漸進(jìn)主義視閾下“新農(nóng)?！敝贫鹊难芯?/h1>
2014-04-04 18:43:26雷咸勝
□雷咸勝
漸進(jìn)主義視閾下“新農(nóng)?！敝贫鹊难芯?/p>
□雷咸勝
新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(“新農(nóng)?！?從2009年產(chǎn)生到現(xiàn)在的推廣都遵循漸進(jìn)主義的原則，從漸進(jìn)主義的視角來研究“新農(nóng)?！?，發(fā)現(xiàn)這種漸進(jìn)有穩(wěn)定性、連續(xù)性、風(fēng)險(xiǎn)性小等優(yōu)點(diǎn)；同時(shí)也存在如時(shí)間差、保守、對(duì)政策的依賴大、保障水平低等缺點(diǎn)，所以需要采取一些措施避免這些缺點(diǎn)；可以通過加快政策推行進(jìn)度、加大財(cái)政補(bǔ)助、建立運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)、注重家庭保障等來解決“新農(nóng)?！边@種漸進(jìn)存在的問題，保證“新農(nóng)保”可持續(xù)的推行。
漸進(jìn)主義；“新農(nóng)?！保徽咄晟?/p>
漸進(jìn)主義把公共政策視作政府過去的行為活動(dòng)的延續(xù)，其中伴隨著漸進(jìn)的調(diào)整與修正。林德布洛姆，在批判完全理性決策模型和有限理性模型的基礎(chǔ)上時(shí)，首次提出漸進(jìn)主義模型。[1]而“新農(nóng)?！笔俏覈?guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，由政府主導(dǎo)，惠及廣大的農(nóng)村居民，屬于典型的公共政策，就是在“舊農(nóng)?！钡恼咭约霸圏c(diǎn)基礎(chǔ)上不斷的調(diào)整和修正形成的。
一、漸進(jìn)決策理論的相關(guān)介紹
林德布洛姆在其著作《政治、經(jīng)濟(jì)及福利》中首次提出了“漸進(jìn)主義”的概念。他通過對(duì)社會(huì)政治過程的價(jià)格體系、層級(jí)體系、多元體制和議價(jià)四種基本形態(tài)的分析提出了“漸進(jìn)決策”模式。所謂漸進(jìn)決策，就是指決策者在決策時(shí)在既有的合法政策基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。
在林德布洛姆看來，漸進(jìn)決策需要遵循以下三個(gè)基本原則：按部就班原則、積小變?yōu)榇笞冊(cè)瓌t、穩(wěn)中求變?cè)瓌t。[2]他認(rèn)為，政策上的大起大落是不可取的，欲速則不達(dá)，那樣勢(shì)必會(huì)危害到社會(huì)的穩(wěn)定，為了保證決策過程的穩(wěn)定性，就要在保持穩(wěn)定的前提下，通過一系列小變達(dá)到大變之目的。
二、“新農(nóng)?！敝贫茸冞w過程的漸進(jìn)
新農(nóng)保的制度變遷過程表現(xiàn)為從其萌芽到不斷推廣，相關(guān)的論文已有大量論述，在此只做簡(jiǎn)單的回顧(表1)。
三、“新農(nóng)?！闭呓Y(jié)果的漸進(jìn)
“新農(nóng)保”在“老農(nóng)?！迸c試點(diǎn)的基礎(chǔ)上形成，其政策結(jié)果的漸進(jìn)主要體現(xiàn)在新老農(nóng)保的政策比較上(表2)。
四、“新農(nóng)保”這種漸進(jìn)的合理性
1.全面的政策創(chuàng)新和政策變革是對(duì)決策者理性能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，由于環(huán)境的多變性和復(fù)雜性，決策者不可能獲得外部存在的所有信息，也不可能對(duì)所有的方案進(jìn)行整理和排除。所以漸進(jìn)的方式能夠減少?zèng)Q策的失誤，能夠及時(shí)的應(yīng)對(duì)多變的環(huán)境，而且一旦決策失誤也不會(huì)有太大的損失?！靶罗r(nóng)?！痹谥贫ǖ倪^程中面臨著農(nóng)村各個(gè)地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，這樣政府的補(bǔ)助和農(nóng)民的繳費(fèi)水平必然有所不同；同時(shí)農(nóng)村人口老齡化的挑戰(zhàn)，特別是外出務(wù)工人口的增加，使得農(nóng)村的老齡化加重等等因素。這些都使“新農(nóng)保”政策在制定的時(shí)候必須“腳步”跨得很小。
2.這種決策方式有益于吸收過去有益的成分，同時(shí)注意不當(dāng)?shù)牡胤?，有利于政策的完善。政策在開始形成時(shí)，難免會(huì)有考慮遺漏的地方，這樣在實(shí)施中其弊端就會(huì)暴露出來，然而當(dāng)其弊端暴露時(shí)，政策制定者會(huì)及時(shí)的修正，并同時(shí)保留正確的部分，這樣就有利于形成完善的政策。“老農(nóng)保”在制定時(shí)，只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的自保，以農(nóng)民的自我繳費(fèi)為主，而政府的作用缺失了，這樣在制定新農(nóng)保的過程中，政策制定者會(huì)考慮政府的作用，于是“新農(nóng)?！币环矫孓r(nóng)民按檔次繳費(fèi)，同時(shí)政府給予補(bǔ)貼，這樣就體現(xiàn)公平和效率的結(jié)合，有利于政策的可持續(xù)發(fā)展。
3.漸進(jìn)決策使新農(nóng)保政策處于一個(gè)漸進(jìn)的過程中，保持了“新農(nóng)保”政策在實(shí)施中的相對(duì)穩(wěn)定性。隨著土地保障和家庭保障的逐漸削弱，農(nóng)民的養(yǎng)老保障顯得很單薄，而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一個(gè)變量進(jìn)入農(nóng)村后是否會(huì)給農(nóng)民的養(yǎng)老福利帶來好處，農(nóng)民本身由于對(duì)“老農(nóng)?！钡臅和６鴮?dǎo)致的信任危機(jī)，是否會(huì)接受“新農(nóng)?！保窟@都是不可知的，只有各個(gè)試點(diǎn)，進(jìn)行檢驗(yàn)“新農(nóng)保”的作用，讓農(nóng)民看見帶來的實(shí)實(shí)在在的好處，這樣才可以進(jìn)一步的推廣，這樣政策實(shí)施范圍就會(huì)由小變大，在相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境中不斷得到推廣，然后實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)。
4.漸進(jìn)決策將政策的制定和修正看成是先后不間斷的連續(xù)過程，這就注意到了政策的連續(xù)性問題，進(jìn)而也使政策對(duì)象易于接受。一項(xiàng)政策的制定和出臺(tái)，需要很長(zhǎng)時(shí)間去付諸于實(shí)際中去，而政策對(duì)象需要一定的時(shí)間去理解和接受它，一旦政策不合理或者沒有改進(jìn)的行動(dòng)，那么這些政策前期的努力就白費(fèi)了。同時(shí)一旦政策連續(xù)，人們對(duì)政策就不會(huì)陌生，這樣就易于接受?！袄限r(nóng)保”在農(nóng)村推行后，農(nóng)民已經(jīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有一定的認(rèn)識(shí)，前期的政策宣傳，使得“新農(nóng)保”推行時(shí)候不是那么陌生。而且原有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老由于對(duì)于資金的來源和管理以及政府的缺位等問題，導(dǎo)致了政策的執(zhí)行困難，但“新農(nóng)?！蔽×恕袄限r(nóng)保”的不足，并通過探索階段和試點(diǎn)階段的逐步完善，有益于政策的連續(xù)性。
五、“新農(nóng)?！边@種漸進(jìn)存在的不足
新農(nóng)保這種漸進(jìn)雖然具有穩(wěn)定性和連續(xù)性等優(yōu)點(diǎn)，但其漸進(jìn)過程中存在諸多的缺點(diǎn)。
1.步子邁得太小，政策有可能會(huì)很保守，這樣有可能對(duì)政策對(duì)象的影響力不夠。“新農(nóng)?！闭咧须m有政府的補(bǔ)貼，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月只有55元，雖然各個(gè)地方會(huì)變動(dòng)，但依舊很少，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地方。這樣以來，每月的55元補(bǔ)貼顯然與我們的生活消費(fèi)水平差距太大，難以發(fā)揮養(yǎng)老保障的作用。國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要來源政府補(bǔ)貼，如德國(guó)、奧地利政府補(bǔ)貼為70%，希臘、波蘭為90%，農(nóng)民繳費(fèi)所占比例非常低，一般為10%-30%。[7]而我國(guó)的補(bǔ)助相對(duì)很小，這樣漸進(jìn)的政策有其現(xiàn)實(shí)的缺陷，往往這種問題難以避免。同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼的方式往往是一刀切，雖說是“多繳多補(bǔ)”，但這種補(bǔ)貼只是對(duì)繳費(fèi)多少的補(bǔ)貼，沒有具體考慮到家庭的情況，不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。
2.存在時(shí)間差問題，政策在推行過程中，有試點(diǎn)開始，逐漸的推廣，這樣政策就必然惠及先試點(diǎn)的地方，對(duì)于那么試點(diǎn)較晚或者最后被政策覆蓋的地區(qū)就會(huì)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處于政策空白的狀態(tài)。新農(nóng)保試點(diǎn)推行速度過慢，會(huì)造成未試點(diǎn)地區(qū)的老年農(nóng)民無法享受到國(guó)家惠農(nóng)政策(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)，這是不公平的，會(huì)造成未試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村老人的攀比和心理不平衡，甚至?xí)せ軓亩a(chǎn)生一些社會(huì)不穩(wěn)定因素。[8]“新農(nóng)保”由試點(diǎn)逐漸推廣，必定有后試點(diǎn)的農(nóng)村，這樣在政策推行中，他們?cè)谇捌跊]有“新農(nóng)保”政策的實(shí)施，而此時(shí)這些農(nóng)村已過60歲的農(nóng)民就享受不到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，同時(shí)對(duì)于那些接近60歲的農(nóng)民來說，他們面臨著補(bǔ)繳數(shù)額太多的問題。所以，一旦這樣逐步的推行，這些時(shí)間差的問題又會(huì)困擾著決策者。
3.對(duì)于漸進(jìn)決策的過分依賴，反而不利于決策者追求更好的方案。決策者首先感覺自己的決策肯定不全面，那么就會(huì)在信息收集、方案排除等方面有所松懈，反而進(jìn)一步加深了決策者本身的決策能力，非等問題出現(xiàn)后在進(jìn)行解決，會(huì)導(dǎo)致滯后性。在政策的制定中，雖然技術(shù)、信息、個(gè)人能力等方面存在問題，但決策者應(yīng)盡可能的收集有用的信息，來減少?zèng)Q策的失誤。
六、針對(duì)漸進(jìn)不足的對(duì)策及建議
1.加大財(cái)政的補(bǔ)貼數(shù)額和補(bǔ)貼方式。我國(guó)2012年中央財(cái)政支出用于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有932.91億元，而去年的中央財(cái)政支出總額是125952.97億元，其比例僅有0.74%；再來看看2012年全國(guó)的公共財(cái)政收入為117253.52億元，而新農(nóng)保支出僅占0.79%。根據(jù)農(nóng)民基本生存需求的測(cè)算，現(xiàn)階段基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼水平應(yīng)為每人每月130 元，東部地區(qū)實(shí)行中央與地方財(cái)政責(zé)任均擔(dān)原則，中西部由中央財(cái)政全額補(bǔ)助。[9]考慮到農(nóng)村的人口老年化嚴(yán)重，人口眾多，對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)助確實(shí)太少。所以應(yīng)加大對(duì)其補(bǔ)助，并結(jié)合其當(dāng)?shù)氐膶?shí)際生活消費(fèi)及養(yǎng)老消費(fèi)情況而定。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的平等，政府應(yīng)借鑒城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法，以農(nóng)民上一年度的人均純收入為基數(shù)，按比例確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。[10]同時(shí)可以考慮引入家庭情況相結(jié)合的補(bǔ)助方式，不僅考慮繳費(fèi)多少還可以考慮家庭收入情況，這樣就能把財(cái)政花到真正需要的地方，可以兼顧公平和效率，接近帕累托最優(yōu)。
2.盡快實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)?！比采w?！靶罗r(nóng)?！币匀碌拿婷膊粩鄶U(kuò)大農(nóng)村試點(diǎn)，積極的發(fā)揮財(cái)政的作用，惠及各地，這是保障農(nóng)民養(yǎng)老的必要組成部分。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的重要組成部分，對(duì)確保農(nóng)村居民的基本生活，推動(dòng)農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定意義重大，同時(shí)對(duì)改善農(nóng)村居民的心理預(yù)期，促進(jìn)消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需也具有重大意義。所以應(yīng)加大步伐，盡快地實(shí)現(xiàn)其全覆蓋，特別是偏遠(yuǎn)的地區(qū)和發(fā)展落后的地區(qū)。
3.明確新農(nóng)保的發(fā)展方向。新農(nóng)保推進(jìn)緩慢，可能由于地方對(duì)新農(nóng)保的前景堪憂，擔(dān)心像老農(nóng)保一樣會(huì)走向失敗，其中緣由之一是對(duì)新農(nóng)保的發(fā)展方向不明，沒有看清當(dāng)前的發(fā)展背景和發(fā)展的趨勢(shì)。我國(guó)目前城鎮(zhèn)化速度不斷地加快，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。而新農(nóng)保作為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的組成部分，必須將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，被征地農(nóng)民社會(huì)保障、水庫(kù)移民后期扶持政策、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)、社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村最低生活保障制度等政策與制度有機(jī)銜接。[11]所以必須明確其發(fā)展方向?yàn)槌青l(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)。
4.建立“新農(nóng)?！憋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)。新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系是指由能夠?qū)π罗r(nóng)保制度風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)發(fā)出提前警報(bào)，并有著內(nèi)在聯(lián)系的主要指標(biāo)按一定邏輯構(gòu)成的體系。[12]可以減輕其制度風(fēng)險(xiǎn)。“新農(nóng)?！弊鳛樾律谋ｋU(xiǎn)，其發(fā)展緩慢一方面由于人們對(duì)其發(fā)展方向不明，另一方面也是因?yàn)閷?duì)其發(fā)展的動(dòng)態(tài)了解太少，監(jiān)控和反饋缺失，以致發(fā)展緩慢。新農(nóng)保作為一個(gè)新的元素融入農(nóng)村后，是否發(fā)揮了養(yǎng)老等作用，可以建立相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行觀察。首先應(yīng)觀察新農(nóng)保是否起到了養(yǎng)老的作用，這個(gè)作用的大小如何。也可以從你們的養(yǎng)老觀念、生育觀念、消費(fèi)行為等方面進(jìn)行調(diào)查。發(fā)現(xiàn)對(duì)其各個(gè)方面的影響，然后及時(shí)的反饋給決策部門。對(duì)此可以做出相應(yīng)的決策調(diào)整，進(jìn)而使新農(nóng)保不斷完善。
5.發(fā)揮家庭保障的作用。受傳統(tǒng)文化的影響，中國(guó)農(nóng)村老年人有著強(qiáng)烈的“家”觀念，認(rèn)為社會(huì)關(guān)系中最可靠的就是親緣關(guān)系。加之社會(huì)化養(yǎng)老在精神方面的先天不足，即生活上照料和感情上的關(guān)懷是家庭這一初級(jí)群體的內(nèi)在功能，其他社會(huì)群體無法替代。[13]新農(nóng)保目前的保障水平較低，僅僅依靠薄弱的新農(nóng)保來度過余生是很難的。養(yǎng)老保障的發(fā)展從開始的家庭養(yǎng)老為主到社會(huì)養(yǎng)老為主，從來都不是某個(gè)養(yǎng)老保障單獨(dú)存在的，而且各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)大多是多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。在農(nóng)村，家庭是基本的單位，擔(dān)負(fù)著農(nóng)村社會(huì)的許多功能，其中養(yǎng)老便是家庭的重要功能，其不僅可以提供基本的物質(zhì)條件，而且可以提供精神支持。家庭養(yǎng)老是對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的良好補(bǔ)充。加強(qiáng)家庭的作用，能更好地減輕新農(nóng)保的壓力，以促進(jìn)其可持續(xù)的發(fā)展，真正成為農(nóng)民的養(yǎng)老保障支柱之一。
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2013-11-27
中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島，266100
雷咸勝(1988- )，男，河南信陽(yáng)人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生，研究方向：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。
F323.89
A
1008-8091(2014)01-0087-04
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漸進(jìn)主義視閾下“新農(nóng)?！敝贫鹊难芯?/p>
□雷咸勝
新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(“新農(nóng)?！?從2009年產(chǎn)生到現(xiàn)在的推廣都遵循漸進(jìn)主義的原則，從漸進(jìn)主義的視角來研究“新農(nóng)?！?，發(fā)現(xiàn)這種漸進(jìn)有穩(wěn)定性、連續(xù)性、風(fēng)險(xiǎn)性小等優(yōu)點(diǎn)；同時(shí)也存在如時(shí)間差、保守、對(duì)政策的依賴大、保障水平低等缺點(diǎn)，所以需要采取一些措施避免這些缺點(diǎn)；可以通過加快政策推行進(jìn)度、加大財(cái)政補(bǔ)助、建立運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)、注重家庭保障等來解決“新農(nóng)?！边@種漸進(jìn)存在的問題，保證“新農(nóng)保”可持續(xù)的推行。
漸進(jìn)主義；“新農(nóng)?！保徽咄晟?/p>
漸進(jìn)主義把公共政策視作政府過去的行為活動(dòng)的延續(xù)，其中伴隨著漸進(jìn)的調(diào)整與修正。林德布洛姆，在批判完全理性決策模型和有限理性模型的基礎(chǔ)上時(shí)，首次提出漸進(jìn)主義模型。[1]而“新農(nóng)?！笔俏覈?guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，由政府主導(dǎo)，惠及廣大的農(nóng)村居民，屬于典型的公共政策，就是在“舊農(nóng)?！钡恼咭约霸圏c(diǎn)基礎(chǔ)上不斷的調(diào)整和修正形成的。
一、漸進(jìn)決策理論的相關(guān)介紹
林德布洛姆在其著作《政治、經(jīng)濟(jì)及福利》中首次提出了“漸進(jìn)主義”的概念。他通過對(duì)社會(huì)政治過程的價(jià)格體系、層級(jí)體系、多元體制和議價(jià)四種基本形態(tài)的分析提出了“漸進(jìn)決策”模式。所謂漸進(jìn)決策，就是指決策者在決策時(shí)在既有的合法政策基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。
在林德布洛姆看來，漸進(jìn)決策需要遵循以下三個(gè)基本原則：按部就班原則、積小變?yōu)榇笞冊(cè)瓌t、穩(wěn)中求變?cè)瓌t。[2]他認(rèn)為，政策上的大起大落是不可取的，欲速則不達(dá)，那樣勢(shì)必會(huì)危害到社會(huì)的穩(wěn)定，為了保證決策過程的穩(wěn)定性，就要在保持穩(wěn)定的前提下，通過一系列小變達(dá)到大變之目的。
二、“新農(nóng)?！敝贫茸冞w過程的漸進(jìn)
新農(nóng)保的制度變遷過程表現(xiàn)為從其萌芽到不斷推廣，相關(guān)的論文已有大量論述，在此只做簡(jiǎn)單的回顧(表1)。
三、“新農(nóng)?！闭呓Y(jié)果的漸進(jìn)
“新農(nóng)保”在“老農(nóng)?！迸c試點(diǎn)的基礎(chǔ)上形成，其政策結(jié)果的漸進(jìn)主要體現(xiàn)在新老農(nóng)保的政策比較上(表2)。
四、“新農(nóng)保”這種漸進(jìn)的合理性
1.全面的政策創(chuàng)新和政策變革是對(duì)決策者理性能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，由于環(huán)境的多變性和復(fù)雜性，決策者不可能獲得外部存在的所有信息，也不可能對(duì)所有的方案進(jìn)行整理和排除。所以漸進(jìn)的方式能夠減少?zèng)Q策的失誤，能夠及時(shí)的應(yīng)對(duì)多變的環(huán)境，而且一旦決策失誤也不會(huì)有太大的損失?！靶罗r(nóng)?！痹谥贫ǖ倪^程中面臨著農(nóng)村各個(gè)地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，這樣政府的補(bǔ)助和農(nóng)民的繳費(fèi)水平必然有所不同；同時(shí)農(nóng)村人口老齡化的挑戰(zhàn)，特別是外出務(wù)工人口的增加，使得農(nóng)村的老齡化加重等等因素。這些都使“新農(nóng)保”政策在制定的時(shí)候必須“腳步”跨得很小。
2.這種決策方式有益于吸收過去有益的成分，同時(shí)注意不當(dāng)?shù)牡胤?，有利于政策的完善。政策在開始形成時(shí)，難免會(huì)有考慮遺漏的地方，這樣在實(shí)施中其弊端就會(huì)暴露出來，然而當(dāng)其弊端暴露時(shí)，政策制定者會(huì)及時(shí)的修正，并同時(shí)保留正確的部分，這樣就有利于形成完善的政策。“老農(nóng)保”在制定時(shí)，只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的自保，以農(nóng)民的自我繳費(fèi)為主，而政府的作用缺失了，這樣在制定新農(nóng)保的過程中，政策制定者會(huì)考慮政府的作用，于是“新農(nóng)?！币环矫孓r(nóng)民按檔次繳費(fèi)，同時(shí)政府給予補(bǔ)貼，這樣就體現(xiàn)公平和效率的結(jié)合，有利于政策的可持續(xù)發(fā)展。
3.漸進(jìn)決策使新農(nóng)保政策處于一個(gè)漸進(jìn)的過程中，保持了“新農(nóng)保”政策在實(shí)施中的相對(duì)穩(wěn)定性。隨著土地保障和家庭保障的逐漸削弱，農(nóng)民的養(yǎng)老保障顯得很單薄，而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一個(gè)變量進(jìn)入農(nóng)村后是否會(huì)給農(nóng)民的養(yǎng)老福利帶來好處，農(nóng)民本身由于對(duì)“老農(nóng)?！钡臅和６鴮?dǎo)致的信任危機(jī)，是否會(huì)接受“新農(nóng)?！保窟@都是不可知的，只有各個(gè)試點(diǎn)，進(jìn)行檢驗(yàn)“新農(nóng)保”的作用，讓農(nóng)民看見帶來的實(shí)實(shí)在在的好處，這樣才可以進(jìn)一步的推廣，這樣政策實(shí)施范圍就會(huì)由小變大，在相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境中不斷得到推廣，然后實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)。
4.漸進(jìn)決策將政策的制定和修正看成是先后不間斷的連續(xù)過程，這就注意到了政策的連續(xù)性問題，進(jìn)而也使政策對(duì)象易于接受。一項(xiàng)政策的制定和出臺(tái)，需要很長(zhǎng)時(shí)間去付諸于實(shí)際中去，而政策對(duì)象需要一定的時(shí)間去理解和接受它，一旦政策不合理或者沒有改進(jìn)的行動(dòng)，那么這些政策前期的努力就白費(fèi)了。同時(shí)一旦政策連續(xù)，人們對(duì)政策就不會(huì)陌生，這樣就易于接受?！袄限r(nóng)保”在農(nóng)村推行后，農(nóng)民已經(jīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有一定的認(rèn)識(shí)，前期的政策宣傳，使得“新農(nóng)保”推行時(shí)候不是那么陌生。而且原有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老由于對(duì)于資金的來源和管理以及政府的缺位等問題，導(dǎo)致了政策的執(zhí)行困難，但“新農(nóng)?！蔽×恕袄限r(nóng)保”的不足，并通過探索階段和試點(diǎn)階段的逐步完善，有益于政策的連續(xù)性。
五、“新農(nóng)?！边@種漸進(jìn)存在的不足
新農(nóng)保這種漸進(jìn)雖然具有穩(wěn)定性和連續(xù)性等優(yōu)點(diǎn)，但其漸進(jìn)過程中存在諸多的缺點(diǎn)。
1.步子邁得太小，政策有可能會(huì)很保守，這樣有可能對(duì)政策對(duì)象的影響力不夠。“新農(nóng)?！闭咧须m有政府的補(bǔ)貼，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月只有55元，雖然各個(gè)地方會(huì)變動(dòng)，但依舊很少，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地方。這樣以來，每月的55元補(bǔ)貼顯然與我們的生活消費(fèi)水平差距太大，難以發(fā)揮養(yǎng)老保障的作用。國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要來源政府補(bǔ)貼，如德國(guó)、奧地利政府補(bǔ)貼為70%，希臘、波蘭為90%，農(nóng)民繳費(fèi)所占比例非常低，一般為10%-30%。[7]而我國(guó)的補(bǔ)助相對(duì)很小，這樣漸進(jìn)的政策有其現(xiàn)實(shí)的缺陷，往往這種問題難以避免。同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼的方式往往是一刀切，雖說是“多繳多補(bǔ)”，但這種補(bǔ)貼只是對(duì)繳費(fèi)多少的補(bǔ)貼，沒有具體考慮到家庭的情況，不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。
2.存在時(shí)間差問題，政策在推行過程中，有試點(diǎn)開始，逐漸的推廣，這樣政策就必然惠及先試點(diǎn)的地方，對(duì)于那么試點(diǎn)較晚或者最后被政策覆蓋的地區(qū)就會(huì)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處于政策空白的狀態(tài)。新農(nóng)保試點(diǎn)推行速度過慢，會(huì)造成未試點(diǎn)地區(qū)的老年農(nóng)民無法享受到國(guó)家惠農(nóng)政策(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)，這是不公平的，會(huì)造成未試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村老人的攀比和心理不平衡，甚至?xí)せ軓亩a(chǎn)生一些社會(huì)不穩(wěn)定因素。[8]“新農(nóng)保”由試點(diǎn)逐漸推廣，必定有后試點(diǎn)的農(nóng)村，這樣在政策推行中，他們?cè)谇捌跊]有“新農(nóng)保”政策的實(shí)施，而此時(shí)這些農(nóng)村已過60歲的農(nóng)民就享受不到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，同時(shí)對(duì)于那些接近60歲的農(nóng)民來說，他們面臨著補(bǔ)繳數(shù)額太多的問題。所以，一旦這樣逐步的推行，這些時(shí)間差的問題又會(huì)困擾著決策者。
3.對(duì)于漸進(jìn)決策的過分依賴，反而不利于決策者追求更好的方案。決策者首先感覺自己的決策肯定不全面，那么就會(huì)在信息收集、方案排除等方面有所松懈，反而進(jìn)一步加深了決策者本身的決策能力，非等問題出現(xiàn)后在進(jìn)行解決，會(huì)導(dǎo)致滯后性。在政策的制定中，雖然技術(shù)、信息、個(gè)人能力等方面存在問題，但決策者應(yīng)盡可能的收集有用的信息，來減少?zèng)Q策的失誤。
六、針對(duì)漸進(jìn)不足的對(duì)策及建議
1.加大財(cái)政的補(bǔ)貼數(shù)額和補(bǔ)貼方式。我國(guó)2012年中央財(cái)政支出用于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有932.91億元，而去年的中央財(cái)政支出總額是125952.97億元，其比例僅有0.74%；再來看看2012年全國(guó)的公共財(cái)政收入為117253.52億元，而新農(nóng)保支出僅占0.79%。根據(jù)農(nóng)民基本生存需求的測(cè)算，現(xiàn)階段基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼水平應(yīng)為每人每月130 元，東部地區(qū)實(shí)行中央與地方財(cái)政責(zé)任均擔(dān)原則，中西部由中央財(cái)政全額補(bǔ)助。[9]考慮到農(nóng)村的人口老年化嚴(yán)重，人口眾多，對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)助確實(shí)太少。所以應(yīng)加大對(duì)其補(bǔ)助，并結(jié)合其當(dāng)?shù)氐膶?shí)際生活消費(fèi)及養(yǎng)老消費(fèi)情況而定。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的平等，政府應(yīng)借鑒城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法，以農(nóng)民上一年度的人均純收入為基數(shù)，按比例確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。[10]同時(shí)可以考慮引入家庭情況相結(jié)合的補(bǔ)助方式，不僅考慮繳費(fèi)多少還可以考慮家庭收入情況，這樣就能把財(cái)政花到真正需要的地方，可以兼顧公平和效率，接近帕累托最優(yōu)。
2.盡快實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)?！比采w?！靶罗r(nóng)?！币匀碌拿婷膊粩鄶U(kuò)大農(nóng)村試點(diǎn)，積極的發(fā)揮財(cái)政的作用，惠及各地，這是保障農(nóng)民養(yǎng)老的必要組成部分。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的重要組成部分，對(duì)確保農(nóng)村居民的基本生活，推動(dòng)農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定意義重大，同時(shí)對(duì)改善農(nóng)村居民的心理預(yù)期，促進(jìn)消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需也具有重大意義。所以應(yīng)加大步伐，盡快地實(shí)現(xiàn)其全覆蓋，特別是偏遠(yuǎn)的地區(qū)和發(fā)展落后的地區(qū)。
3.明確新農(nóng)保的發(fā)展方向。新農(nóng)保推進(jìn)緩慢，可能由于地方對(duì)新農(nóng)保的前景堪憂，擔(dān)心像老農(nóng)保一樣會(huì)走向失敗，其中緣由之一是對(duì)新農(nóng)保的發(fā)展方向不明，沒有看清當(dāng)前的發(fā)展背景和發(fā)展的趨勢(shì)。我國(guó)目前城鎮(zhèn)化速度不斷地加快，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。而新農(nóng)保作為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的組成部分，必須將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，被征地農(nóng)民社會(huì)保障、水庫(kù)移民后期扶持政策、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)、社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村最低生活保障制度等政策與制度有機(jī)銜接。[11]所以必須明確其發(fā)展方向?yàn)槌青l(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)。
4.建立“新農(nóng)?！憋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)。新農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系是指由能夠?qū)π罗r(nóng)保制度風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)發(fā)出提前警報(bào)，并有著內(nèi)在聯(lián)系的主要指標(biāo)按一定邏輯構(gòu)成的體系。[12]可以減輕其制度風(fēng)險(xiǎn)。“新農(nóng)?！弊鳛樾律谋ｋU(xiǎn)，其發(fā)展緩慢一方面由于人們對(duì)其發(fā)展方向不明，另一方面也是因?yàn)閷?duì)其發(fā)展的動(dòng)態(tài)了解太少，監(jiān)控和反饋缺失，以致發(fā)展緩慢。新農(nóng)保作為一個(gè)新的元素融入農(nóng)村后，是否發(fā)揮了養(yǎng)老等作用，可以建立相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行觀察。首先應(yīng)觀察新農(nóng)保是否起到了養(yǎng)老的作用，這個(gè)作用的大小如何。也可以從你們的養(yǎng)老觀念、生育觀念、消費(fèi)行為等方面進(jìn)行調(diào)查。發(fā)現(xiàn)對(duì)其各個(gè)方面的影響，然后及時(shí)的反饋給決策部門。對(duì)此可以做出相應(yīng)的決策調(diào)整，進(jìn)而使新農(nóng)保不斷完善。
5.發(fā)揮家庭保障的作用。受傳統(tǒng)文化的影響，中國(guó)農(nóng)村老年人有著強(qiáng)烈的“家”觀念，認(rèn)為社會(huì)關(guān)系中最可靠的就是親緣關(guān)系。加之社會(huì)化養(yǎng)老在精神方面的先天不足，即生活上照料和感情上的關(guān)懷是家庭這一初級(jí)群體的內(nèi)在功能，其他社會(huì)群體無法替代。[13]新農(nóng)保目前的保障水平較低，僅僅依靠薄弱的新農(nóng)保來度過余生是很難的。養(yǎng)老保障的發(fā)展從開始的家庭養(yǎng)老為主到社會(huì)養(yǎng)老為主，從來都不是某個(gè)養(yǎng)老保障單獨(dú)存在的，而且各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)大多是多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。在農(nóng)村，家庭是基本的單位，擔(dān)負(fù)著農(nóng)村社會(huì)的許多功能，其中養(yǎng)老便是家庭的重要功能，其不僅可以提供基本的物質(zhì)條件，而且可以提供精神支持。家庭養(yǎng)老是對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的良好補(bǔ)充。加強(qiáng)家庭的作用，能更好地減輕新農(nóng)保的壓力，以促進(jìn)其可持續(xù)的發(fā)展，真正成為農(nóng)民的養(yǎng)老保障支柱之一。
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2013-11-27
中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島，266100
雷咸勝(1988- )，男，河南信陽(yáng)人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生，研究方向：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。
F323.89
A
1008-8091(2014)01-0087-04
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