施雪華，鄧集文，2

（1．北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100875；2．中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，長沙410011）

行政問責(zé)制度是指對行政權(quán)力主體所要承擔(dān)的責(zé)任做出規(guī)范，并由特定的國家機(jī)關(guān)及社會組織等依照一定權(quán)限和程序?qū)]有履行好責(zé)任的行政權(quán)力主體進(jìn)行責(zé)任追究的法律、法規(guī)、規(guī)章等制度體系。行政問責(zé)制度源于西方，西方國家行政問責(zé)制度經(jīng)歷了一個漫長的歷史發(fā)展過程。

一、西方國家議會問責(zé)制度的歷史發(fā)展及其動因

（一）彈劾制度的演變

彈劾起源于英國。1342年英國國王愛德華三世在議會的壓力下頒布敕令，宣布上院有權(quán)控告和審判國王的高級官吏。1376年英國下院對英王的御衣總管提出控告，開創(chuàng)彈劾的先例。1701年的英國《王位繼承法》確認(rèn)了彈劾制度。隨著英國內(nèi)閣責(zé)任制理論的發(fā)展和司法權(quán)的獨(dú)立，彈劾程序在實(shí)踐中顯得過于煩瑣，英國議會從1864年起廢棄這種問責(zé)方式，代之以不信任投票程序［1］。1787年美國憲法確立了彈劾制度，但僅做了原則性規(guī)定。長期以來，這些總原則一直在美國政治生活中發(fā)生爭論分歧。從彈劾制度確立之日至今，這些彈劾案例充實(shí)了美國彈劾聽證會制度的內(nèi)容，使彈劾聽證會制度成為較完善的憲政程序制度。

繼英、美之后，法國、德國、比利時、芬蘭、日本、印度和韓國等都建立了適合本國國情的彈劾制度。法國1791年憲法使彈劾制度首次出現(xiàn)于歐洲。法國第一起成功的彈劾是1830年對國王卡爾十世的大臣波立格那克的彈劾。德國、比利時、芬蘭等在法國之后確立了彈劾制度。在亞洲，日本、印度和韓國等也建立了彈劾制度。日本的彈劾制度是從兩院議員中互選20人組成追訴委員會，負(fù)責(zé)對被彈劾者的調(diào)查起訴。然后從兩院議員中互選7名共14人組成彈劾法庭，負(fù)責(zé)對被彈劾者的審判［2］。1949年印度制憲會議通過印度共和國憲法。印度現(xiàn)行憲法規(guī)定了彈劾制度。韓國的憲法思想主要受西方國家、特別是德國憲法思想的影響。1948年韓國第一部憲法規(guī)定實(shí)行國會一院制，建立行使彈劾權(quán)的彈劾裁判所?，F(xiàn)今的彈劾審判制度是1987年憲法規(guī)定的，與1960年6月憲法規(guī)定的彈劾審判制度大致相同。

以上分析說明，西方彈劾制度是隨司法獨(dú)立和憲政制度的發(fā)展而發(fā)展的，彈劾制度從西方到東方，從發(fā)達(dá)國家往發(fā)展中國家逐漸傳播，但各國也結(jié)合自己的國情將彈劾制度國內(nèi)化。

（二）質(zhì)詢制度的演變

質(zhì)詢這些監(jiān)督問責(zé)方式在18世紀(jì)由英國議會首創(chuàng)。英國首相與大臣要回答議員的口頭和書面質(zhì)詢。1960年以前，“對首相的質(zhì)詢并不優(yōu)先于對其他大臣的質(zhì)詢，這就意味著首相常常沒有被點(diǎn)名回答口頭質(zhì)詢”［3］，為填補(bǔ)這個嚴(yán)重漏洞，經(jīng)平民院特設(shè)程序委員會建議，從1960年起，平民院全院大會每周二和周四各安排15分鐘，專供議員口頭質(zhì)詢首相。到梅杰政府為止，首相定于每周二、周四下午15∶15～15∶30時在平民院全院大會廳口頭回答質(zhì)詢。布萊爾任首相后，改為每周三下午14∶15～15∶40時。

法國議會建立質(zhì)問制度的時間要晚于英國議會。法國七月王朝時期，議會獲得議案提出權(quán)，這才有可能建立質(zhì)問權(quán)。1830年11月5日，議員毛鯀要求大臣就外交政策做出說明。議會決定于該月13日討論外交政策，但討論后沒有形成決議。1831年1月27和28日，毛鯀再度質(zhì)問政府，并維護(hù)議員的質(zhì)問權(quán)。七月王朝時期，共提出三次質(zhì)問動議。第二共和國時期，國民議會經(jīng)常性地運(yùn)用質(zhì)問權(quán)來批評政府。1849年，法國議會在議事規(guī)則中規(guī)定了質(zhì)問制度。在當(dāng)代法國，總統(tǒng)沒有回答議會質(zhì)詢的義務(wù)。每周，國民議院安排一次會議供議員口頭質(zhì)詢總理或部長，總理或部長當(dāng)場口頭回答。另外，議員每天都可以向總理或部長提出書面質(zhì)詢，并由總理或部長答復(fù)［4］348－349。

質(zhì)詢在1848年法蘭克福憲法草案中成為議會的一項權(quán)利?，F(xiàn)在，德國聯(lián)邦議院的質(zhì)詢分為三種形式：大質(zhì)詢、小質(zhì)詢和議員個人質(zhì)詢。大質(zhì)詢即議會黨團(tuán)的質(zhì)詢，由聯(lián)邦議院至少5%的議員、議會黨團(tuán)或議會集團(tuán)以書面形式提出，主要涉及政府的一般性政策問題或重大事件。小質(zhì)詢也是一種議會黨團(tuán)質(zhì)詢，涉及的主要是政府的具體工作問題。議員個人質(zhì)詢是對一般現(xiàn)時熱門話題交換意見的形式［5］51－53。

上述分析表明，質(zhì)詢制度是隨著政治制度、政府制度和政黨制度、特別是議會內(nèi)閣制度和政黨體制的形成和發(fā)展不斷發(fā)展的。各國根據(jù)本國政體和國體、政黨政治形式的差別形成了不同對象、不同方式的質(zhì)詢制度。

（三）調(diào)查制度的演變

英國議會平民院早在16世紀(jì)就主張議會有調(diào)查權(quán)，并且很快就運(yùn)用這種權(quán)力對付行政官員，以查實(shí)他們實(shí)施法律和使用議會撥款的情況。當(dāng)代英國議會對自己如何使用其調(diào)查權(quán)進(jìn)一步予以規(guī)范。在平民院的兩級議事單位中，由委員會行使調(diào)查權(quán)，全院大會一般只行使質(zhì)詢權(quán)。平民院的委員會分為負(fù)責(zé)審議法案的常任委員會和負(fù)責(zé)監(jiān)督的特設(shè)委員會。傳統(tǒng)上，常任委員會都沒有調(diào)查權(quán)，所以，不能舉行聽證會，而特設(shè)委員會一般都享有調(diào)查權(quán)，可以舉行聽證會。自1980年以來，平民院規(guī)定可以設(shè)立“特別常任委員會”審議法案。這種委員會的特別之處在于它被賦予調(diào)查權(quán)，可以親自調(diào)查審議某項法案所需要了解的情況，爾后再對該法案予以審議［4］345－352。

美國在行使調(diào)查權(quán)方面是比較有影響的。19世紀(jì)美國的大多數(shù)國會調(diào)查是針對行政機(jī)關(guān)的［6］。自1972年以來，美國國會調(diào)查多達(dá)幾百起，其中最有名的調(diào)查是參議院水門委員會對水門事件的調(diào)查，結(jié)果導(dǎo)致尼克松總統(tǒng)的辭職。1986年“伊朗門”事件被揭露。國會成立了“伊朗門”事件聯(lián)合委員會，對此事件進(jìn)行調(diào)查。20世紀(jì)90年代，國會兩院對克林頓總統(tǒng)緋聞進(jìn)行調(diào)查。與國會調(diào)查聯(lián)系在一起的是國會聽證。20世紀(jì)60年代，美國國會兩院每兩年進(jìn)行的監(jiān)督聽證會的時間總計是157天，到了20世紀(jì)80年代早期，這個數(shù)字翻了兩倍多，達(dá)到587天［7］。

法國、德國、韓國等也建立了調(diào)查制度。目前，法國國民議院可以設(shè)立調(diào)查委員會，專門調(diào)查涉及政府的某個案件。法國議會國民議院的各委員會有權(quán)舉行聽證會，要求政府部長或其下屬回答議員們在聽證會上提出的問題。法國政府的部長們必須接受國民議院以聽證會等形式進(jìn)行的調(diào)查。在當(dāng)代德國，應(yīng)1／4議員的請求，聯(lián)邦議院可以成立調(diào)查委員會。委員會的調(diào)查聽證公開進(jìn)行，只有經(jīng)過多數(shù)成員的決定，才能轉(zhuǎn)為秘密會議。為調(diào)查工作順利進(jìn)行，調(diào)查委員會可以傳喚證人、收集證據(jù)、索要文件，有關(guān)個人和部門必須配合工作，否則可能受到委員會的制裁以至法院的刑事迫究。調(diào)查結(jié)束，委員會向聯(lián)邦議院報告調(diào)查結(jié)果，由聯(lián)邦議院考慮是否在報告的基礎(chǔ)上采取進(jìn)一步行動［5］51－53。1980年韓國頒布新憲法，擴(kuò)大了國會的權(quán)限，明確規(guī)定國會享有國政調(diào)查權(quán)。

上述分析顯示，西方的調(diào)查制度從財政問題逐步擴(kuò)大到國政問題和官員的私人道德問題、公共道德問題等領(lǐng)域，調(diào)查的案件越來越多、越來越復(fù)雜，時間也越來越長，法律化、制度化、程序化、民主化、公開化水平也越來越高，這是在社會發(fā)展，公共事務(wù)越來越多、越來越復(fù)雜，公民政治參與度越來越高的情況下做出的必然選擇。

（四）議會監(jiān)察專員制度的演變

議會監(jiān)察專員制度于19世紀(jì)初由瑞典議會開創(chuàng)。l809年瑞典議會在當(dāng)年制定的民主憲法中規(guī)定設(shè)立1名監(jiān)察專員，其職責(zé)是監(jiān)察政府官吏。后來，以議會監(jiān)察專員為負(fù)責(zé)人，在議會中建立了監(jiān)察專員公署。1915年瑞典議會又通過決議，設(shè)立了軍事監(jiān)察專員，專門負(fù)責(zé)軍事方面的監(jiān)察事務(wù)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，軍事監(jiān)察任務(wù)大大減少，而行政監(jiān)察專員的工作卻日趨繁重。在這種情況下，瑞典議會于1968年廢除了單獨(dú)設(shè)立的軍事監(jiān)察專員，在行政監(jiān)察公署內(nèi)設(shè)立三名監(jiān)察專員，并分別規(guī)定了他們的監(jiān)察范圍，還設(shè)立兩名副監(jiān)察專員，協(xié)助監(jiān)察專員工作。1975年，瑞典議會根據(jù)議會監(jiān)察專員制度改革的建議，對《議會法》中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修改。修改后的《議會法》第8章第10條規(guī)定，瑞典議會監(jiān)察專員為四人，其中一人為首席監(jiān)察專員，負(fù)責(zé)決定監(jiān)察工作方針。首席監(jiān)察專員和其他監(jiān)察專員均經(jīng)議會個別選任，任期四年。監(jiān)察專員得不到議會的信任時，議會可以根據(jù)憲法委員會的要求，解除其職務(wù)。在監(jiān)察專員任期屆滿時，議會應(yīng)盡早選定繼任者。監(jiān)察專員因生病及其他原因不能長期履行職務(wù)時，議會必須選人代其履行職務(wù)，直到其復(fù)歸時為止。根據(jù)這一規(guī)定，議會取消了副監(jiān)察專員，將監(jiān)察專員由原來的三人增加到四人，并選出首席監(jiān)察專員來協(xié)調(diào)各監(jiān)察專員的工作［8］117。

瑞典的議會監(jiān)察專員制度在控制行政權(quán)力中發(fā)揮了積極作用，并對許多國家產(chǎn)生了重要影響。繼瑞典之后，芬蘭、丹麥、挪威等其他斯堪的那維亞國家設(shè)立了議會監(jiān)督專員；20世紀(jì)60年代，英國、美國、日本、德國、意大利、新西蘭等國也設(shè)立了議會監(jiān)察專員制度［9］。

從以上分析中，我們不難看出，議會監(jiān)察專員制度是在工業(yè)化興起、行政權(quán)力不斷膨脹的情況下，人民的代議機(jī)關(guān)加強(qiáng)對行政官員行為的監(jiān)督，使之謹(jǐn)慎用權(quán)、避免腐敗的一種有效方式。

二、西方國家司法問責(zé)制度的歷史發(fā)展及其動因

（一）違憲審查制度的演變

美國的司法審查制度是對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)的最有力方式，它開啟了違憲審查的先例［10］。違憲審查源于美國1803年的馬伯里訴麥迪遜案，至今有200多年的歷史。在美國，普通法院是違憲審查機(jī)構(gòu)。美國根據(jù)慣例，最高法院有權(quán)解釋憲法，以及通過具體案件的審理，審查聯(lián)邦的一般法律或各州的憲法和一般法律是否違反聯(lián)邦憲法。美國采取違憲審查的方式是具體的違憲審查，或稱附帶的違憲審查，即審查機(jī)關(guān)只有在出現(xiàn)了具體糾紛并由利害關(guān)系人提出訴訟后才進(jìn)行審查。如果沒有遇到具體的訴訟案件，法院不能主動對某項法律進(jìn)行審查，也不能以假定的事實(shí)為依據(jù)，對法律法令進(jìn)行預(yù)防性審查。

違憲審查是法國司法問責(zé)制度的重要組成部分。憲法委員會是法國違憲審查的機(jī)構(gòu)，它由法蘭西第五共和國憲法于1958年10月4日創(chuàng)建。法蘭西第五共和國憲法規(guī)定，凡屬組織法、議會兩院的規(guī)章，不論是否有爭議，在正式頒布實(shí)施以前，必須送交憲法委員會審查。20世紀(jì)70年代，法國憲法委員會發(fā)生了重大變革。1971年，參議院議長提交給憲法委員會一部法律進(jìn)行審查，該法規(guī)定注冊一個社會團(tuán)體需要行政官員的批準(zhǔn)。憲法委員會審查后宣布這項法律違憲。憲法委員會通過這一判決改變了違憲審查的性質(zhì)，被視為憲法委員會的“第二次出生”。1974年，在總統(tǒng)德斯坦的推動下，法國通過了一項憲法修正案，規(guī)定60名國民議會議員或者60名參議員有權(quán)將法律提交憲法委員會審查（原來只有總統(tǒng)、總理和兩院議長有這個權(quán)力）。這使得憲法委員會在政治生活中變得更加活躍和重要［11］。

日本的違憲審查制度是隨著二戰(zhàn)后日本國憲法的實(shí)施而引進(jìn)的，現(xiàn)已成為司法體系的一個重要組成部分。在日本，享有違憲審查權(quán)的法院是最高法院和地方各級法院，最高法院是審判違憲案件的終審法院。日本違憲審查的方法是附帶性審查。法院只有在審理民事、刑事和行政案件的過程中，才能對法律、命令、規(guī)則以及處分進(jìn)行合憲性審查。法院不能在沒有提起具體的訴訟而一般地、抽象地對法律等行使違憲審查權(quán)［12］。

德國司法問責(zé)的一個重要環(huán)節(jié)是行使違憲審查權(quán)。二戰(zhàn)以后，德國確立了專門保障憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)——憲法法院。1949年《波恩基本法》及1951年《聯(lián)邦憲法法院法》相繼頒布，以憲法法院為違憲審查專門機(jī)構(gòu)的制度在德國最終確立。德國在傳統(tǒng)的分權(quán)體制基礎(chǔ)上對所有國家權(quán)力進(jìn)行了適當(dāng)?shù)闹匦抡{(diào)整，將原本屬于其他國家機(jī)關(guān)的一些權(quán)力劃給了憲法法院，憲法法院不僅監(jiān)督立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，而且分解立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。憲法法院的權(quán)力本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，它與議會監(jiān)督、政府監(jiān)督的區(qū)別在于這種監(jiān)督被司法化了，被納入了訴訟程序（與一般的司法監(jiān)督相比，它又被專門化了）［13］。

從以上分析可知，違憲審查從具體案件中附帶進(jìn)行，到抽象、專門審查是在議會權(quán)力、行政權(quán)力不斷擴(kuò)大的情況下，通過強(qiáng)化司法權(quán)，避免國家權(quán)力被肆意濫用的一種特定方式，也是在現(xiàn)代化進(jìn)程中避免立法權(quán)、行政權(quán)過大、過強(qiáng)，司法權(quán)過小、過弱，導(dǎo)致三者關(guān)系失衡的一種方法與手段?？梢?，強(qiáng)化違憲審查，實(shí)際上就是避免國家權(quán)力，特別是立法權(quán)、行政權(quán)被濫用的一種司法救濟(jì)手段和方法。

（二）行政訴訟制度的演變

以普通法院管轄大多數(shù)行政訴訟案件，是普通法系國家行政訴訟制度的最大特點(diǎn)，以英國模式為典型。英國的具有現(xiàn)代特色的行政訴訟制度最初形成于17世紀(jì)。19世紀(jì)國家開始關(guān)心教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，注意解決工人的就業(yè)、工傷撫恤、老年救濟(jì)和其他福利問題。行政機(jī)構(gòu)增加，管理范圍擴(kuò)大，行政權(quán)力膨脹。行政活動的特殊性，使其解決糾紛的方式與普通訴訟不同。在這種情形下，英國行政訴訟制度獲得較大的發(fā)展。

大陸法系國家，如法國、德國則設(shè)立了行政法院。法國、德國的行政訴訟制度的發(fā)展在很大程度上體現(xiàn)為行政法院的發(fā)展。法國最高行政法院的前身，是創(chuàng)建于1799年的“國家參事院”。1872年通過的法律賦予國家參事院獨(dú)立的審判權(quán)，同時還規(guī)定設(shè)立一個“權(quán)限爭議法庭”，裁決行政法院和普通法院之間的權(quán)限爭議。從此，國家參事院成為真正的最高行政法院。1953年9月30日的行政審判組織條例及同年11月28日作為補(bǔ)充規(guī)則的公共行政條例，進(jìn)一步明確了最高行政法院的地位：既是政府的咨詢機(jī)關(guān)，又是行政訴訟的審判機(jī)關(guān)［8］109。19世紀(jì)70年代，德國成立了與普通法院平行的行政法院，對行政行為實(shí)施監(jiān)督。隨著行政審判實(shí)踐的發(fā)展，行政法院的任務(wù)也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從以前的監(jiān)督公務(wù)員行為是否符合王權(quán)和上級行政機(jī)關(guān)的意志，逐步轉(zhuǎn)變到監(jiān)督行政行為是否依法對公民權(quán)利實(shí)施了保護(hù)。

從西方國家行政訴訟制度的演變中，我們不難發(fā)現(xiàn)，從對王權(quán)負(fù)責(zé)到對民權(quán)負(fù)責(zé)，實(shí)際上意味著司法民主化進(jìn)程的推進(jìn)和政府（含立法、行政、司法部門）職能的轉(zhuǎn)變：從以前的以政府權(quán)力為中心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨駲?quán)利為中心。

（三）行政賠償制度的演變

在19世紀(jì)70年代以前，所有國家都否定國家賠償責(zé)任的存在。法國于1873年在著名的布朗戈案中，第一次明確了國家對公務(wù)活動所引起的損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，開創(chuàng)了國家承擔(dān)行政賠償責(zé)任的先例，標(biāo)志著行政賠償制度的誕生。德國1896年在《德國民法典》第839條中確立了國家的賠償責(zé)任，1910年在《帝國責(zé)任法》中確立了現(xiàn)代意義上的行政賠償制度。1919年公布的《魏瑪憲法》對行政賠償做了規(guī)定，在世界上第一次以根本法形式明確了國家賠償責(zé)任。第二次世界大戰(zhàn)以后，國家賠償制度得到全面發(fā)展。1946年美國頒布了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》，經(jīng)過1966年的修改，該法至今仍在適用。英國1947年公布的《王權(quán)訴訟法》明確規(guī)定，國王對其使用人或代理人的侵權(quán)行為，應(yīng)與一般有行為能力的成年人一樣，同負(fù)法律上的責(zé)任，即國家對其行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員負(fù)有代位賠償責(zé)任。日本1946年頒布的新憲法第17條對行政賠償進(jìn)行規(guī)定，1947年制定了內(nèi)容豐富的《國家賠償法》。意大利、奧地利、韓國等也都于二戰(zhàn)后制定了自己的國家賠償法［14］。

以上分析說明，之所以遲至19世紀(jì)70年代才有國家賠償概念，是因?yàn)檫^去一直把國家看成一個相對于公民高高在上的神壇上的崇拜物。隨著工業(yè)化的發(fā)展、政治權(quán)利的普遍化、資本和勞工地位的接近，國家從神壇上走了下來，扮演一個“中立”的角色和“平等”的角色。作為一個整體的賠償主體就是這種“中立”和“平等”角色的最好注釋。

三、西方國家行政內(nèi)部問責(zé)制度的歷史發(fā)展及其動因

（一）行政監(jiān)察制度的演變

行政監(jiān)察制度是日本重要的行政內(nèi)部問責(zé)制度之一。1868年1月，日本建立了以明治天皇為首的維新政府。監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為輔助機(jī)關(guān)，設(shè)在東京都知事所轄的總務(wù)部內(nèi)，以監(jiān)察課建制，接受都知事的領(lǐng)導(dǎo)，支持天皇的改革政策，為皇權(quán)服務(wù)。后來，總務(wù)部監(jiān)察課改為總務(wù)局監(jiān)察部。1945—1952年，日本東京都監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍保持原建制不變，總務(wù)局監(jiān)察部仍接受都知事的領(lǐng)導(dǎo)。1959年，東京都開始徹底變革監(jiān)察體制?？倓?wù)局監(jiān)察部被廢除，建立了監(jiān)察委員制度，設(shè)立監(jiān)察事務(wù)局作為監(jiān)察委員的輔助機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)從此不再接受都知事的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察委員制度確立以來，監(jiān)察權(quán)限不斷擴(kuò)展。1986年增加了對信托受托者的監(jiān)查權(quán)，1991年又增加了對于一般行政事務(wù)的監(jiān)查權(quán)和對公共設(shè)施受托管理者的監(jiān)查權(quán)，1997年再次增加了對監(jiān)查結(jié)果的追加審查權(quán)［15］。2001年日本政府進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革，將原總務(wù)廳行政監(jiān)察局改為總務(wù)省行政評價局。這是日本政府根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在原有行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一項新的行政監(jiān)察制度。

20世紀(jì)60年代以來，隨著世界各國監(jiān)察制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善，美國地方的許多州、縣、市以瑞典和英國監(jiān)察專員制度為模式，紛紛設(shè)立行政監(jiān)察專員。1969年美國俄勒岡州州長麥克考爾任命波蘭特大學(xué)政治學(xué)教授海德伽為該州的行政監(jiān)察專員，成為美國第一個設(shè)立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察專員的州。一些縣、市也設(shè)立了行政監(jiān)察專員［16］。目前美國至少有18個州建立了一個或多個綜合監(jiān)察官辦公室，至少有10個州在16個地方政府管轄范圍建立了綜合監(jiān)察官辦公室。聯(lián)邦政府層次上，1978年由美國國會批準(zhǔn)、總統(tǒng)卡特簽署的《監(jiān)察長法案》為每個聯(lián)邦政府重要部門建立了總監(jiān)察辦公室，設(shè)立在美國中央部局及獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)內(nèi)部，監(jiān)察長由總統(tǒng)任命但是要經(jīng)過國會參議院同意。1988年通過的修正法案在31個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中產(chǎn)生了指派的聯(lián)邦實(shí)體總監(jiān)察長。聯(lián)邦實(shí)體總監(jiān)察長由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最高長官任命而不需要得到參議院的批準(zhǔn)?？偙O(jiān)察長必須向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最高長官匯報工作。至1998年，修正法案還創(chuàng)建了聯(lián)邦實(shí)體總監(jiān)察官［17］。

第二次世界大戰(zhàn)后，出于放松對經(jīng)濟(jì)的規(guī)制、減少行政權(quán)力的干預(yù)以激活企業(yè)的活力，賦予公眾更多的自我決定權(quán)，將更多的行政職責(zé)轉(zhuǎn)讓給基層政府去考慮，設(shè)立類似行政監(jiān)察專員的職位，自然納入法國政府的視野之中。1972年初，維護(hù)人權(quán)最高委員會委員波尼亞托烏斯基以及另一名社會主義者代表尚德納戈爾先后向政府提出了設(shè)立行政監(jiān)察專員的動議及草案。同年秋季，“阿蘭達(dá)事件”堅定了政府設(shè)立這一職位的想法。蓋布利爾·阿蘭達(dá)是某國有企業(yè)的前任官員，他聲稱復(fù)制了涉及48名政府官員丑聞的材料和記錄。在這一事件引起的持續(xù)爭論中，蓬皮杜總統(tǒng)只好許諾采取某些措施縮短政府與公眾的距離。不久，梅斯梅爾總理宣布在年底前委任具有行政監(jiān)察專員性質(zhì)的官員，并征求公眾對這一職位的命名。最后，政府采納了“行政調(diào)解專員”這一名稱。首任行政調(diào)解專員于1973年1月正式就任。實(shí)踐表明，法國不但在發(fā)達(dá)的行政法院救濟(jì)途徑之外建立了行政調(diào)解專員制度，而且使這一制度在防止政府權(quán)力侵蝕公民利益、緩解政府和公民之間的張力等方面發(fā)揮了重要作用［18］。

20世紀(jì)80年代以來，行政監(jiān)察制度在世界各地逐步推廣。在亞洲，巴基斯坦、印度、菲律賓、斯里蘭卡、孟加拉、韓國等榜上有名。在非洲，毛里求斯、莫桑比克、津巴布韋、馬達(dá)加斯加等國也步其后塵。這股旋風(fēng)同樣吹遍南美大陸，短短10年間，阿根廷、秘魯、哥倫比亞、墨西哥、厄瓜多爾、烏拉圭、巴西都出現(xiàn)了“人民衛(wèi)士”，即監(jiān)察專員。原東歐的匈牙利、波蘭也仿效之［19］。

從以上分析中我們可以看到，行政監(jiān)察制度的發(fā)展，不僅是行政系統(tǒng)內(nèi)部強(qiáng)化行政首長對下屬的有效行政控制和監(jiān)督的需要，也是有效緩解政府與公民之間緊張關(guān)系的一種方法。

（二）行政裁決制度的演變

行政裁決是行政機(jī)關(guān)或其附設(shè)的機(jī)構(gòu)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，運(yùn)用國家權(quán)力，居間對私法上的爭議進(jìn)行裁斷的行為，是在訴訟、調(diào)解、仲裁等途徑之外的另一種爭議解決方式。目前，行政裁決制度是包括英國、美國在內(nèi)的許多國家存在的一種非訴訟爭議解決機(jī)制。

英國行政裁決制度的演變主要表現(xiàn)為行政裁判所的演變。英國的行政裁判所是在普通法院系統(tǒng)外，通過立法設(shè)立的專門解決行政上的爭端以及發(fā)生在公民之間的某些和政策有關(guān)的爭端的特別裁判機(jī)構(gòu)。從人員組成和程序來看，行政裁判所與法院有著明顯的區(qū)別。為了解決鐵路運(yùn)輸方面的爭端，英國1846年設(shè)立了鐵路委員會，1873年又成立了鐵路和運(yùn)河委員會，它們被認(rèn)為是英國最早的行政裁判所。第二次世界大戰(zhàn)以后，英國在“福利國家”口號下全面推行社會安全計劃，導(dǎo)致行政裁判所的數(shù)量大幅度增加。由于裁判所的設(shè)立無計劃，裁判員缺乏訓(xùn)練，程序沒有規(guī)范，加上對裁決結(jié)果不能上訴，英國民眾普遍不滿。l957年，以弗蘭克斯為首的委員會在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出了改進(jìn)行政裁判所的建議。根據(jù)弗蘭克斯委員會的報告，英國議會于1958年制定了《行政裁判所和調(diào)查法》，對行政裁判所理事會及其職能、組織和程序、司法控制等做出了明確的規(guī)定［8］117。此后，英國的行政裁決制度進(jìn)一步得到改善。

美國的行政裁決制度是自由資本主義過渡到壟斷資本主義的產(chǎn)物，最早的行政裁決主體是州際貿(mào)易委員會。1887年2月4日，聯(lián)邦政府成立了州際貿(mào)易委員會。州際貿(mào)易委員會享有行政裁決權(quán)始于1906年的赫普本法。根據(jù)1906年赫普本法的規(guī)定，州際貿(mào)易委員會有權(quán)裁決運(yùn)輸人賠償因其違法行為而對托運(yùn)人造成的損害，它行使這一權(quán)力事實(shí)上是判決托運(yùn)人與運(yùn)輸人之間的損害賠償訴訟。州際貿(mào)易委員會的行政裁決由該委員會任命的“審查官”專門負(fù)責(zé)，行政裁決制度從此在美國聯(lián)邦層面開始產(chǎn)生。行政裁決制度的合憲化歷程是通過一系列聯(lián)邦最高法院的標(biāo)志性判例來完成的。從1932年的克羅威爾案、1980年的商品期貨貿(mào)易委員會案、1982年的北方管道公司案到1985年的托馬斯案，美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)可了行政裁決制度存在符合憲法的分權(quán)原則［20］。

行政裁決制度是在公共事務(wù)不斷增多，而司法訴訟費(fèi)時、費(fèi)力、費(fèi)錢的情況下，行政部門內(nèi)部采用簡易方便、省時省力省錢的形式去解決內(nèi)部和外部之間、內(nèi)部各方之間的矛盾、沖突的一種方法。

（三）公務(wù)員懲戒制度的演變

對公務(wù)員的懲戒是政府內(nèi)部行政行為［21］。公務(wù)員懲戒方面的規(guī)范性法律文件有日本、德國、法國、奧地利、瑞士等國的《公務(wù)員制度》，英國、印度等國的《文官守則》，芬蘭的《公務(wù)刑法》，加拿大的《利益沖突章程》，新西蘭的《國家部門法》，新加坡的《行為與紀(jì)律準(zhǔn)則》等。這里僅以英國、法國和日本的公務(wù)員懲戒制度為例進(jìn)行說明。

英國在1870年確立了文官制度。隨著文官制度的發(fā)展，英國公務(wù)員懲戒制度獲得了發(fā)展。文官如果違反紀(jì)律，犯有過失，負(fù)責(zé)管理各級文官的常務(wù)次官可以以口頭或書面的方式單獨(dú)或當(dāng)眾予以警告、申誡，并報大臣處以停止或延期晉升、停職或撤職等處分。按照普通法中自然公正原則的要求，對文官做撤職處分，應(yīng)將處分的理由和事實(shí)細(xì)節(jié)書面通知被處分者。接到處分通知的文官有權(quán)向主管大臣提出申訴，在陳述案情時，還可以請朋友、律師或工會代表為自己進(jìn)行辯護(hù)。

法國的公務(wù)員懲戒亦為法律所規(guī)定。法國早在1941年的維希政府就曾公布適用于各類公務(wù)員的公務(wù)員一般地位法，后于1946年10月制憲會議在原來基礎(chǔ)上重訂，1959年由公務(wù)員一般地位法令取代之?，F(xiàn)行的公務(wù)員一般地位法由1983年和1984年分別頒布的三部法律構(gòu)成，適用于中央和地方的各類公務(wù)員。在現(xiàn)實(shí)中，為確保行政機(jī)關(guān)首長對公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的指揮和控制權(quán)力，對何種行為是違法行為以及違法行為應(yīng)受何種程度的制裁，由行政機(jī)關(guān)首長決定。但他必須咨詢對等行政委員會的意見，而且要受行政法院在越權(quán)之訴中的監(jiān)督。

在日本，公務(wù)員違反國家和地方法令，不履行其職責(zé)，消極怠工或從事與其身份不符的活動，必須受到懲戒，以維護(hù)法律和公務(wù)秩序。在第二次世界大戰(zhàn)以前，行政首長的懲戒權(quán)是受到限制的，即懲戒公務(wù)員必須經(jīng)過公務(wù)員懲戒委員會，但一經(jīng)懲戒則不能再提出異議或行政訴訟。第二次世界大戰(zhàn)以后建立的公務(wù)員制度，將懲戒權(quán)完全回歸于行政首長，但公務(wù)員不服懲戒決定的，可以向人事院提出申訴［22］。人事院接到申訴后，即組織“公平委員會”進(jìn)行調(diào)查、審理，裁決處分是否得當(dāng)。如果人事院經(jīng)調(diào)查和審理，認(rèn)為處分不當(dāng)時，有權(quán)撤銷處分，恢復(fù)職員權(quán)利，并指示原處分實(shí)施機(jī)關(guān)補(bǔ)發(fā)職員因受處分而少發(fā)的工資［23］。

可見，西方公務(wù)員懲戒制度既是為了規(guī)范公務(wù)員行為、提高政府工作效率的一種獎懲機(jī)制，也是行政部門、特別是其行政首長監(jiān)控和調(diào)節(jié)公務(wù)員行為的一種調(diào)控機(jī)制。

總之，上述這些問責(zé)制度的形式都是各國歷史發(fā)展的產(chǎn)物，也是在歷史發(fā)展中不斷改革、改進(jìn)的。在這個過程中，這些問責(zé)制度的外延和內(nèi)涵也在相互影響，相互借鑒，不斷豐富與發(fā)展，但各國至今都保留著本國歷史與傳統(tǒng)的特色，沒有完全被別國的制度同化。這一點(diǎn)啟示我們，中國在行政問責(zé)制度改革中應(yīng)該也可以適當(dāng)借鑒西方國家的問責(zé)制度中好的經(jīng)驗(yàn)，但一定要適合中國的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會和政治的需要，有所選擇，有所舍去，有所創(chuàng)造，才能建設(shè)中國特色的行政問責(zé)制度，推進(jìn)中國社會的現(xiàn)代化進(jìn)程。

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