程文俠,柳楚佩
(1.復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)管理學(xué)院,上海200433;2.中國社會科學(xué)院 研究生院,北京102488)
中國基層政府治理模式的一個弊端或最基本特征是黨政不分。理論上,政黨是連接國家和人民的渠道,發(fā)揮著自下而上的利益連接作用,屬于政治的范疇,而行政是“國家意志的執(zhí)行”[1],是通過一套等級制的科層官職系統(tǒng)自上而下傳遞指令。政治的含義是與利益聯(lián)結(jié),特別是以政黨為載體的利益聯(lián)結(jié)、緊密相關(guān)的;而行政的通常意義就是政策指令的執(zhí)行。改革開放30多年來,中國基層經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和政治文化正經(jīng)歷著變遷,基層政府社會治理的難度越來越大。本文通過對漢中市N縣J鎮(zhèn)X村的考察,來分析政治與行政不分的基層治理體制下的農(nóng)村權(quán)威的具體形態(tài)和確切含義。
X村地處漢中市J鎮(zhèn),屬集鎮(zhèn)規(guī)劃村。全村有6個村民小組、255戶、937人。X村的村名雖然是X,但是村內(nèi)X姓住戶并不占主導(dǎo)優(yōu)勢,大約占到了總住戶的四分之一到三分之一,并且多集中在第一、三村民小組。X姓雖然沒有占到村內(nèi)絕大多數(shù),但仍然是X村第一大姓。X村的人均純收入在2013年首次超過1萬元,達(dá)到10570元。村內(nèi)主要種植水稻(一季)、油菜等作物,還有一些不成規(guī)模的養(yǎng)殖業(yè)。但是農(nóng)業(yè)已不再是X村的支柱產(chǎn)業(yè),勞務(wù)輸出成了X村的支柱產(chǎn)業(yè)。
X村作為一個農(nóng)村社區(qū)(community),與一般“行政村”一樣,它不是由市場性和宗族性力量推動下自然發(fā)育而成的,而是由政治性和行政性的力量自上而下型塑而成的。換句話說,作為“行政村”的X村是國家政治體制的最小單位。與普通的“行政村”不同,X村是一個示范村,擁有很多“示范”頭銜。這種“示范”一方面是因為X村具有一定的基礎(chǔ)條件,另一方面“示范”也帶來很多直接和間接的資金和物資支持。
從下面摘錄的一個會議紀(jì)要中,可一窺政府對X村的支持力度:
8月31日,縣委常委、常務(wù)副縣長GPD在J鎮(zhèn)X村主持召開會議,就J鎮(zhèn)X村新農(nóng)村建設(shè)有關(guān)問題進(jìn)行了專題研究??h總工會主席WGH出席了會議??h委農(nóng)工部、縣編辦、人勞局、交通局、林業(yè)局和J鎮(zhèn)政府的負(fù)責(zé)同志參加了會議。會議決定:
(1)著力發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),拓寬農(nóng)民增收渠道。鎮(zhèn)村兩級要增強農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體意識,加大培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)力度,把懂經(jīng)營、有頭腦的農(nóng)民組織起來,建立農(nóng)民專業(yè)合作社。通過專業(yè)合作社把農(nóng)戶組織起來,大力發(fā)展設(shè)施蔬菜、生豬養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè),年內(nèi)啟動200畝設(shè)施蔬菜項目,列入縣農(nóng)業(yè)局計劃盤子,并在市縣現(xiàn)有補助的基礎(chǔ)上,每畝再補助500元,共計10萬元,主要用于農(nóng)戶貸款貼息。該項目的實施要通過專業(yè)合作社與農(nóng)戶發(fā)生經(jīng)濟往來關(guān)系,采取政府扶持,自主經(jīng)營,自負(fù)盈虧的方式運行。
(2)加快基層陣地建設(shè),建好村級活動場所。J鎮(zhèn)要把X村村級活動場所建設(shè)作為重中之重,切實抓緊抓好。用地規(guī)模、建設(shè)規(guī)模要適度,并報相關(guān)部門審定后再進(jìn)行建設(shè)??h計劃局要把X村村級活動場所建設(shè)列入項目計劃,給予資金扶持。
(3)加大項目傾斜扶持力度,解決好建設(shè)資金不足的問題??h新農(nóng)辦要抓住X村列入市級新農(nóng)村示范村的機遇,爭取優(yōu)惠政策和資金扶持。盡快實施后續(xù)1公里村組道路硬化工程項目和村組水毀道路的修復(fù),由縣計劃局安排10萬元水毀供排和道路設(shè)施恢復(fù)資金;縣林業(yè)局要將X村列入2011年村莊綠化建設(shè)項目中,并爭取項目資金扶持。各包聯(lián)部門要加大包聯(lián)合扶持力度,根據(jù)各自部門實際,最大限度地給予資金扶持。J鎮(zhèn)和X村要進(jìn)一步加大村莊整治力度,落實好各項建設(shè)任務(wù),改善村容村貌,真正起到示范引領(lǐng)作用。(《N縣人民政府專項問題會議紀(jì)要》,2010年9月25日)
需要特別指出的是,X村的示范村身份不僅不會體現(xiàn)其治理方式的特殊性一面,反而更彰顯其治理方式一般性的一面。從上文的會議紀(jì)要中,可以發(fā)現(xiàn)一個頻頻出現(xiàn)的詞——“項目”。政府對X村的資金和物資的扶持是通過形形色色的項目而進(jìn)行的。社會學(xué)者渠敬東認(rèn)為,項目制是近十年來出現(xiàn)的“一種新的國家治理體制”:這種治理體制的宏觀背景是在分稅制下國家必須以轉(zhuǎn)移支付的形式來配置資源,維持對公共事業(yè)的有效投入和全面覆蓋[2]。示范村的意義在于得到形形色色的項目多,因此更能明顯地反映“項目制治理”的形態(tài)。
“新農(nóng)村建設(shè)”和“城鄉(xiāng)清潔工程”是X村村部宣傳欄上出現(xiàn)頻率最高的兩個詞。“新農(nóng)村建設(shè)”和“城鄉(xiāng)清潔工程”是在漢中全市范圍內(nèi)推行的綜合項目。“新農(nóng)村建設(shè)”和“城鄉(xiāng)清潔工程”在具體內(nèi)容上有所交叉,但是“新農(nóng)村建設(shè)”比“城鄉(xiāng)清潔工程”出現(xiàn)得早;“新農(nóng)村建設(shè)”重在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的新建,而“城鄉(xiāng)清潔工程”重在農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的改善和保持。就X村而言,其獲得的大大小小的項目都是隸屬于這兩個綜合項目。
在2006年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》下發(fā)之前,除了少數(shù)東部地區(qū)外,中國的絕大部分農(nóng)村在生產(chǎn)生活設(shè)施上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的。城鄉(xiāng)差別,不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入量的懸殊,而且體現(xiàn)在城鄉(xiāng)生活習(xí)慣和生活方式的本質(zhì)差別。改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件應(yīng)該是村民的切實利益所在。
To reproduce the measured NBTI degradation in practice, both of the above two mechanisms must be involved in the prediction model as independent components:
“新農(nóng)村建設(shè)”與X村村民的利益關(guān)聯(lián)性無疑是事實。盡管“新農(nóng)村建設(shè)”作為一項政策的制定,這種利益關(guān)聯(lián)性略顯模糊而牽強。然而,“新農(nóng)村建設(shè)”作為一個政策項目的推動,在X村治理上體現(xiàn)了自下而上的要求和參與和自上而下的壓力和誘導(dǎo)的交互作用。
自下而上的要求和參與:一是主持“新農(nóng)村建設(shè)”項目的農(nóng)村權(quán)威的人選,二是“新農(nóng)村建設(shè)”推行過程中村民的參與和配合。
1.農(nóng)村權(quán)威的人選
張靜在分析鄉(xiāng)村干部地位分配時認(rèn)為,執(zhí)行政策的人事任命是行政問題,而有“利益連帶的支持系統(tǒng)”的權(quán)威產(chǎn)生是政治問題[3]。雖然張靜也指出了農(nóng)村權(quán)威行政與政治混合的事實,但是其寫作背景是20世紀(jì)90年代。當(dāng)時,農(nóng)業(yè)稅沒有取消,村干部掌握著一定的資源分配權(quán)力;“打工經(jīng)濟”沒有大規(guī)模地出現(xiàn),農(nóng)民的收入相對單一,村干部的“工資”雖然談不上豐厚,但仍然是對農(nóng)業(yè)收入的重大補充。因此,當(dāng)時村干部角色對于大多數(shù)農(nóng)民來說還是有很大吸引力的。而我們在漢中幾個縣的調(diào)研中獲悉“大家都不愿當(dāng)村干部”。那些有能力的村民并不認(rèn)為村干部角色有多大吸引力。因此,對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,物色合適的農(nóng)村權(quán)威人選,來有效落實和貫徹各種政策項目,是一項艱巨的任務(wù)。政策項目的落實是與黨委、政府的政績掛鉤的,因此就農(nóng)村權(quán)威的人選而言,其政策項目的執(zhí)行能力是重要的考慮因素。
據(jù)此可見,認(rèn)為近年來農(nóng)村基層自治組織的行政化傾向越來越嚴(yán)重的觀點,是不確切的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門在物色村支書的時候,一個前提是村支書必須是該村村民,村支書必須有一定的利益代表性——“群眾基礎(chǔ)”。X村是一個有眾多X姓的“行政村”,盡管這個姓并不占絕對多數(shù),但仍然是一個主導(dǎo)性的大姓。因此,就農(nóng)村權(quán)威的產(chǎn)生而言,即使是在黨政部門物色下的任命,也是難以用“行政化”來一語概括的。
2.村民的參與和配合
在政策項目的執(zhí)行過程中,必須得到普通村民一定程度的認(rèn)同和參與。這種認(rèn)同和參與和以前的性質(zhì)是不一樣的:家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之前,大部分的資源掌握在村干部手上,村民的默認(rèn)和參與是有關(guān)對待公有制的;家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后、取消農(nóng)業(yè)稅之前,村干部手上仍然握有一定的稅收負(fù)擔(dān)的分配權(quán)力,并且雖然村民們時有抗稅行為,但是并不認(rèn)為這種行為是正當(dāng)?shù)模?]?!绊椖恐啤币詠?,村干部掌握的資源相對而言急劇減少,并且項目的實施在不少情況下是有違村民的既定觀念習(xí)慣的。以“新農(nóng)村建設(shè)”項目為例,道路硬化的資金來自政府部門,但是道路硬化過程中所侵占的不少土地被認(rèn)為是屬于村民的。雖然法律上承包責(zé)任田是屬于集體的,但是自20世紀(jì)90年代確立土地承包三十年不變以來,村民的觀念中認(rèn)為承包地就是自己的?!靶罗r(nóng)村建設(shè)”中道路硬化的標(biāo)準(zhǔn)之一就是拓寬路面,農(nóng)村權(quán)威必須做大量的工作,取得占有道路兩邊農(nóng)地村民的贊同,聽取他們的利益訴求。像此類的項目執(zhí)行,如果農(nóng)村權(quán)威沒有一定的利益代表性,做起工作來非常困難。因此,X村的兩委會成員大多是X姓人士。由于血緣關(guān)系的便利,推動項目執(zhí)行自然容易。一旦大姓家族村民做出表率,其他的農(nóng)民也相對容易說服。
道路硬化之類的項目雖然涉及村民的利益,但畢竟是局部性和一次性的。而“城鄉(xiāng)清潔工程”卻是全體性和長時段的,甚至有點“移風(fēng)易俗”的意思。執(zhí)行難度要比道路硬化之類的項目高得多。“農(nóng)村清潔工程”要求每個農(nóng)戶把旱廁改造成“三格式”水沖廁所,要求村民不亂扔垃圾、不亂潑生活污水?!俺青l(xiāng)清潔工程”項目的成功執(zhí)行必須要得到村民的參與和認(rèn)可。
3.村民的參與渠道和參與載體
在X村,“黨員大會”①其實,確切的叫法應(yīng)該是黨員及村民代表大會,只不過村民代表大部分是黨員,而很多黨員不一定是村民代表,因此X村的人直接簡稱其為“黨員大會”。是普通村民的參與渠道和參與載體。雖然《村委會組織法》明文規(guī)定村公共事業(yè)的興辦由村民會議或村民代表會議討論決定,但是X村常年在外的村民約400人左右,占全村人口的五分之二,村民會議很難召開。而村民代表的人數(shù)又較有限,并且X村18個村民代表有15個是黨員(共34名黨員)??墒?,為什么不多選一些村民代表呢?首先,在X村“說了算”的仍然是村支書,黨員大會是他的“權(quán)力基礎(chǔ)”,發(fā)揮黨員大會的作用是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的一個重要方式。另外,可能更為重要的是,X村的黨員年紀(jì)都偏大(1950年以前出生的有20個),并且有一些曾經(jīng)當(dāng)過村干部。這些老黨員生活壓力比較小,有很多空余時間參與村集體事物。叫他們當(dāng)村民代表他們又不太愿意,畢竟村民代表名義上是部分村民選舉產(chǎn)生的,顯得比村委會主任矮半截。這些黨員實際上替代村民代表也是有一定道理的。第一,他們來源比較平均,六個組的黨員數(shù)量相差較小。每個黨員事實上都可以在黨員大會上代他們的鄰居表達(dá)一些意見,同時也可以把討論情況傳遞給村民。第二,他們有一定的威信。老黨員通常比一般群眾更有覺悟。老黨員的年紀(jì)較大,②孟子說:“天下達(dá)尊者三:爵一,齒一,德一。朝廷莫如爵,鄉(xiāng)黨莫如齒,輔世長民莫如德?!比四昙o(jì)大也是獲得尊重的原因之一。在村里公共事務(wù)上,他們的意見村民會認(rèn)真對待。正是通過各組黨員言傳身教的說服和勸導(dǎo),X村村民參與到對各自房前屋后雜物雜草的清理活動中,配合著“農(nóng)村清潔工程”項目的執(zhí)行。
每年年初,J鎮(zhèn)黨委和政府都會召開大會,布置本年度重點和中心任務(wù),并且由黨委書記和鎮(zhèn)長分別與村支書和村主任簽訂《目標(biāo)責(zé)任書》。每年年終,J鎮(zhèn)黨委和政府又會召開大會,對“目標(biāo)責(zé)任”的完成情況進(jìn)行打分,并表彰先進(jìn)、批評落后。村兩委班子成員待遇的浮動部分與本村目標(biāo)責(zé)任的完成情況掛鉤。“新農(nóng)村建設(shè)”是J鎮(zhèn)乃至N縣很長一段時間的重要任務(wù),是“目標(biāo)責(zé)任”的重要內(nèi)容。再者,N縣新農(nóng)村建設(shè)辦公室會對一些新農(nóng)村建設(shè)單位進(jìn)行直接考核,并根據(jù)考核結(jié)果劃撥一定的獎勵資金和物資。
1.績效考核對農(nóng)村權(quán)威是邊際性的
無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)與村干部簽訂的形形色色的《目標(biāo)責(zé)任書》,還是縣直機關(guān)直接下發(fā)的《考核評比》,就其形式而言似乎都是行政性的。然而,光憑這些自上而下的壓力手段就斷定現(xiàn)在基層群眾自治組織的自治空間縮小、行政控制力度加強是武斷的。韋伯在談到行政管理體制的本質(zhì)、前提和發(fā)展時認(rèn)為,行政的發(fā)展是和馬克思所說的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)者分離的類似過程,行政人員并不占據(jù)行政手段,并越來越倚重執(zhí)行“生產(chǎn)資料”所有者的命令而獲得的“工資”收入,進(jìn)而達(dá)到要求行政人員投入其整個勞動力的程度;行政管理體制是等級性的,這就意味著上級決定著下級的人選任命,并且當(dāng)上級對下級不滿意時,上級可以并且能夠替換下級;行政管理人員的權(quán)限和責(zé)任是由固定的法律和規(guī)則確定的[5]278-286。首先,農(nóng)村權(quán)威的村干部職業(yè)是兼職性的,并且就收入而言,并不是重要的兼職。X村的年人均純收入2010年已超過8000元,而X村的村干部2009年的工資每人只有3600元。如果按X村村民從2009年到2010的人均純收入增長率是10%計算,①從2010年到2011年,X村村民人均純收入增長速度不到7%。那么X村村民2009年的人均純收入將超過7200元,超過了村干部工資的兩倍。如果按每戶4口人,兩個勞動力、兩個非勞動力計算,那么村干部的工資就只有一個普通勞動力收入的四分之一??梢?,僅憑這點工資根本無法養(yǎng)家糊口。其實,村干部的首要身份仍然是農(nóng)民,他們或者要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),或者要從事工商業(yè)活動。當(dāng)村干部只是作為一種副業(yè),或者是彌補主業(yè)收入的不足,或者是通過擔(dān)任村干部來進(jìn)入更大的交際圈,從而擴大收入的來源渠道,比如說村干部經(jīng)商者就能獲得比一般的村民經(jīng)商者更多的社會資本。以前,村干部的工資占其總收入的比重大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過考核村干部的任務(wù)完成情況而發(fā)放工資就更可能控制村干部,農(nóng)村權(quán)威更可能是對上不對下,更可能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指令當(dāng)回事。現(xiàn)在,農(nóng)村權(quán)威的大部分收入已經(jīng)不是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)的工資,鄉(xiāng)鎮(zhèn)運用行政性的績效考核來控制農(nóng)村權(quán)威的效果基本是邊際性的。因此,就農(nóng)村權(quán)威的收入結(jié)構(gòu)而言,近年來的變化其實是經(jīng)歷了一個“去行政化”的過程。
2.鄉(xiāng)與村關(guān)系不是等級性的,或者說等級性日趨減弱
農(nóng)村村民自治“海選”實行以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不能任命村主任。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然保留著一些選舉操控的影響力,但是和以前的直接任命相比控制力是明顯減弱了。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委仍然保留著對村支部書記的任命和批準(zhǔn)權(quán)力,但是這種權(quán)力更具政治性色彩。前文已有所述,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在任命村支部書記的時候首先考慮的不是其能力、素質(zhì),而是其所代表的利益群體。換句話說,村支部書記的確定不僅僅是為了有效地執(zhí)行指令的上級單方面意愿,而且要考慮村支部書記在村里的利益關(guān)聯(lián)性?!耙辉w系中政黨是選拔的工具”[6],這種選拔看中的不是行政體制所要求的個人專業(yè)素質(zhì),而是個人所代表的利益群體。另外,行政體制建立的前提是有一定的規(guī)模性,這就意味著每個職位上存在著若干個合格的候選者,上級可以并且能夠在對下級不滿意的情況下,對下級實行罷免和替換??墒鞘聦嵣?,鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無法做到這一點。首先,村的規(guī)模比較小,產(chǎn)生不了多少符合政府要求的合格農(nóng)村權(quán)威;其次,村干部的吸引力下降。這種吸引力下降不但表現(xiàn)在上文提到的工資收入上,而且表現(xiàn)在村干部職位的聲望上。以X村為例,全村有約五分之二的人常年在外面。村干部做得好與不好,關(guān)心的人很少,農(nóng)村權(quán)威的聲望自然是下降的。所以,就鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的任命和替換而言,其選擇空間不是變大了,而是變小了。
3.“項目制”治理體制下,農(nóng)村權(quán)威的權(quán)限和責(zé)任趨于不穩(wěn)定性
一套成型的行政管理體制要求規(guī)則的固定性和穩(wěn)定性,只有這樣才能推動經(jīng)常性的行政工作。因此,規(guī)則“并非通過對具體個案發(fā)布具體命令授權(quán)它去處置問題,而僅僅是抽象的決定”[5]281??墒?,在當(dāng)下農(nóng)村治理的“項目制”下,超越了一系列行政科層制,添加了“自下而上”的市場化競爭機制[7]127。各種形形色色的項目規(guī)則是具體的,每個項目所要求農(nóng)村權(quán)威處理的事情和達(dá)到的目標(biāo)是殊異的,而項目所給予農(nóng)村權(quán)威支配的資金和物資也是不同的。因此,有學(xué)者認(rèn)為項目制不是科層制的表現(xiàn),而是動員性的治理[8]。
就X村而言,農(nóng)村權(quán)威的主要工作根本不是執(zhí)行一般的行政指令,而是“跑項目”。作為各種項目的“示范村”,X村盡管是依靠了它獨特的區(qū)位優(yōu)勢,但更主要的是因為村支書的活動能力。與X村毗鄰而居的S村在各方面都落后于X村。因此,X村成為J鎮(zhèn)黨政機關(guān)展示政績的窗口。無論有什么視察,J鎮(zhèn)黨政部門都會把人領(lǐng)到X村來觀摩。也正是因為X村爭取到不少的項目,有了一定的基礎(chǔ),J鎮(zhèn)的政府官員一旦知道有什么新項目都會在第一時間知會X村爭取,并且在必要的時候給予支持。
X村的治理并不是依靠固定性、長久性的行政規(guī)則。如果一定要說有什么規(guī)則的話,那么也是利益交換和利益共享規(guī)則。無論X村爭取到多少項目,最終都會算入J鎮(zhèn)官員的政績中。因此,X村的農(nóng)村權(quán)威和J鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)官員是一個利益共同體。作為交換,X村的農(nóng)村權(quán)威也常常會承擔(dān)一些不是他們分內(nèi)的工作和任務(wù)。
X村不是一個“自發(fā)成長”的共同體(co mmunity),它的人為建構(gòu)性極為明顯。政府的一元主導(dǎo)治理之下,農(nóng)村權(quán)威具有深刻的兩重性。這種一元化治理曾經(jīng)帶來巨大的成就:農(nóng)村權(quán)威能夠帶領(lǐng)村民在有限的土地上比較安定地繁衍生息,能夠告別“貧窮、孤獨、卑污和短壽”的準(zhǔn)自然狀態(tài);“新農(nóng)村建設(shè)”、“清潔工程”等項目能在短時間內(nèi)改變村民們祖祖輩輩的生產(chǎn)生活習(xí)慣,帶來了文明,帶來了進(jìn)步。然而,另一方面,一元化治理的成就背后是有代價的。至少,一元化治理的力量不是萬能的,還存在一些其難以解決的問題。
一方面,農(nóng)村權(quán)威和普通村民的分野太大。換句話說,村民公共責(zé)任意識不足?;蛘哒f,相比個人權(quán)利意識,普通村民的公共責(zé)任意識有待于進(jìn)一步成長。X村作為一個社區(qū)(co mmunity),很大程度上是政府力量強加的。其自身根本沒有發(fā)育出村民對村莊的公共意識,村民們根本沒有那種西方社群主義所講的對社區(qū)的“一種依戀”[9]。在農(nóng)村治理中,是政府通過農(nóng)村權(quán)威主導(dǎo)的。這種治理雖然也能夠容納公民的參與,但這種參與是“動員性參與”。“動員性參與”的實質(zhì)是大的政策方向由政治精英決定的,“參與”在一般情況下只是精英們?yōu)榱嗽鰪娝麄兊臎Q定的認(rèn)知度和認(rèn)可度而對大眾的一種告知。當(dāng)然,特殊情況下也允許“參與者”決定政策方向的具體落實步驟。當(dāng)政治精英是帕累托意義上的“真正精英”(才德兼具)的時候,并且精英有著突出的素質(zhì),其與大眾的分野比較明顯,大眾事實上也認(rèn)同精英的“先鋒隊”地位,這種參與必定是精英爭取大眾支持“創(chuàng)造歷史、改造世界”的一種工作方法,大眾在這種參與中所體現(xiàn)的是一種對精英的信從。當(dāng)精英的政策方向沒有出問題,精英和大眾的分野比較清晰,那么普通群眾的公共責(zé)任意識是能夠調(diào)動的。當(dāng)精英的政策方向都出了問題,并且大眾的文化素質(zhì)提高,精英的道德等素養(yǎng)下降,精英就不再能夠得到大眾基于某種公共責(zé)任意識的信從??墒牵卫碜鳛橐豁検聵I(yè)又必須得到大眾的支持和配合。這時,動員大眾不再能訴求某種公共責(zé)任,而是大眾的逐利之心。于是,我們看到了改革開放后大眾的權(quán)利意識的成長。可惜的是,公民責(zé)任意識無法在一元化治理的大環(huán)境下發(fā)育。所以,我們才會看到農(nóng)民普遍對村莊公共事業(yè)的冷漠,即使農(nóng)村社區(qū)的很多公共事業(yè)在我們局外人眼里是明顯有益于大多數(shù)人的[10]。這種公共責(zé)任意識的缺乏造成了農(nóng)民“搭便車”的泛濫,使得農(nóng)村社區(qū)公共物品供給嚴(yán)重不足。國家通過各式各樣的“項目進(jìn)村”,也許能一時彌補這種農(nóng)村社區(qū)公共物品的不足,但是其可持續(xù)性是值得懷疑的。即使能夠持續(xù),“項目進(jìn)村”也造成了公共財政資金使用的巨大浪費[7]130。隨著“項目進(jìn)村”的邊際效益遞減,隨著國家公共財政資金的相對萎縮,對村民的公共責(zé)任意識必然會提出更強烈的要求。
另一方面,農(nóng)村權(quán)威的回應(yīng)性不夠?!绊椖恐啤敝卫硐?,農(nóng)村權(quán)威政治與行政不分,也許能“在工作運行上依然算得上游刃有余”[11],但是其所產(chǎn)生的弊端也不可小覷。在這樣的“項目制”治理下,農(nóng)村權(quán)威不會主動聚集村民的自主性利益主張,更難以切實傳遞這種主張。在農(nóng)村分化沒有出現(xiàn)和農(nóng)民物質(zhì)條件落后的情況下,這個問題并不明顯。只要政府能夠認(rèn)真聽取民意,那么其政策就會相對容易成功??墒?,當(dāng)農(nóng)村產(chǎn)生了分化,農(nóng)民的物質(zhì)條件好了以后,大家的意見也就更為多樣化。這時,農(nóng)村權(quán)威即使能夠虛心聽取民眾意見,也會發(fā)現(xiàn)其很多政策仍然不得人心或沒有達(dá)到期望的效果。特別是在民眾的精神文化需求上,政治與行政不分的一元化治理更是束手無策。在這種體制下,農(nóng)村權(quán)威行政執(zhí)行能力的強大是以政治代表性的不足為代價的。在精神文化領(lǐng)域,工作實效很難以形成可見的、可以量化的結(jié)果,也難以運用行政手段進(jìn)行考核。①在X村調(diào)查發(fā)現(xiàn),村民活動室貼滿了“婦女之家”、“留守老人之家”、“留守兒童之家”等條幅,但是這些“之家”基本上沒有組織過活動,都是為了應(yīng)付政府部門的檢查,爭取“項目”資助而做的面子。但這些婦女、老人、兒童的精神文化需求不只是能夠看看電視和電影,更重要的是相互之間的社會交往。實際的情況是,X村的農(nóng)村權(quán)威所組成的公共機構(gòu)應(yīng)付上面檢查和評比尚且力有不足,回應(yīng)村民的這些精神文化需求當(dāng)然是不可能的了。
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