)同城鎮(zhèn)居民子女一視同仁，共享城市教育資源；其次，應(yīng)通過(guò)培訓(xùn)引導(dǎo)失地農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)變思想意識(shí)，由原來(lái)的那種散漫的小農(nóng)意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的紀(jì)律性、組織性強(qiáng)的現(xiàn)代企業(yè)管理意識(shí)；再次，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為主的就業(yè)培訓(xùn)，各地財(cái)政應(yīng)建立農(nóng)民培訓(xùn)職業(yè)技術(shù)資金專項(xiàng)，充分利用公共財(cái)政資源，開(kāi)展免費(fèi)培訓(xùn)，從根本上提高失地農(nóng)民技能水平，使失地農(nóng)民至少掌握一種非農(nóng)業(yè)技能，以便他們能夠憑借一技之長(zhǎng)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中謀取一份養(yǎng)家糊口的工作；最后，進(jìn)行一些切實(shí)可行的創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，并在資金稅收、場(chǎng)地收費(fèi)等方面予以扶持，增強(qiáng)他們自主創(chuàng)業(yè)的信心，拓展失地農(nóng)民的就業(yè)渠道。

綜上所述，我國(guó)城市化建設(shè)已經(jīng)取得了一些成就，但是在取得成就的同時(shí)仍面臨嚴(yán)峻的社會(huì)矛盾和問(wèn)題。因此對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題處理仍是今后黨和國(guó)家工作任務(wù)的重中之重，切實(shí)解決好失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題，為失地農(nóng)民提供生存和發(fā)展的社會(huì)保障，對(duì)于加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮具有重要意義。

[1]李富田.失地與失業(yè):城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)狀況調(diào)查[J].江漢論壇,2010(2).

[2]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].北京：人民出版社,2012.

[3]王丹.征地補(bǔ)償及其標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題研究[D].南京師范大學(xué),2007.

[4]涂文明.社會(huì)保障模式的選擇和建構(gòu)[J].理論導(dǎo)刊,2004(12).

[5]薛麗培.基于失地農(nóng)民就業(yè)安置制度創(chuàng)新研究[D].廈門(mén)大學(xué),2009.