(湖南省財(cái)政廳，湖南 長(zhǎng)沙 410000)

2014年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議后，全國(guó)各級(jí)財(cái)政部門均按照財(cái)政部的要求，在一個(gè)廣闊的領(lǐng)域探索如何推廣使用PPP模式[1]。經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的學(xué)習(xí)、調(diào)研、思考，筆者對(duì)PPP形成了一些膚淺的認(rèn)識(shí)，愿供大家分享、參考，并祈拋磚引玉。

一、明確一個(gè)概念

1、PPP模式的概念

第一個(gè)“P”，即Public，通常指政府機(jī)構(gòu)、公共部門或者政府預(yù)算資金。執(zhí)行公私合作項(xiàng)目和管理公私合同的責(zé)任通常落在負(fù)責(zé)確保相關(guān)資產(chǎn)或服務(wù)提供的實(shí)體上，這一實(shí)體在公私合作中通常被稱為合同主管部門，擔(dān)當(dāng)公私合作的公共方。公私合作法律或政策可以確定擔(dān)當(dāng)合同主管部門的政府實(shí)體，并指定這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公私合作的實(shí)施。貫徹“不與民爭(zhēng)利”的原則，就是市場(chǎng)能做的政府不做、民營(yíng)企業(yè)能做的國(guó)企不做、社會(huì)組織能做的政府不做。不管是傳統(tǒng)領(lǐng)域還是新興產(chǎn)業(yè)，應(yīng)盡可能讓市場(chǎng)起決定性作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的功能。政府部門主要是做好PPP模式的總體規(guī)劃、建立“政策(定價(jià))調(diào)整機(jī)制”、監(jiān)督合同的履行等工作，一般不參與項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)。第一個(gè)“P”可能是一級(jí)政府部門(機(jī)構(gòu)、單位)，也可能是兩個(gè)平級(jí)的政府部門。

第二個(gè)“P”，即Private，通常指私營(yíng)部門或者是社會(huì)資本、民間資本。貫徹“盈利但不暴利”的原則。私營(yíng)部門或者社會(huì)資本、民間資本主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，通常情況下私營(yíng)部門必須承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任。第二個(gè)“P”可以是一人公司，可以是幾個(gè)合伙制公司，甚至可以是幾個(gè)有限責(zé)任公司、股份公司等。不同股東之間應(yīng)注意規(guī)避關(guān)聯(lián)交易事項(xiàng)，如項(xiàng)目屬于設(shè)計(jì)施工總承包方式，就要防止作為股東的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成項(xiàng)目盈利目標(biāo)之外的小集體。

第三個(gè)“P”，即Partnership，指的是合作，也就是第一個(gè)“P”和第二個(gè)“P”就提供公共產(chǎn)品(準(zhǔn)公共產(chǎn)品)或者提供公共服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合同，是一種新的投融資模式，是一種合作關(guān)系。商業(yè)銀行、金融單位自有資金以及其他法律、法規(guī)規(guī)定的資本，比如說(shuō)一些國(guó)家主權(quán)外債，都可以作為股權(quán)投入、作為第二個(gè)“P”參與進(jìn)來(lái)。其他金融資本、信托、保險(xiǎn)、基金可以作為債權(quán)投資參與進(jìn)來(lái)，只收利息，但不參與項(xiàng)目管理。

2、PPP模式的分類

(1)根據(jù)內(nèi)涵不同，PPP模式有廣義和狹義之分

廣義的PPP，包括以前運(yùn)用的BOT、BOO、BT、PFI等模式[2]。目前我國(guó)城市污水處理廠約有60%是采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的，社會(huì)垃圾處理廠約有90%是采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的。筆者認(rèn)為，第二個(gè)“P”如果是政府成立的融資平臺(tái)或者是國(guó)有資產(chǎn)控股的國(guó)企、央企，其經(jīng)營(yíng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最后還是會(huì)轉(zhuǎn)嫁到政府，此類PPP應(yīng)歸入廣義類。有時(shí)政府不出資，而是以補(bǔ)貼、或有收益、無(wú)形資產(chǎn)等要素參與到PPP，這類也應(yīng)歸入廣義范圍的PPP模式，實(shí)踐中應(yīng)盡可能將之量化為一定股份，作為出資人才能參與決策，有發(fā)言權(quán)和投票權(quán)。這些要素值不值錢、值多少錢，需要經(jīng)過(guò)評(píng)估由市場(chǎng)說(shuō)了算。

狹義的PPP模式，僅指私營(yíng)部門運(yùn)用民間資本與政府公共部門之間的合作關(guān)系，而且大多是有穩(wěn)定的現(xiàn)金流、有固定收入回報(bào)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品大多具有公益性、公共性和外部性以及運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)期長(zhǎng)、收益持續(xù)穩(wěn)定等特征。

(2)以收費(fèi)機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)，PPP可以分為“使用者付費(fèi)”和“政府付費(fèi)”的公私合作項(xiàng)目以及二者皆有的項(xiàng)目

收費(fèi)道路是最典型的“使用者付費(fèi)”公私合作項(xiàng)目。此類項(xiàng)目中，私營(yíng)方向使用者提供公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)，并通過(guò)向使用者收取服務(wù)費(fèi)來(lái)創(chuàng)造收益。相關(guān)費(fèi)用可以由政府出資予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼可以基于業(yè)績(jī)，如取決于所提供的服務(wù)是否達(dá)到特定的標(biāo)準(zhǔn)；補(bǔ)貼可以基于產(chǎn)出，如根據(jù)使用者的數(shù)量付費(fèi)。

“政府付費(fèi)”的公私合作項(xiàng)目中，政府是私營(yíng)方唯一的收入來(lái)源。政府付費(fèi)可取決于資產(chǎn)或服務(wù)是否達(dá)到事先約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即按“可用性”付費(fèi)。政府可基于產(chǎn)出、根據(jù)私營(yíng)方向使用者提供服務(wù)的數(shù)量，向私營(yíng)方付費(fèi)。如“隱性收費(fèi)”公路項(xiàng)目，使用者可免費(fèi)使用道路設(shè)施，政府則根據(jù)用戶數(shù)量向私營(yíng)方付費(fèi)。

3、PPP模式運(yùn)作的目標(biāo)

許多國(guó)家的政府部門制定和編寫公私合作政策文件時(shí)，均確立了公私合作項(xiàng)目的目標(biāo)。目標(biāo)的選擇主要依賴于政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展其他政策和優(yōu)先事項(xiàng)，具體包括通過(guò)民間融資方式加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)更高的性價(jià)比、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面完善問(wèn)責(zé)制、利用私營(yíng)部門的創(chuàng)新和效率促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。

4、PPP適合的領(lǐng)域

公私合作項(xiàng)目主要應(yīng)用于最需要投資或最需要改進(jìn)服務(wù)的領(lǐng)域，或者預(yù)計(jì)公私合作能夠順利實(shí)現(xiàn)的領(lǐng)域。如新加坡的公私合作政策(2004年)被限定在“其他類似國(guó)家已經(jīng)證明公私合作成功”的領(lǐng)域，包括體育設(shè)施、垃圾焚燒、供水和污水處理工程、大型IT基礎(chǔ)設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)院和綜合診所、高速公路及政府辦公大樓建設(shè)等。

5、PPP合同期限及規(guī)模

關(guān)于合同期限，巴西公私合作法(第11079號(hào)法律，2004年)和智利特許法(第20410號(hào)法律，2010年)都對(duì)合同期限進(jìn)行了規(guī)定，巴西最短為5年、智利最長(zhǎng)為50年。關(guān)于項(xiàng)目規(guī)模，新加坡公私合作政策(2004)規(guī)定，初期推行的公私合作僅適用于資金估算超過(guò)5000萬(wàn)美元的項(xiàng)目；巴西的公私合作法設(shè)定了單個(gè)項(xiàng)目的最小規(guī)模為2000萬(wàn)雷亞爾(1170萬(wàn)美元)。

二、掌握兩個(gè)核心要義

PPP的全過(guò)程反映了兩個(gè)核心要義，即“利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。

一方面，合同的設(shè)計(jì)要確保項(xiàng)目能夠正常營(yíng)運(yùn)(略有盈利)但又能夠防止暴利。如一條經(jīng)營(yíng)性高速公路，當(dāng)建設(shè)初期，低于預(yù)測(cè)的最低流量時(shí)(不是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善引起的)，政府有時(shí)會(huì)給予一定的補(bǔ)貼；當(dāng)高于一定流量時(shí)，政府通過(guò)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等辦法適時(shí)調(diào)整收益分配機(jī)制，防止產(chǎn)生暴利。PPP項(xiàng)目最終都應(yīng)有一定的盈利能力，通常是同期限國(guó)債利率加減CPI。

另一方面，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)并不是所有股東對(duì)于可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)平均分配，而是由最合適的一方負(fù)擔(dān)。比如，地鐵項(xiàng)目施工過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，如果股東中有施工企業(yè)，而且也是項(xiàng)目的施工方，那么他就可以承擔(dān)施工過(guò)程中的大部分風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的最優(yōu)原則是，誰(shuí)對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)最有控制力，誰(shuí)就承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

哈爾濱既有建筑綜合節(jié)能改造項(xiàng)目在PPP模式設(shè)計(jì)時(shí)，同時(shí)引入亞行(公營(yíng))和私營(yíng)部門資本，采用合同能源管理模式建設(shè)，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)卣?、供熱企業(yè)、節(jié)能服務(wù)公司、最終受益人等利益相關(guān)方，通過(guò)政府財(cái)力投入一部分、供熱企業(yè)從節(jié)能效益中貢獻(xiàn)一部分、節(jié)能服務(wù)公司利潤(rùn)讓渡一部分、節(jié)能改造建筑所有者負(fù)擔(dān)極少一部分的融資方式，有效整合多種資源，在不增加社會(huì)成本的前提下，實(shí)現(xiàn)了“四方共贏”。

PPP與通常使用的BOT、BT模式有所區(qū)別。BOT、BT等傳統(tǒng)模式最大的問(wèn)題是，沒(méi)有在合同或協(xié)議中對(duì)私人收益做出“可以調(diào)整”的約束性條款，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)暴利。PPP有一個(gè)合理的、適時(shí)的價(jià)格或利潤(rùn)調(diào)節(jié)機(jī)制。作為PPP典型案例的英國(guó)希思羅機(jī)場(chǎng)，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)航空管理委員會(huì)每五年會(huì)對(duì)機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)成本和價(jià)格上限核定一次。

三、端正三種思想，厘清三個(gè)關(guān)系

1、端正三種思想

(1)PPP是轉(zhuǎn)變方式，不是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，我國(guó)4萬(wàn)億投資、全國(guó)20萬(wàn)億平臺(tái)債務(wù)積累了一些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。美國(guó)次貸危機(jī)、歐洲國(guó)家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)、底特律市的破產(chǎn)，都給了我們很多警示。毋庸置疑，傳統(tǒng)發(fā)展方式難以為繼。新一屆政府大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，有關(guān)部門提出了6年50萬(wàn)億的投資需求，湖南省2014年組織203個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，年度投資達(dá)1800億元，巨量的投資計(jì)劃，資金從哪來(lái)，必須創(chuàng)新思路、創(chuàng)新投融資體制，把思想統(tǒng)一到十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)。十八屆三中全會(huì)提出要“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”、“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”、“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”[3]等體制機(jī)制變革。從傳統(tǒng)的“政府包攬式”公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供方式向PPP轉(zhuǎn)變，不是簡(jiǎn)單的、技術(shù)層面的“轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)和方式更新”，而是涉及轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算管理、整合社會(huì)資源、消除隱性壁壘的“機(jī)制變革”，是適應(yīng)“轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化資源配置、深化改革開放”要求的一次體制機(jī)制變革。只有站在這一高度，做這項(xiàng)工作才會(huì)有動(dòng)力有積極性心情愉悅。

(2)PPP是平等合作，不是一廂情愿

股東結(jié)構(gòu)、成本負(fù)擔(dān)、利益分配等不是政府說(shuō)了算，不是政府行為，不是拉郎配，政府不是老大，政府不能背著手、高高在上發(fā)號(hào)施令；PPP是市場(chǎng)行為，需要前后兩個(gè)P坐下來(lái)好好談、細(xì)細(xì)談、認(rèn)真談。

(3)PPP是婚姻，不是婚禮

一場(chǎng)美好的婚姻更多的是需要雙方的信任、理解、容忍、謙讓，這樣才能天長(zhǎng)地久。結(jié)婚前要談戀愛(ài)(項(xiàng)目艱苦細(xì)致的前期工作，國(guó)際上有的PPP項(xiàng)目前期工作有上10年的)，你情我愿了要有婚前協(xié)議(全面詳實(shí)的合同文本，有的PPP合同文本長(zhǎng)達(dá)一兩百頁(yè)，10多萬(wàn)字)等等。不是拿一個(gè)證書，放幾個(gè)禮炮，說(shuō)兩句我愿意就完事了。PPP是項(xiàng)目全過(guò)程、全生命周期的合作，包含共同謀劃、共同投資、共同建設(shè)、共同運(yùn)營(yíng)維護(hù)、共同監(jiān)管。

2、厘清三個(gè)關(guān)系

按照目前理論界對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的分析，PPP的推廣和運(yùn)用，要注意處理好三個(gè)關(guān)系，即政府與市場(chǎng)的關(guān)系、當(dāng)期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系、傳統(tǒng)與創(chuàng)新的關(guān)系。

(1)政府與市場(chǎng)

“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”是18屆3中全會(huì)的理論創(chuàng)新，就是說(shuō)，即使在傳統(tǒng)理論認(rèn)為市場(chǎng)難以發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域，也要盡量依靠市場(chǎng)力量來(lái)做。推廣運(yùn)用PPP模式，正是政府通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式引入私人資本，不但可以發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，而且有助于破除各種行政壟斷，消除各種隱性壁壘，推進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的市場(chǎng)化配置，大力提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的品質(zhì)和效率。

(2)短期與長(zhǎng)期

以往各級(jí)政府都是單一年度的“預(yù)算收支”。18屆3中全會(huì)要求建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。PPP模式強(qiáng)調(diào)將一部分政府性債務(wù)剝離出去，并提高效率，有助于減輕政府債務(wù)壓力，有助于創(chuàng)新財(cái)政管理理念。通過(guò)中長(zhǎng)期規(guī)劃、公開收費(fèi)或補(bǔ)貼的調(diào)整機(jī)制，將政府的遠(yuǎn)期支出責(zé)任和收益納入預(yù)算和資產(chǎn)負(fù)債表予以固化和法制化，并同年度預(yù)算安排相結(jié)合，做到PPP項(xiàng)目“全生命周期”的“預(yù)算管理”。公私合作通常會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生長(zhǎng)期財(cái)務(wù)影響。公私合作合同項(xiàng)下的付款承諾通常為長(zhǎng)期的，可能取決于一種或多種風(fēng)險(xiǎn)。這將為公共財(cái)政管理帶來(lái)特殊挑戰(zhàn)，因?yàn)楣藏?cái)政管理通常與年度撥款掛鉤。因此，應(yīng)針對(duì)PPP公私合作制定出具體的公共財(cái)政預(yù)算、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)處理辦法。

(3)傳統(tǒng)與創(chuàng)新

公共領(lǐng)域引入公私合作模式是政府投融資模式的創(chuàng)新，但這不意味著對(duì)傳統(tǒng)政府投資模式的全盤摒棄。尤其我國(guó)現(xiàn)階段，公私合作模式的法律、法規(guī)還不健全，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)的積累還需要一段時(shí)間，推廣PPP將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不能“一哄而上”。參考國(guó)外做法，在推廣起步階段，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)可積極運(yùn)用PPP，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還要小步試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》要求每個(gè)省要選擇部分市縣開展新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，PPP也可以選擇基礎(chǔ)條件較好的一些市縣先試起來(lái)。

四、解決四個(gè)問(wèn)題

1、資金不足

公私合作可以拓寬基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資渠道，能產(chǎn)生更多的服務(wù)收入用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。首先，許多公私合作項(xiàng)目都向使用者收取服務(wù)費(fèi)，能有效提高政府總收入和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金。其次，公私合作還可以通過(guò)提高資產(chǎn)使用率獲得額外收入。利用基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)資產(chǎn)產(chǎn)生其他方面的收入可以降低政府和使用者所付成本。澳大利亞新南威爾士州的私營(yíng)部門融資新學(xué)校項(xiàng)目(一項(xiàng)建造并維護(hù)19所新學(xué)校的公私合作項(xiàng)目)的承包商通過(guò)將學(xué)校區(qū)域內(nèi)的場(chǎng)地出租給私人幼教中心獲得額外收入；整個(gè)項(xiàng)目周期幼教中心的額外收入為澳大利亞政府節(jié)省了320萬(wàn)澳幣(折合250萬(wàn)美元)相應(yīng)支出。

2、規(guī)劃和項(xiàng)目遴選不善

規(guī)劃和項(xiàng)目遴選過(guò)程就是項(xiàng)目經(jīng)受市場(chǎng)考驗(yàn)和測(cè)試的過(guò)程。PPP項(xiàng)目的出資人和貸款人會(huì)積極主動(dòng)進(jìn)行項(xiàng)目分析，豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)烈的利潤(rùn)追逐動(dòng)機(jī)會(huì)驅(qū)動(dòng)他們對(duì)收益、成本進(jìn)行謹(jǐn)慎評(píng)估；尤其是為PPP項(xiàng)目合作提供資金的貸款人會(huì)針對(duì)項(xiàng)目開展廣泛的盡職調(diào)查。2002年標(biāo)準(zhǔn)普爾的一份研究表明，由銀行出具的收費(fèi)公路交通流量預(yù)測(cè)不像其他機(jī)構(gòu)提出的預(yù)測(cè)那么樂(lè)觀，即使存在偏差，但銀行高估交通流量低于20%，而其他機(jī)構(gòu)往往高估交通流量超過(guò)35%以上[4]。

規(guī)劃PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)集眾人之長(zhǎng)，匯集各方智慧，充分發(fā)揮項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的力量，大膽利用“外腦”，合理接受愿意參與PPP模式的私營(yíng)企業(yè)提交的非應(yīng)標(biāo)建議書。非應(yīng)標(biāo)建議書可以成為非常有用的建議來(lái)源，但如想以此改善項(xiàng)目甄選，則需要和其他大型政府投資一樣，對(duì)建議書進(jìn)行深入分析。一些國(guó)家政府通過(guò)制定政策，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)提交非應(yīng)標(biāo)建議書，但同時(shí)將其納入嚴(yán)格的分析和競(jìng)爭(zhēng)程序。

3、管理低效

(1)改善新資產(chǎn)建設(shè)

與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)相比較，PPP模式可以大大節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的施工時(shí)間，節(jié)約工程成本，提高工程建設(shè)效率。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署對(duì)PPP模式與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式的超預(yù)算或工期延遲現(xiàn)象進(jìn)行了對(duì)比，發(fā)現(xiàn)PPP模式明顯優(yōu)于政府建造模式，尤其是在成本控制方面[5]。

(2)改善服務(wù)交付和管理

有證據(jù)表明，與政府運(yùn)營(yíng)的公用事業(yè)相比，私營(yíng)部門參與項(xiàng)目可以改善服務(wù)和管理。2009年世界銀行一項(xiàng)綜合性研究分析了引入私營(yíng)部門(通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)或公用事業(yè)完全私有化)參與經(jīng)營(yíng)的效果[6]。該項(xiàng)研究使用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的方法，評(píng)估了71個(gè)發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家中1200多家水電公共事業(yè)項(xiàng)目的表現(xiàn)。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)引入私營(yíng)方參與項(xiàng)目時(shí)，會(huì)產(chǎn)生巨大的收益——包括降低水耗和提高人員效率。這些收益伴隨著服務(wù)質(zhì)量的提高、服務(wù)覆蓋范圍的擴(kuò)展和每天服務(wù)時(shí)間的增加。

4、后期維護(hù)不足

維護(hù)不足增加了整個(gè)生命周期的成本，同時(shí)也降低項(xiàng)目收益。為保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、保持服務(wù)質(zhì)量，日常定期維護(hù)是降低成本的一種有效運(yùn)營(yíng)方式；如果疏于維護(hù)、任由硬件資產(chǎn)破敗到需要進(jìn)行大修的程度，則需要付出更高的成本。世界銀行非洲基礎(chǔ)設(shè)施診斷研究報(bào)告估計(jì)，非洲公路部門的預(yù)防性維護(hù)每年能夠節(jié)省大約26億美元的大修支出。在南非，南非國(guó)家公路局的公路維護(hù)報(bào)告指出，推遲公路維護(hù)三年產(chǎn)生的大修成本比預(yù)防性維護(hù)的原始成本高出6倍。若公路維護(hù)推遲五年，則大修成本將比預(yù)防性維護(hù)成本高出18倍[7]。

公私合作在一份合同中，把工程建設(shè)或修復(fù)與日常維護(hù)捆綁在一起，同為合同義務(wù)。如2003年英國(guó)國(guó)家審計(jì)署公私合作業(yè)績(jī)報(bào)告所述，這樣的激勵(lì)機(jī)制使私營(yíng)企業(yè)非常重視項(xiàng)目前期的施工質(zhì)量，以便使后期維護(hù)需求最小化(使基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的“全生命周期”成本降低)[8]。

五、關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)作的五個(gè)階段

1、識(shí)別候選項(xiàng)目

首先是確定具備公私合作潛力的項(xiàng)目。政府已經(jīng)制定的領(lǐng)域或基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃可作為出發(fā)點(diǎn)。通常，各級(jí)政府年初確定的重點(diǎn)項(xiàng)目，或是對(duì)外招商引資的重大項(xiàng)目都可納入備選項(xiàng)。這個(gè)階段包括把公私合作的提議發(fā)展到“概念”階段，初步篩選分析以評(píng)估其作為公私合作項(xiàng)目的盈利潛力。進(jìn)行更完善的“商業(yè)論證”之前可能需要審批。

2、構(gòu)建和評(píng)估項(xiàng)目

確定和初步批準(zhǔn)有潛力的候選項(xiàng)目后，下一步通常是從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、金融、法律和環(huán)境方面進(jìn)行可行性研究，從而確定相關(guān)重要商業(yè)條款，包括擬議的合同類型、風(fēng)險(xiǎn)分配和付款機(jī)制。通常也進(jìn)行“商業(yè)論證”證明該公私合作項(xiàng)目是明智的投資決策。公私合作的構(gòu)建可以與商業(yè)可行性、承擔(dān)能力和性價(jià)比分析的結(jié)果結(jié)合，在必要時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分配。

在決定是否開展公私合作項(xiàng)目時(shí)，通常要依據(jù)三個(gè)關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)擬議的公私合作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估：

(1)項(xiàng)目的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性

不論是實(shí)施公私合作項(xiàng)目還是采用傳統(tǒng)公共部門采購(gòu)方式，需考慮相關(guān)項(xiàng)目是否合理。這通常包括用以檢查項(xiàng)目可能與否的可行性研究，證明其符合國(guó)家行業(yè)發(fā)展政策的優(yōu)先考慮和規(guī)劃，還涉及到用以檢查項(xiàng)目成本效益是否合理的經(jīng)濟(jì)性評(píng)估，以及用以實(shí)現(xiàn)效益的最低成本方法。

(2)公私合作的性價(jià)比

相比其他方案，以擬議公私方式開發(fā)項(xiàng)目預(yù)計(jì)是否能夠?qū)崿F(xiàn)最佳性價(jià)比。這可能包括與公共采購(gòu)的替代方案進(jìn)行對(duì)比(在其為可選方案的情況下)。也可能包括與其他可能的公私合作結(jié)構(gòu)對(duì)比，以此檢查擬定的結(jié)構(gòu)能否產(chǎn)生最佳價(jià)值(例如，風(fēng)險(xiǎn)是否配置得當(dāng))。

(3)負(fù)擔(dān)能力

項(xiàng)目的綜合收入要求是否在用戶、公共實(shí)體或兩者的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)支付能力范圍之內(nèi)。這涉及到在定期付款和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面檢查項(xiàng)目財(cái)政成本，并確定其是否能夠在預(yù)算和其他財(cái)政約束范圍內(nèi)得到滿足。

在確定和開發(fā)潛在公私合作項(xiàng)目時(shí)，政府還需要考慮其商業(yè)可行性，也就是說(shuō)，項(xiàng)目是否能夠通過(guò)提供穩(wěn)健和合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)吸引優(yōu)質(zhì)出資人和貸款人。

3、設(shè)計(jì)公私合作合同

制訂公私合作合同和其他協(xié)議，這一階段包括把商業(yè)原則納入合同條款以及制訂合同變更和管理的規(guī)定，如爭(zhēng)議解決機(jī)制。通常在采購(gòu)流程的早期完成合同草案的設(shè)計(jì)，方便潛在投標(biāo)人協(xié)商。

4、進(jìn)行公私合作交易

在交易階段，政府選擇有可能實(shí)施公私合作項(xiàng)目私人方。通常包括準(zhǔn)備和競(jìng)標(biāo)過(guò)程。投標(biāo)人需提交其資格證明、詳細(xì)技術(shù)和融資建議書；政府通常經(jīng)過(guò)若干階段根據(jù)預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)材料進(jìn)行評(píng)估，選出優(yōu)先投標(biāo)者。一旦融資完成，該項(xiàng)目的交易階段隨即結(jié)束。

5、管理公私合作合同

公私合作項(xiàng)目的融資完成后，政府必須在合同期間全程管理合同，包括監(jiān)控與實(shí)施公私合作合同要求和管理公共和私人合作伙伴之間的關(guān)系。

六、做好六項(xiàng)重點(diǎn)工作

1、成立政府管理機(jī)構(gòu)

政府的PPP管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)(建立法律體系)、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策設(shè)計(jì)、部門協(xié)調(diào)、模式創(chuàng)新、平臺(tái)建設(shè)、項(xiàng)目指導(dǎo)，營(yíng)造環(huán)境等工作。

(1)公私合作項(xiàng)目中政府的作用

私人融資并不是公私合作項(xiàng)目的必然特征，政府也可以為公私合作項(xiàng)目提供部分或全部融資。但是，降低私營(yíng)部門的資本投資金額會(huì)減弱風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的力度，從而弱化私營(yíng)部門創(chuàng)造資金價(jià)值的激勵(lì)機(jī)制，使私營(yíng)部門更容易在項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)隨意退出。盡管如此，仍然有很多原因使政府選擇為公私合作項(xiàng)目提供融資。具體原因包括：

第一，防止出現(xiàn)過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。相對(duì)于實(shí)際項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，政府可能會(huì)認(rèn)為私營(yíng)部門要求的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)過(guò)高。但確認(rèn)這一判斷非常困難，因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)往往比政府更善于評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于新項(xiàng)目或新市場(chǎng)，特別是在金融市場(chǎng)出現(xiàn)動(dòng)蕩時(shí)，的確會(huì)出現(xiàn)過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

第二，采用PPP融資的項(xiàng)目多為私營(yíng)部門不愿或不能承擔(dān)的項(xiàng)目，政府提供一定的項(xiàng)目資金可以有效地緩解PPP項(xiàng)目的融資壓力，降低融資成本，提高項(xiàng)目實(shí)施的可行性。特別是在我國(guó)資本市場(chǎng)尚不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)環(huán)境下，政府的作用體現(xiàn)得更為明顯。作為政策的制定者和引導(dǎo)者，政府可以通過(guò)某些渠道獲得優(yōu)惠貸款，或直接給予貸款免息或貼息，從而降低PPP項(xiàng)目融資成本。政府擁有的政策性金融機(jī)構(gòu)也可參與項(xiàng)目,向公私合作項(xiàng)目提供融資作為共投資組合的一部分，或設(shè)立專門支持公私合作項(xiàng)目的政策性金融機(jī)構(gòu)。

(2)財(cái)政承諾

公私合作項(xiàng)目中都包含有財(cái)政承諾。公私合作財(cái)政承諾為周期性付款，包括私方應(yīng)獲得的全部或部分報(bào)酬、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的承諾，或兩者相結(jié)合。政府公私合作財(cái)政承諾包括直接債務(wù)和或有債務(wù)兩類。

一是直接債務(wù)。直接債務(wù)系不依賴于未來(lái)某一不確定事件發(fā)生的付款承諾(盡管價(jià)值方面可能存在不確定性)。由公私合作合同產(chǎn)生的直接債務(wù)可包括：第一種是預(yù)先“可行性缺口”補(bǔ)償——預(yù)先資金補(bǔ)貼(可于建設(shè)期間分期付款或按股權(quán)投資進(jìn)度進(jìn)行支付)。第二種是可用性付款——項(xiàng)目周期內(nèi)的常規(guī)付款和補(bǔ)貼，通常取決于符合特定合同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)或資產(chǎn)的可用性。付款通?；诤托б鎾煦^的獎(jiǎng)金或罰款進(jìn)行調(diào)整。第三種是影子收費(fèi)或基于結(jié)果的付款——按照服務(wù)接收單位或用戶的數(shù)量發(fā)放的款項(xiàng)或補(bǔ)貼。例如，按照在收費(fèi)道路上行駛的公里數(shù)付款。

二是或有債務(wù)。或有債務(wù)系其發(fā)生、時(shí)間及幅度依賴于某一未來(lái)不確定事件的付款承諾，不受政府控制。公私合作合同項(xiàng)下的或有債務(wù)包括：第一種是特定風(fēng)險(xiǎn)變量擔(dān)保——特定風(fēng)險(xiǎn)變量偏離合同項(xiàng)下特定水平時(shí)，向私人個(gè)體或?qū)嶓w補(bǔ)償收入損失的協(xié)議。由此產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人個(gè)體或?qū)嶓w按照協(xié)議分?jǐn)偂＠?，協(xié)議應(yīng)包含需求維持在特定水平以上的保證，或匯率維持在特定區(qū)間內(nèi)的保證。第二種是賠償條款——例如，就特定、特殊、不予保險(xiǎn)的不可抗力事件對(duì)私人個(gè)體或?qū)嶓w造成的損失作出賠償?shù)某兄Z。第三種是終止付款承諾——因公方或私方違約終止合同時(shí)，償付某一商定額的承諾；此金額應(yīng)視違約情況而定。第四種是債務(wù)擔(dān)保或其他增信舉措——償付用于項(xiàng)目融資的部分或全部債務(wù)的承諾。此保證應(yīng)包含特定風(fēng)險(xiǎn)或事件。利用擔(dān)保令貸款方確信貸款可得到償還。

(3)公私合作處的職責(zé)

世界銀行考查了世界范圍內(nèi)許多公私合作處所起的作用。一是規(guī)范公私合作流程——包括確保開發(fā)中采取正確的步驟，所需的分析表明項(xiàng)目符合評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以及規(guī)定的批準(zhǔn)均已獲得；二是在政府內(nèi)推廣公私合作項(xiàng)目——例如提醒執(zhí)行機(jī)構(gòu)采用公私合作方式來(lái)做新的大型項(xiàng)目可能更理想；三是幫助機(jī)構(gòu)實(shí)施公私合作——提供其專注公私合作并參與了眾多項(xiàng)目所獲得的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)；四是為投資者提供渠道——幫助投標(biāo)者和資金方了解獲得項(xiàng)目信息的渠道以及未來(lái)的機(jī)遇。

關(guān)于職責(zé)問(wèn)題，智利和南非的經(jīng)驗(yàn)值得我們?cè)赑PP模式的應(yīng)用與推廣中借鑒。

一是智利的經(jīng)驗(yàn)。1911年第164號(hào)總統(tǒng)令發(fā)布，智利開始實(shí)施公私合作，當(dāng)時(shí)設(shè)立的不少框架沿用至今。2010年，智利針對(duì)公私合作項(xiàng)目所遇到的各種問(wèn)題，通過(guò)《國(guó)家特許法》對(duì)總統(tǒng)令進(jìn)行更新。智利國(guó)會(huì)出版的《特許法歷史》總結(jié)了法令歷史沿革?！短卦S法》規(guī)定了公私合作開發(fā)與實(shí)施過(guò)程中的機(jī)構(gòu)責(zé)任和流程。智利公共工程部(MOP)特許處負(fù)責(zé)所有公私合作項(xiàng)目的實(shí)施。政府和私人投資者可向公共工程部提交建議書，公共工程部按規(guī)定程序?qū)?xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步評(píng)估。如果某項(xiàng)目入選，公共工程部負(fù)責(zé)制定詳細(xì)的招標(biāo)文件，進(jìn)行招標(biāo)，按照規(guī)定實(shí)施遴選并宣布中標(biāo)人。此后，在項(xiàng)目有效期內(nèi)，公共工程部全程管理公私合作合同，接受特許權(quán)受讓人的定期報(bào)告，同時(shí)公共工程部有權(quán)要求附加審計(jì)，以核實(shí)所收到的信息。公共工程部還負(fù)責(zé)管理合同的變更①。公私合作招標(biāo)文件須經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)方能發(fā)布。招標(biāo)過(guò)程中以及合同有效期內(nèi)所作的任何變更，也必須得到財(cái)政部批準(zhǔn)，財(cái)政部下設(shè)或有債務(wù)處，負(fù)責(zé)在進(jìn)行財(cái)務(wù)審批前審查所有項(xiàng)目，并計(jì)算政府的初期債務(wù)值以及整個(gè)合同期間所涉及的債務(wù)值。財(cái)政部長(zhǎng)須在有關(guān)法令上簽字，正式授予中標(biāo)人公私合作合同。特許委員會(huì)接受公共工程部領(lǐng)導(dǎo)，由五名顧問(wèn)組成，其中一名由公共工程部指定，其他四名分別來(lái)自智利大學(xué)土木工程系、經(jīng)濟(jì)管理系、法律系以及建筑系。委員會(huì)負(fù)責(zé)初步批準(zhǔn)公私合作項(xiàng)目的立項(xiàng)。國(guó)家規(guī)劃局負(fù)責(zé)審核并批準(zhǔn)項(xiàng)目的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)分析。智利國(guó)庫(kù)根據(jù)公私合作合同中規(guī)定的程序及時(shí)間表進(jìn)行付款。合同所含付款款項(xiàng)在項(xiàng)目審批階段由財(cái)政部批準(zhǔn)，盡可能對(duì)付款承諾進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理以降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。例如，一旦金額確定，見(jiàn)索即付擔(dān)保付款通常在需求短缺的一年后到期。智利在年度或有債務(wù)報(bào)告中詳細(xì)公開披露其對(duì)公私合作項(xiàng)目的承諾。預(yù)算文件中會(huì)包含公私合作項(xiàng)目的相關(guān)信息。

二是南非的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《1999年公共財(cái)政管理法》頒布的財(cái)政部第16條規(guī)定適用于公私合作項(xiàng)目。該條例規(guī)范了公私合作的流程、要求、審批及參與實(shí)體的機(jī)構(gòu)責(zé)任，詳細(xì)規(guī)定了公私合作的流程和機(jī)構(gòu)責(zé)任，說(shuō)明了財(cái)政部規(guī)定的解釋辦法，并針對(duì)公私合作過(guò)程中的每個(gè)步驟提供詳細(xì)的指南，每個(gè)步驟均單獨(dú)設(shè)立一個(gè)模塊。公私合作項(xiàng)目的實(shí)施由合同主管部門負(fù)責(zé)。合同主管部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行確立與評(píng)估，并根據(jù)條例的詳細(xì)指導(dǎo)和各項(xiàng)要求(包括每個(gè)階段的清單和標(biāo)準(zhǔn)格式)對(duì)招標(biāo)過(guò)程進(jìn)行管理，最終選定中標(biāo)人。在合同有效期內(nèi)，合同主管部門負(fù)責(zé)公私合作項(xiàng)目的管理，包括確保項(xiàng)目符合性能標(biāo)準(zhǔn)，解決爭(zhēng)議，并在該機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告中就公私合作協(xié)議作出報(bào)告②。財(cái)政部負(fù)責(zé)公私合作項(xiàng)目的審批。項(xiàng)目申報(bào)后須接受四次審核：可行性研究、投標(biāo)文件制定、投標(biāo)受理和評(píng)估、磋商已有結(jié)果，公私合作合同定稿后。2004年財(cái)政部設(shè)立公私合作處，對(duì)所有申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行審核并推薦審批。財(cái)政部的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于項(xiàng)目的資金價(jià)值及財(cái)政償付能力。

2、組織專家團(tuán)隊(duì)

PPP的專業(yè)性非常強(qiáng)，必須要組織一個(gè)專家團(tuán)隊(duì)為項(xiàng)目提供專業(yè)的技術(shù)支撐、模式設(shè)計(jì)，流程定制等。可成立一個(gè)專家?guī)?，為?xiàng)目提供穩(wěn)定服務(wù)。公私合作的實(shí)施需要一系列的技能和專業(yè)知識(shí)。負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)需要有對(duì)特定部門的需求、項(xiàng)目和公私合作經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)評(píng)估技能、組織私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合同的專業(yè)知識(shí)、采購(gòu)與合同管理的專業(yè)知識(shí)以及處理私營(yíng)部門的經(jīng)驗(yàn)方面有相當(dāng)程度的認(rèn)識(shí)。

聘用外部顧問(wèn)。即便是擁有長(zhǎng)期公私合作經(jīng)驗(yàn)的政府也不會(huì)內(nèi)部擁有開發(fā)公私合作項(xiàng)目所需的全部專業(yè)知識(shí)和技能。在進(jìn)行可行性研究和起草公私合作合同等具體技術(shù)性任務(wù)上，均要聘請(qǐng)外部專家顧問(wèn)。政府和國(guó)家擁有的公私合作經(jīng)驗(yàn)不同，外部顧問(wèn)支持的范圍和性質(zhì)也可能不同。例如在荷蘭，最初公私合作項(xiàng)目中外部顧問(wèn)均約占受聘人員的75%。這有利于內(nèi)部工作人員的逐漸改變，他們會(huì)逐漸熟悉并勝任公私合作交易的準(zhǔn)備和采購(gòu)工作。

3、搭建公共交易平臺(tái)

較為理想的是，將現(xiàn)有的發(fā)改委的、住建的以及機(jī)關(guān)事務(wù)局等各部門的交易平臺(tái)全部整合為一個(gè)面向全球發(fā)布項(xiàng)目信息，進(jìn)行公開、公平、公正的、競(jìng)爭(zhēng)性的電子招投標(biāo)和政府采購(gòu)的公共交易平臺(tái)。

4、組建SPV公司

按照有關(guān)解釋，SPV公司可以是法人實(shí)體，也可以是一個(gè)空殼公司，也可以是一個(gè)擁有國(guó)家信用的中介。

公私合作合同中的大部分私營(yíng)方都是專門為經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而成立的“項(xiàng)目公司”，通常稱為“特殊目的公司”(SPV)。該項(xiàng)目公司進(jìn)行融資通常結(jié)合采用下列方式：股權(quán)融資(由項(xiàng)目公司股東提供)、債務(wù)融資(由銀行提供貸款)、發(fā)行債券或其它金融工具。因此，項(xiàng)目公司的融資結(jié)構(gòu)由股權(quán)和債權(quán)組成，分別與股東和貸款人形成合約關(guān)系。

政府部門與項(xiàng)目公司建立合同關(guān)系，項(xiàng)目公司的初始股權(quán)投資人(負(fù)責(zé)起草公私合作項(xiàng)目建議書)也被稱為項(xiàng)目出資人。公私合作項(xiàng)目典型的股權(quán)投資人包括項(xiàng)目開發(fā)商、設(shè)計(jì)公司或建筑公司、基礎(chǔ)設(shè)施管理公司和私募股權(quán)基金。在發(fā)展中國(guó)家，公私合作項(xiàng)目的貸款人包括商業(yè)銀行、多邊和雙邊開發(fā)銀行和金融機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)投資者(例如養(yǎng)老基金)。將各級(jí)政府各主管部門自認(rèn)為較為合適的備選項(xiàng)目匯總，并按一定的原則和要求初步篩選，形成PPP項(xiàng)目庫(kù)，包括項(xiàng)目名稱、內(nèi)容、擬定投資結(jié)構(gòu)、合同期限等內(nèi)容。

5、建立PPP項(xiàng)目庫(kù)

將各級(jí)政府、各主管部門認(rèn)為較為合適的備選項(xiàng)目整理匯總，并按一定的原則和要求進(jìn)行初步篩選，形成PPP項(xiàng)目庫(kù)，包括項(xiàng)目名稱、內(nèi)容、擬定投資結(jié)構(gòu)、建設(shè)期限等內(nèi)容。政府PPP管理機(jī)構(gòu)有必要建立一個(gè)PPP項(xiàng)目篩選機(jī)制，即“VALUE FOU MONEY”，要有一個(gè)評(píng)估辦法，看哪些項(xiàng)目適合哪些不適合。

6、制定一個(gè)推進(jìn)PPP的工作方案

政府要有一些真金白銀的鼓勵(lì)措施。在短時(shí)間內(nèi)，無(wú)法制定全國(guó)性法律法規(guī)的情況下，可比照2010年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(新36條)，在部門人員設(shè)置、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、貸款利率優(yōu)惠、政策性虧損補(bǔ)貼、稅收減免等方面給予PPP項(xiàng)目提供一些可預(yù)期的穩(wěn)定支持。比如2008年，墨西哥頒發(fā)“關(guān)于設(shè)立國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金會(huì)的總統(tǒng)令”，根據(jù)該總統(tǒng)令，國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金會(huì)的運(yùn)營(yíng)章程和規(guī)章就規(guī)定了識(shí)別、評(píng)估和批準(zhǔn)公私合作項(xiàng)目的過(guò)程和程序。該基金除了提供補(bǔ)貼性貸款和少量撥款外，還安排一定撥款用于項(xiàng)目的初步研究、項(xiàng)目文件準(zhǔn)備和招投標(biāo)程序的實(shí)施。

當(dāng)然，公私合作模式并不能解決所有問(wèn)題，有時(shí)甚至?xí)鼓承┣闆r更加惡化。首先，緩解資金壓力方面，公私合作的實(shí)際作用并不如想像的那么有效，政府對(duì)于公私合作項(xiàng)目的財(cái)政投入承諾一般較為模糊，最終政府在公私合作項(xiàng)目中的實(shí)際財(cái)政投入和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)往往要高于穩(wěn)健公共財(cái)政管理的相應(yīng)水平。其次，盡管公私合作模式可以帶來(lái)更好的項(xiàng)目分析和更多的新想法，但前期規(guī)劃和項(xiàng)目甄選的責(zé)任主要還是由政府部門承擔(dān)，公私合作合同不清晰的成本以及不靈活的特性將使這一問(wèn)題雪上加霜。再次，私營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施管理中的高效率優(yōu)勢(shì)，以及定期開展硬件維護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，均取決于合理有效的公私合作合同與政府采購(gòu)安排[8]。這些局限意味著公私合作項(xiàng)目還需要有其他配套措施，如增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政資源投入、優(yōu)化公共部門的決算流程以及改善治理和監(jiān)管等，方能真正改善基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的質(zhì)量。

(編輯：程甸；校對(duì)：余華)

【注釋】

①智利政府頒布的《法律和公共整治工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)》(2010)和《20.410號(hào)法律史》(2010年)，對(duì)公共工程的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及其他法規(guī)進(jìn)行了修訂。

②資料來(lái)源：南非國(guó)家財(cái)政部公私合作處《公私合作手冊(cè)：根據(jù)公關(guān)財(cái)政管理法規(guī)制定的國(guó)家財(cái)政公私合作實(shí)施細(xì)則》(2004)；Erwin和Mokdad《公私合作或有債務(wù)管理：澳大利亞、智利和南非實(shí)踐》(2010)；世界銀行/公共公私人基礎(chǔ)設(shè)施咨詢機(jī)構(gòu)Burger向經(jīng)合組織機(jī)構(gòu)與公私合作研討會(huì)提交的《南非財(cái)政部公私合作專項(xiàng)處》(2006)。

[1]鐘晨苑.基本建設(shè)項(xiàng)目多元化融資模式初探[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(1)：102-108.

[2]賀 霞.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT與BT模式的比較研究[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，(5)：59-64.

[3]中央中央.關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16(2).

[4]貝恩和威爾金斯.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資：初設(shè)收費(fèi)設(shè)施公路的交通流量風(fēng)險(xiǎn)[R].2002.

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[8]化 濤.政府社會(huì)管理機(jī)制的審思與再造[J].湖湘論壇，2012，(1)：33-37.