彭 正 德

（湖南師范大學 公共管理學院，長沙410081）

農(nóng)民政治認同是中國政治穩(wěn)定與社會和諧的重要基礎。社會主義新農(nóng)村建設戰(zhàn)略實施以來，中國農(nóng)村的民生狀況持續(xù)得到改善，為增強農(nóng)民政治認同提供了契機和動力。當前，民生已成為影響農(nóng)民政治認同的主要因素，如何在改善農(nóng)村民生的過程中切實提升農(nóng)民的政治認同情感，是一個值得深入探討的重要問題。

一、民生是當前影響農(nóng)民政治認同的主要因素

改革開放以來農(nóng)民政治認同的演變表明，民生與民主是影響農(nóng)民政治認同的兩大因素，生存壓力和權利匱乏是導致農(nóng)民政治認同弱化的重要原因。在新農(nóng)村建設中，黨和國家強調(diào)改善農(nóng)村民生和發(fā)展農(nóng)村民主，并出臺了一系列政策和措施，帶來了農(nóng)村的發(fā)展變化，改善了農(nóng)民與國家之間的關系，也在一定程度上提升了農(nóng)民的政治認同情感。但是，民生與民主這兩大因素對于增強農(nóng)民政治認同所起的作用并不均衡，無論是從農(nóng)民的主觀認識還是從改善民生和發(fā)展民主的客觀效果來看，民生對于農(nóng)民政治認同的作用要遠大于民主。

（一）城鄉(xiāng)二元結構影響下農(nóng)民對民生的改善有著強烈愿望

城鄉(xiāng)二元結構是現(xiàn)代化過程中的普遍現(xiàn)象?，F(xiàn)代化是一個由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會邁進的過程，其核心是工業(yè)化和城市化，容易導致城鄉(xiāng)發(fā)展的非均衡狀態(tài)，即一邊是工業(yè)的快速發(fā)展和城市的相對繁榮，另一邊是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的邊緣化，它給農(nóng)民帶來的重大沖擊就是使農(nóng)民勞動和福利的客觀條件不斷惡化，從而使農(nóng)民身陷糟糕的處境［1］。在中國，現(xiàn)代化的發(fā)展使城鄉(xiāng)分化的二元經(jīng)濟結構得以形成和固化，在二元經(jīng)濟結構下，農(nóng)民普遍收入低，城鄉(xiāng)貧富差距懸殊。一般而言，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構是現(xiàn)代化過程中的一種過渡狀態(tài)，隨著農(nóng)業(yè)社會逐漸向現(xiàn)代工業(yè)社會轉變，二元結構將逐漸消解［2］，但是中國城鄉(xiāng)分化的二元經(jīng)濟結構與城鄉(xiāng)分割的二元社會結構緊密結合，難以隨著工業(yè)化和經(jīng)濟的發(fā)展而自動消除。

受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構的影響，農(nóng)村的基礎設施、教育、醫(yī)療、社會保障、生活質(zhì)量等各方面遠遠落后于城市，而農(nóng)民改變貧窮落后狀態(tài)的能力卻十分弱小。改革開放前，農(nóng)民被牢牢限制在農(nóng)村，不能自由流動，農(nóng)民與城市居民的生活范圍相對孤立，缺少聯(lián)系，城鄉(xiāng)差距難以給農(nóng)民造成直接的壓力，但是在市場經(jīng)濟快速發(fā)展和大量農(nóng)民進城務工的今天，城鄉(xiāng)差距及其給農(nóng)民帶來的生活壓力變得非常具體，因此農(nóng)民對于民生的改善有著十分強烈的愿望。不僅如此，市場經(jīng)濟和城鄉(xiāng)社會流動也加快了鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的貧富分化，從而強化了農(nóng)民對民生的需求，正如馬克思所說：“一座小房子不管怎樣小，在周圍的房屋都是這樣小的時候，它是能滿足社會對住房的一切要求的，但是，一旦在這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成可憐的茅舍模樣了。”［3］在這種情況下，農(nóng)民渴望改變貧困落后的現(xiàn)狀，他們對民生的需求愿望遠遠壓倒了對民主的渴求。

（二）農(nóng)村基層民主虛化趨勢下農(nóng)民對民主的熱情下降

從1987年底《村民委員會組織法（試行）》的頒布算起，以村民自治為內(nèi)容的農(nóng)村基層民主制度已經(jīng)確立了二十多年。這一制度隨著《村民委員會組織法》的頒布和修訂而逐步完善，但是農(nóng)村基層民主的水平卻沒有得到應有的提升。人們通常以民主的廣度、深度和范圍作為衡量民主發(fā)展水平的尺度，民主的廣度指的是民主過程中參與者的數(shù)量，“決定于受政策影響的社會成員中實際或可能參與決策的比率”［4］12，反映的是政治參與的普遍性；民主的深度是指民主過程中“參與者參與是否充分、有效”［4］21，反映的是參與的性質(zhì)；而民主的范圍則是指人們在多少事項上能夠有效參與，它取決于“在何種問題上人們的意見起決定作用，以及對人們意見的權限有哪些限制”［4］26。在中國農(nóng)村基層民主實踐中，農(nóng)民雖然可以參與村莊的民主選舉，卻難以對村莊公共事務進行真正的民主管理。村民自治制度框架內(nèi)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利更多地停留在文本層面，而不是充分地貫徹于民主實踐之中，即使是按村委會組織法規(guī)定舉行的、相對搞得較好的三年一屆村委會換屆選舉，在很多農(nóng)民看來，誰能當選也主要是由“上面”決定的。農(nóng)村基層民主在廣度、深度和范圍方面的較低水平，反映的是農(nóng)村基層民主被虛化的趨勢。

在農(nóng)村基層民主日漸虛化的趨勢下，農(nóng)民對農(nóng)村基層民主的熱情開始下降。在很多農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民很少關心和參與村內(nèi)公共事務，政治疏離和政治冷漠心態(tài)比較普遍。許多農(nóng)民沒聽說過“一事一議”、“四議兩公開”等農(nóng)村基層民主的實現(xiàn)形式，甚至搞不清村里誰是村民代表，也不清楚村里的財務收支情況，但他們對此習以為常，并不會表現(xiàn)出特別的不滿。即使在縣、鄉(xiāng)黨政機關十分重視的村莊選舉中，相當一部分農(nóng)民也是抱著無所謂的態(tài)度儀式般地參與投票，有些農(nóng)民則經(jīng)常不參加村莊選舉。在有的村莊，“盡管有一些人出于盡義務而去參與，但較少有參與意識與熱情”［5］。農(nóng)村基層民主的虛化趨勢和農(nóng)民民主熱情的下降，不僅使農(nóng)村基層民主的形式意義突出，而且制約了農(nóng)民民主能力的發(fā)展和民主習慣的形成，在這種情況下，農(nóng)村基層民主難以對農(nóng)民政治認同的提升發(fā)揮積極作用。

（三）資源輸入背景下國家民生政策有力激發(fā)了農(nóng)民的政治認同情感

在農(nóng)村貧困落后和農(nóng)民承受著較大生存壓力的情況下，農(nóng)民對于改善民生狀況和實現(xiàn)富裕生活有著十分迫切和強烈的愿望。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構的長期影響，這種愿望的實現(xiàn)只能依賴于國家政策的補償性支持，即“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“城市支持農(nóng)村”，而且要破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構，也必須依靠國家政策的大力推動。廣大農(nóng)民也清醒地認識到，村民自治的空間十分有限，在推動國家民生政策的制定方面是無能為力的，如果沒有國家的政策支持和財政扶持，農(nóng)村基層民主搞得再好也無法改變農(nóng)村貧困落后的狀態(tài)并減輕農(nóng)民的生存壓力。

新農(nóng)村建設開展以來，黨和國家貫徹“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的理念，廢除了農(nóng)業(yè)稅制度，并實施和推進了農(nóng)業(yè)補貼、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、免費義務教育、養(yǎng)老保險、村村通公路等一系列改善農(nóng)村民生的惠農(nóng)政策，并為農(nóng)村的發(fā)展提供了大量資金支持，國家與農(nóng)村的關系由資源汲取型關系轉變?yōu)橘Y源輸入型關系。由于國家改善農(nóng)村民生、推進農(nóng)村發(fā)展的政策符合農(nóng)民的利益需求，并且大大超過了農(nóng)民的心理預期，這些政策有力地激發(fā)了農(nóng)民的政治認同情感。在很多農(nóng)民看來，種田不但不要交稅，還能得到補貼，農(nóng)民生病住院能夠“報銷”，老人能夠領“養(yǎng)老錢”，小孩可以接受免費義務教育，這是從來都沒有過的事情，他們從國家農(nóng)村政策的變化中感受到了國家對農(nóng)民的體恤之情，看到了生活條件不斷改善的希望，因而從內(nèi)心深處感謝黨和政府，并對黨和政府充滿信心。

社會主義新農(nóng)村建設中，農(nóng)民政治認同的積極變化，主要是國家實施農(nóng)村民生政策的結果，而非農(nóng)村基層民主運轉的結果?？陀^地看，盡管農(nóng)村基層民主制度進一步完善，但是農(nóng)村的民主實踐并沒有出現(xiàn)大的發(fā)展，而民生狀況的改善卻十分明顯。當前，由于農(nóng)村貧困落后的狀況和城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變，民生仍然是影響農(nóng)民政治認同的主要因素，農(nóng)民對民生福利的需求比對民主權利的需求更為迫切，民生政策在增強農(nóng)民政治認同方面發(fā)揮著比民主政治更為重要的作用。

二、民生影響下農(nóng)民政治認同的重要特征

在現(xiàn)代化的沖擊和擠壓下，農(nóng)民迫切希望改善自身的物質(zhì)生活和勞動條件，當國家政策和資源輸入帶來了農(nóng)村民生的改善，農(nóng)民政治認同也就有了提升的動力。受民生的影響，當前農(nóng)民政治認同表現(xiàn)出以下四個重要特征：

（一）獲益認知是農(nóng)民政治認同的深厚基礎

社會主義新農(nóng)村建設之所以能夠增強農(nóng)民政治認同，根本原因在于農(nóng)村民生的改善符合農(nóng)民的利益需求。利益是人們行為的根本動因，也是人們政治心理形成和變化的重要原因，這在生活壓力相對較大的底層社會群體身上表現(xiàn)得更加突出。由于經(jīng)濟收入、生活質(zhì)量、社會聲望與地位等方面均處于較低水平，承受的生活壓力較大，農(nóng)民的“底層”社會身份的特征比較明顯。作為底層社會群體，農(nóng)民感興趣的不是抽象的“主義”和遠大的政治理想，而是具體的物質(zhì)利益和體面的物質(zhì)生活，他們?nèi)粘Ｋ伎嫉闹行膯栴}不是如何推動國家和社會的發(fā)展，而是如何增加家庭收入以減輕生活壓力。在新農(nóng)村建設開展之前的十多年時間里，由于稅費負擔過重、農(nóng)村和農(nóng)民被過度邊緣化等原因，農(nóng)民的“被剝奪感”相對突出，其政治認同便呈現(xiàn)出明顯的弱化傾向［6］。而在新農(nóng)村建設中，由于國家民生政策給農(nóng)民帶來了實惠，因而農(nóng)民對黨和政府以及政治秩序表現(xiàn)出較高程度的認同，而且許多農(nóng)民認識到，既有的政治制度沒有為農(nóng)民改善自身生存狀態(tài)提供有效的民主機制，而國家民生政策背后的資源輸入?yún)s可以改善他們的生活和生產(chǎn)條件，提高他們的生活質(zhì)量，因此農(nóng)民對民生政策的重視程度要遠高于民主政治。獲益認知也直接影響著農(nóng)民對民生政策的評價，比如在大多數(shù)農(nóng)民看來，稅費改革政策和農(nóng)業(yè)補貼政策給農(nóng)民帶來的實惠較大，因而這兩項政策獲得了農(nóng)民普遍而高度的認同，而合作醫(yī)療政策主要是“肥”了定點醫(yī)院，帶給農(nóng)民的實惠比較“虛”，因而他們對這一政策的認同程度相對較低。

（二）規(guī)則意識是農(nóng)民政治認同的重要向度

在影響農(nóng)民政治認同的兩大因素中，民主強調(diào)的是農(nóng)民享有的權利，而民生強調(diào)的是國家政策執(zhí)行應該遵循的規(guī)則。由于影響農(nóng)民政治認同的主要因素是民生而非民主，因而農(nóng)民政治認同體現(xiàn)出重規(guī)則而輕權利的特征。盡管村民自治實踐推動了農(nóng)民民主意識的發(fā)展，但是農(nóng)民的民主權利觀念依然比較淡薄，大多數(shù)農(nóng)民不會將民主權利當作一種社會成員的資格，更不會把民主權利視為尊嚴和生命去捍衛(wèi)，他們不會因為自己的民主權利沒有得到充分行使或保障而對政治秩序和執(zhí)政者充滿敵意，也不會因為民主權利得到充分的尊重和實現(xiàn)而產(chǎn)生高度的政治認同情感。相比之下，農(nóng)民的規(guī)則意識卻非常強烈，他們希望規(guī)則能夠得到嚴格遵守，并把規(guī)則當成衡量政策執(zhí)行是否到位和政治權力運作是否規(guī)范的重要標準，一旦他們發(fā)現(xiàn)自己的利益因規(guī)則遭到踐踏而受損或者自己被“潛規(guī)則”，他們往往會變得非常憤怒，結果不僅會削弱他們的政策認同程度，而且會損害他們對黨和政府的情感。正如我們所看到的，絕大多數(shù)農(nóng)民不會因為城鄉(xiāng)義務教育缺乏公平妨礙了農(nóng)民受教育權利的實現(xiàn)而指責黨和政府，卻會對學校亂收費、教師不負責任等不遵守規(guī)則的現(xiàn)象而表示強烈的不滿；他們不會因為農(nóng)民沒有獲得平等的社會保障權利而義憤填膺，卻會對“富人吃低保”等踐踏規(guī)則的現(xiàn)象憤憤不平。當上述現(xiàn)象發(fā)生后，農(nóng)民的政治認同便會受到某種程度的損傷，因為農(nóng)民的政治認同是規(guī)則導向型的。

（三）公正觀念是農(nóng)民政治認同的重要標尺

在任何社會中，弱勢群體通常特別強調(diào)公正，他們希望社會是公正的，并往往對不公正現(xiàn)象滿腹牢騷甚至心懷怨憤。由于“當今中國農(nóng)民是最大的弱勢群體”［7］，大多數(shù)農(nóng)民有著比較強烈的公正觀念，他們希望政府公正廉明，希望干部辦事公道，也希望自己得到公正的對待，在遭遇“徇私枉法”行為而身受“冤屈”時，他們希望有人為自己主持正義。農(nóng)民的公正觀念深刻地影響著他們的政治認同，如果干部處理事情不公正，他們可能會對干部持不信任甚至敵對態(tài)度，如果政策執(zhí)行不公正，他們可能會懷恨政策執(zhí)行者，甚至降低對黨和政府的認同。農(nóng)民的公正觀念有兩個主要指向，一是強調(diào)對規(guī)則的嚴格遵守，因為規(guī)則遭到踐踏通常會導致不公正；二是強調(diào)體現(xiàn)公平，在他們看來，遵守規(guī)則卻違背公平的做法同樣是不公正的。由于強調(diào)規(guī)則，很多農(nóng)民并不認為貧富差距過大是一種社會不公正，他們傾向于認為，能致富的人大多數(shù)是因為能力強、運氣好，而不是不守規(guī)則；但是對于“貪官致富”，大多數(shù)農(nóng)民深惡痛絕，因為貪官的財富是通過違背規(guī)則而聚斂的不義之財。由于強調(diào)公平，農(nóng)民對于按照規(guī)則產(chǎn)生的結果也可能表示不滿，也許他們不清楚規(guī)則的具體內(nèi)容，但他們可以將自己與他人放在規(guī)則面前進行比較，以檢驗結果是否公平，比如，有的農(nóng)民認為自己比別人更符合“低保”條件、更應該得到“政策性補貼”，卻未能如愿。當然，違背規(guī)則而產(chǎn)生的不公平對農(nóng)民政治認同的傷害更大，農(nóng)民之所以對“富人吃低?！爆F(xiàn)象反應強烈，不僅是因為其違背了規(guī)則，更因為其侵犯了農(nóng)民的公正觀念。

（四）農(nóng)民政治認同表現(xiàn)出鮮明的層次性

從認同對象的角度來看，政治認同是一個包括政策認同、執(zhí)政黨和政府認同、國家認同、制度認同、價值認同在內(nèi)的由具體到抽象、由低層到高層的多層次有序結構［8］。當前，農(nóng)民政治認同在上述五個層面并非整齊劃一，而是表現(xiàn)出鮮明的層次差異，這主要體現(xiàn)在三個方面：其一，越是在抽象層面，農(nóng)民的認同程度越高。由于農(nóng)民關心身邊的、與自己利益相關的具體問題而對抽象的事物缺乏興趣，他們對于國家、政治制度和政治價值觀等較抽象的對象往往表現(xiàn)出較高程度的認同傾向，對于政策、執(zhí)政黨和政府等較具體的對象則表現(xiàn)出明顯的分化和復雜的景象，他們不會因為認同對象較抽象而保持警惕并采取排斥態(tài)度，而是在沒有不認同的理由時傾向于賦予對象以認同。其二，在執(zhí)政黨和政府認同層面，黨政機構的層級越高，農(nóng)民的認同程度越高。農(nóng)民更傾向于信任上級黨委和政府，他們對于黨中央和中央政府的認同程度最高，對于縣、鄉(xiāng)黨委和政府則有著諸多不滿。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民心目中，黨中央、國務院的威信最高，其次為省委省政府，再次為市委市政府，又次為縣委縣政府，威信最低的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，甚至低于村支部和村委會，而且縣、鄉(xiāng)兩級黨政組織在農(nóng)民心目中的地位差別很小。其三，在政策認同層面，農(nóng)民對政策的認同程度高而對政策執(zhí)行的認同程度低。農(nóng)民對政策有著較多的不滿、牢騷和怨言，但是他們明確地將政策和政策執(zhí)行區(qū)分開來，他們的不滿、牢騷和怨言通常指向縣、鄉(xiāng)黨政機構的政策執(zhí)行偏差而不是政策本身，他們中的大多數(shù)人認為，中央制定了好政策，但是地方政府沒有把這些政策執(zhí)行好。

農(nóng)民政治認同的上述四個特征為我們理解當前的農(nóng)民政治認同狀況提供了便利，也為我們思考如何增強農(nóng)民政治認同提供了現(xiàn)實依據(jù)。

三、增強農(nóng)民政治認同關鍵在于落實民生政策

新中國成立以來，國家與農(nóng)民的關系經(jīng)歷了三次重大調(diào)整。第一次是新中國初期的土地所有制改革，國家廢除了“地主階級封建剝削的土地所有制”，給無地、少地的農(nóng)民分配了土地；第二次是改革開放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，國家廢除了低效率的土地經(jīng)營制度，解決了農(nóng)民的溫飽問題；第三次是21世紀初的農(nóng)村稅費改革，國家廢除了兩千多年的農(nóng)業(yè)稅制度，給農(nóng)村發(fā)展注入了新的活力。前兩次調(diào)整讓國家與農(nóng)民的關系經(jīng)歷了兩次“如膠似漆的蜜月期”［9］，帶來了農(nóng)民政治認同的高漲并形成了農(nóng)民政治認同的兩次高峰。21世紀初的農(nóng)村稅費改革雖然緩和了國家與農(nóng)民之間的緊張關系，也在一定程度上增強了農(nóng)民的政治認同，但是并沒有帶來國家與農(nóng)民的“蜜月”關系和農(nóng)民政治認同的第三次高峰。

稅費改革以來，農(nóng)民政治認同的提升主要得益于國家支農(nóng)、惠農(nóng)的民生政策的實施，這些政策體現(xiàn)了中央對農(nóng)民的關懷和體恤之情，因而有力地提升了“中央”的形象和權威，正如我們所看到的，絕大多數(shù)農(nóng)民對黨中央和中央政府內(nèi)心充滿感激和信任之情，這種情感在很大程度上維系了農(nóng)民對“黨和政府”的認同，并在總體上增強了農(nóng)民的政治認同。但是，“黨和政府”在農(nóng)民心目中的形象是分層的，他們在給予黨中央和中央政府高度評價的同時，對地方黨委、政府特別是縣、鄉(xiāng)黨委和政府卻有著諸多抱怨和指責，一個重要原因在于，很多農(nóng)民認為中央的好政策在“下面”沒有貫徹落實好。農(nóng)民對政策執(zhí)行的不滿和抱怨制約了農(nóng)民政治認同的進一步提升，也使農(nóng)民既有的政治認同面臨弱化的危險。既然國家的農(nóng)村民生政策能夠有力地激發(fā)農(nóng)民的認同情感，說明這些政策總體上符合農(nóng)村的發(fā)展實際和農(nóng)民的利益需求，因此，當前增強農(nóng)民政治認同的關鍵，在于貫徹落實好國家的農(nóng)村民生政策。

從當前政策執(zhí)行的具體情況來看，落實農(nóng)村民生政策主要應該做好以下三個方面的工作：

一是要限制縣、鄉(xiāng)黨政部門的自利性。國家政策只有通過地方黨政部門才能得到執(zhí)行，而縣、鄉(xiāng)黨政部門的自利性是國家政策得不到有效執(zhí)行的一個重要原因，這種自利性往往使國家政策在執(zhí)行中變形走樣，甚至使黨政部門“卷入社會利益沖突中，成為沖突過程中的利益相關者甚至是沖突發(fā)生的根源”［10］。例如在2010年下半年，國務院為做好晚稻生產(chǎn)工作制定了增肥補助政策，并安排了專項資金，農(nóng)業(yè)部和相關省份農(nóng)業(yè)廳也發(fā)出緊急通知予以落實，湖南省規(guī)定每畝田補助價值11 元的肥料，并指定了幾種肥料的品牌和價格，強調(diào)“嚴禁以次充好”，但有些農(nóng)民卻反映“肥補”過程存在以次充好的現(xiàn)象，他們認為政府部門從中謀了利，因而意見很大。在有的農(nóng)村地區(qū)，取消農(nóng)業(yè)稅后國家資源的大量輸入甚至導致了“地方勢力”與地方政府的結盟。這種結盟“形成了一個強有力的結構，這個結構可吞噬所有自上而下的資源”［11］?？h、鄉(xiāng)黨政部門所處的層級較低，與農(nóng)民的距離較近，其政策執(zhí)行中的自利行為容易發(fā)生，而且對農(nóng)民造成的影響最直接。因此，有效限制縣、鄉(xiāng)黨政部門的自利行為對于落實國家政策和提升農(nóng)民政治認同十分重要。

二是要建立合理的資金撥付機制。農(nóng)村民生政策的背后是國家財政對農(nóng)村發(fā)展的支持。稅費改革后，中央對農(nóng)村的轉移支付呈逐年增長趨勢，地方政府也加大了對農(nóng)村的財政投入，但相應的資金撥付方式卻不盡規(guī)范、合理。在很多情況下，這些資金要靠“爭取”才能獲得，而“爭取”是需要人脈和成本的。比如村莊的水利工程、村級公路等基礎設施建設需要大量資金，這些資金通常來自上級部門的支持和村民的籌資。一些“人脈廣”、“能量大”的村往往能夠爭取到更多的資金，村民不用籌資也可以搞更多的建設。沒有多少“人脈”的村只能爭取很少的資金甚至爭取不到資金。還有一個典型現(xiàn)象是“新農(nóng)村建設示范村”。示范村通常由某位地方黨政領導負責聯(lián)系，有“后盾單位”支持，負責聯(lián)系的領導越有實權，示范村的后盾單位就“實力”越雄厚，示范村獲得的資金支持就越多。非示范村通常很難爭取到相關部門的資金支持，即使有示范村的“示范”，也難以把村莊建設成高標準的“新農(nóng)村”?！笆痉洞濉痹诤艽蟪潭壬献兂闪艘环N政績工程和資源分配方式。新農(nóng)村建設中“爭取”資金和資源的模式雖然促進了財政資金向農(nóng)村的流動，但造成了資源分配的不合理，違背了農(nóng)民的規(guī)則意識和公正觀念，強化了農(nóng)民對權力的崇拜思想，并誘使鄉(xiāng)村社會風氣敗壞，因此不利于國家政策的落實和農(nóng)民政治認同的提升。

三是要消除鄉(xiāng)村裙帶關系對政策執(zhí)行的消極影響?？h域社會是一個“熟人社會”，縣里面大多數(shù)干部和官員的親屬、故交都居住在本縣，遇上事情的時候免不了要予以“關照”，由此形成的裙帶關系容易導致政策在執(zhí)行中走樣。就筆者的田野調(diào)查情況來看，裙帶關系對政策執(zhí)行的消極影響最典型的表現(xiàn)之一就是“低?！钡脑u定。按照規(guī)定，誰應該享受最低生活保障，必須由符合條件的農(nóng)民申請，經(jīng)村民代表評議，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報縣民政部門公示、批準。但是，申請條件并不具有“剛性”，在申請者多而指標有限的情況下，獲得低保就得靠“關系”，以至生活特別貧困者得不到低保救助，而并不特別貧困者卻吃上了低保，甚至出現(xiàn)“富人吃低?！钡默F(xiàn)象。有兩位村支書反映說，他們也想把事情做公正，但是有的并不貧困的農(nóng)民能夠自己從“上面”要來低保指標，他們也無可奈何。另一個典型表現(xiàn)是“生豬補貼”。為鼓勵規(guī)模養(yǎng)殖，國家對飼養(yǎng)300頭以上的養(yǎng)豬戶給予一定的資金補貼，飼養(yǎng)1000頭以上最高可得20萬元的補貼。但據(jù)湖南四個縣的多位養(yǎng)豬戶反映，能否得到補貼取決于“關系”，有的農(nóng)民只養(yǎng)了幾十頭豬也得了20萬元補貼，有的農(nóng)民養(yǎng)了幾百頭也沒有得到補貼，以至于養(yǎng)豬戶意見很大。在大多數(shù)農(nóng)民看來，縣域社會是一個“靠背景靠關系”的社會，“規(guī)則”很容易被“關系”變通，沒有關系就很難有“公正”。因此，大多數(shù)農(nóng)民認為，雖然中央非常關心農(nóng)民，但是中央政策經(jīng)過省里以后就難以很好地得到貫徹，特別是到了縣、鄉(xiāng)兩級，政策就免不了會變形。由于裙帶關系的影響，國家投入到農(nóng)村的資金換來了農(nóng)民的怨憤，這對于提升農(nóng)民政治認同來說適得其反。

國家政策的執(zhí)行偏差反映了政治權力運作的制度化水平某種程度的欠缺。上述三方面的工作，核心在于規(guī)范縣域政治權力的運作，以使國家民生政策得到貫徹落實。這既是滿足農(nóng)民利益需求的現(xiàn)實需要，也是農(nóng)民規(guī)則意識和公正觀念的內(nèi)在要求，因而最終將提升農(nóng)民的政治認同水平。

結 語

在中國現(xiàn)代化進程中，由于農(nóng)村貧困落后和農(nóng)民承受的生存壓力較大，農(nóng)民對于改善物質(zhì)生活和勞動條件有著十分迫切的愿望。這種愿望的滿足目前無法通過民主機制來實現(xiàn)，而主要依賴于國家民生政策的推行和資源的外部輸入。在這種情況下，民生便成為影響農(nóng)民政治認同的主要因素。21世紀初農(nóng)村稅費改革后，國家農(nóng)村民生政策的實施，為增強農(nóng)民政治認同提供了條件，并帶來了農(nóng)民政治認同的積極變化。受農(nóng)民的民生需求和國家民生政策的影響，農(nóng)民政治認同表現(xiàn)出強調(diào)物質(zhì)利益、規(guī)則意識、公正觀念等重要特征，并呈現(xiàn)出鮮明的層次差異性。這些特征既反映了農(nóng)民的生存壓力和國家民生政策的執(zhí)行偏差，也反映了農(nóng)民對貫徹落實好民生政策的強烈要求。因此在當前，貫徹落實好國家的支農(nóng)、惠農(nóng)政策便成為農(nóng)民政治認同建設的關鍵。同時，我們也應該看到，隨著農(nóng)民民主意識的生長和對民主權利需求的增長，改善民生對于增強農(nóng)民政治認同的局限性將逐漸顯現(xiàn)，因此黨和政府在注重改善農(nóng)村民生的同時，絕對不能忽略國家和農(nóng)村的民主、法制建設。

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