(沈陽農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，遼寧 沈陽 110866)

一、引言

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐迅速提升，農(nóng)業(yè)人口開始大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動呈現(xiàn)出多元化的趨勢。這種以工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理理念為指導的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的潛在需求意愿遠比小農(nóng)生產(chǎn)更加強烈。然而，僅靠農(nóng)戶內(nèi)部之間融資及向各級農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行申請的小規(guī)模貸款很難滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營活動所產(chǎn)生的巨大資金缺口需求。于是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)部就產(chǎn)生了創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品、改善金融服務的強烈需求。

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步賦予了我國農(nóng)村居民更加穩(wěn)定、有保障的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，賦予了廣大農(nóng)戶一項長期、安全、有保障的土地財產(chǎn)權(quán)利。同時，由于農(nóng)村土地的保值、增值性強、擔保的債權(quán)安全穩(wěn)定性高、不可滅失等特性，更加有利于保證抵押貸款債權(quán)的安全，更容易被金融機構(gòu)認可、接受，農(nóng)村居民可以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押擔保品而獲得正規(guī)信貸的支持。也就是說，構(gòu)建以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款為主要內(nèi)容的融資機制，可以解決目前制約我國農(nóng)戶貸款申請過程中無合適物品作抵押的問題。因此，結(jié)合我國農(nóng)村現(xiàn)行發(fā)展環(huán)境，設(shè)計符合我國農(nóng)村實際情況的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款運行機制已成為農(nóng)村金融研究的重要課題。

國內(nèi)外學者主要從不同視角對農(nóng)村土地抵押融資機制構(gòu)建的可行性、必要性及實踐意義進行了詳細分析，這對后續(xù)關(guān)于農(nóng)地抵押貸款制度方面的研究具有重要的參考價值。為此，筆者在梳理國內(nèi)外文獻的基礎(chǔ)上，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資運作機制建構(gòu)的內(nèi)因、外因、制約因素等進行經(jīng)濟學理論分析，無疑會對我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策的制定有著十分重要的現(xiàn)實與理論意義。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款必要性、可行性分析

目前為止，關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的學術(shù)討論，國內(nèi)學者們所持觀點不一。反對者認為：土地是農(nóng)民的命根子，他們不會輕易抵押的，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款前景黯淡(韓俊，2009)[1]；從農(nóng)業(yè)本身來講，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)弱質(zhì)性、農(nóng)業(yè)相關(guān)保險的滯后性、農(nóng)村社會保障體系缺失，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款應該緩行(姜新旺，2007)[2]；陳錫文(2010)[3]則明確指出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在潛在風險，極力反對該項業(yè)務在全國普遍推廣，并且批評了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款運作過程中存在的對農(nóng)民不公平行為。

然而，絕大多數(shù)學者認為，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務的開展對迎合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所產(chǎn)生的巨大資金缺口起到了積極作用，并且他們指出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性恰恰是建立我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款機制的重要原因之一，而不是妨礙此業(yè)務有效開展的原因。至于農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障體系問題，應當用發(fā)展的眼光看待，雖說農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障是構(gòu)建農(nóng)地金融制度中需要完善、配套的相關(guān)制度，然而，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務的開展也會有助于這些問題的解決。

1、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款必要性分析

在很多發(fā)展中國家，由于缺乏正式的產(chǎn)權(quán)證明而無法使“僵化”的財產(chǎn)轉(zhuǎn)換成 “流動性”資本，嚴重抑制了居民的融資能力。因此，強化財產(chǎn)權(quán)利可以促進投資和改善信貸，這是產(chǎn)權(quán)資源配置功能和權(quán)利在經(jīng)濟交易中作用的詮釋，在信息不對稱環(huán)境下，只有健全的法律制度才能更好地防范抵押品道德風險、緩解信貸配給現(xiàn)象(La Portaetal等，1998)[4]。

目前，中國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與配套金融的依存度、相關(guān)性越來越大，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務的開展也是全面實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的一種中介方式(2007，高偉)[5]。為此，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務的開展能夠更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供充足的資金保證(2005，羅劍朝)[6]，也可以引導、規(guī)范農(nóng)戶具體生產(chǎn)經(jīng)營行為，最大程度地優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置效率，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整(人民銀行泉州中心課題組，2007)[7]。因此，相關(guān)立法部門應當進一步解放思想，通過立法方式逐步解除有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)抵押的限制，賦予農(nóng)民更加靈活的土地經(jīng)營自主權(quán)，以切實解除長期束縛農(nóng)村土地的相關(guān)法律、制度等方面障礙(季秀平，2009)[8]。只有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押有理論、現(xiàn)實基礎(chǔ)、法律制度依據(jù)，才能達到拓寬農(nóng)民融資渠道的目的(李相范，2010)[9]。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的必然要求，也是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的具體體現(xiàn)(李宏偉，2010)[10]。因此，開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務對于緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金瓶頸不失為一種好的模式，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款勢在必行(肖詩順、高鋒，2010)[11]。

2、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務可行性分析

從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的視角來看，我國農(nóng)村土地已經(jīng)完全具備了部分排他性、可分割性及相對的流轉(zhuǎn)性等產(chǎn)權(quán)特性(肖詩順、高鋒，2010)[11]。同時，《物權(quán)法》的立法精神也為允許土地經(jīng)營權(quán)融資抵押貸款預留了一定活動空間，這就使得我國農(nóng)村在社會保障機制尚未全面建構(gòu)的形勢下，開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資成為可能(王文軍、吳擎宇，2011)[12]。同時，我國農(nóng)村土地基本生活保障功能不斷弱化、不同區(qū)域間存在著很大差異，這為我國試點土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務提供了可行性(黎翠梅，2007)[13]。

從現(xiàn)實來看，我國社會穩(wěn)定、經(jīng)濟蓬勃發(fā)展、人民幣幣值穩(wěn)中有升，已經(jīng)初步具備了發(fā)展農(nóng)地金融的條件(高偉，2007)[5]。學者們通過對豫北1050個農(nóng)戶(劉貴珍，2009)[14]、泰州市農(nóng)村50個農(nóng)戶(林樂芬、趙倩，2010)[15]、成都農(nóng)村109個農(nóng)戶(曾慶芬，2010)[16]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務有著迫切潛在需求，農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務的開展視為未來大額資金需求的首要備選融資方式。因此，無論是從理論角度還是從實踐經(jīng)驗層面來說，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)充當貸款抵押擔保品均具有必備條件(肖詩順、高鋒，2010)[11]。

雖然國內(nèi)相關(guān)法律、法規(guī)沒有明確說明農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是否可以進行抵押，然而在全面創(chuàng)新農(nóng)村金融服務的大背景之下，允許農(nóng)戶以承包土地經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款，不僅可以加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進程，最大限度地提高農(nóng)村土地的經(jīng)濟效益，促進農(nóng)村經(jīng)濟全面、健康發(fā)展。因此，大部分學者均認為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務的開展不但非常必要、而且也具備很高的經(jīng)濟可行性。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款障礙分析

我國《擔保法》第三十七條第二款規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。但我國《物權(quán)法》對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)能否作為抵押品的問題做了完全相悖的解釋，第一百八十條規(guī)定：“以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式獲得的荒地、荒山等經(jīng)營權(quán)可以進行抵押”；第一百八十四條規(guī)定：“不得進行抵押的財產(chǎn)包括耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外”。

由此可知，多數(shù)農(nóng)戶所承包的土地大部分屬于《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定不得進行抵押的情況，雖說各地區(qū)均開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作，但均是以地方政府文件的形式獲準開展的，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗主要依靠當?shù)卣姓α糠e極推動，然而，地方政府一旦換屆或工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)地抵押貸款試驗就會面臨發(fā)展動力不足的局面。另外，當農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款雙方當事人發(fā)生經(jīng)濟糾紛訴諸人民法院時，若當事人一方提出抵押品違反《擔保法》，主張抵押合同無效時，要對土地這一特殊抵押品做出完全符合法律規(guī)定及政策要求的判決，無疑也是一件非常棘手的事情。特別是當土地經(jīng)營糾紛涉及到農(nóng)民主體時，金融機構(gòu)就會因遭遇“農(nóng)村穩(wěn)定問題”而可能受到傷害。

因此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨著法律、法規(guī)、政策的限制性風險。嚴重抑制了農(nóng)村金融機構(gòu)參與抵押貸款的積極性,也在一定程上增加了抵押人、抵押權(quán)人之間的交易成本(費用)，導致經(jīng)營效率的低下。另外，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)機制不健全、 農(nóng)村社會保障體系不完善等因素存在，各地農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗順利開展也面臨著不同程度的制約。左平良、余光輝(2005)[17]指出承包人對土地承包經(jīng)營權(quán)處分的有限性，導致土地承包經(jīng)營權(quán)處置困難加大，使得土地承包經(jīng)營權(quán)很難抵押。另外，在具體操作過程中，由于沒有成熟的經(jīng)營模式供借鑒，要摸索著前進，與此同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險較大，抵押貸款風險很難控制等問題仍是制約土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款全面開展的關(guān)鍵所在(劉貴珍，2008)[14]。另外，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰(孫麗麗等，2011)[18]、農(nóng)村土地價值評估困難、法律環(huán)境不完善(肖詩順，2010)[11]、農(nóng)村土地所具有較強的社會保障功能、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度尚未建立、農(nóng)村社會保障體系長期缺位(黃慶河，2010)[19]、承接農(nóng)地抵押貸款的金融機構(gòu)缺失等諸多因素仍然是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務進展緩慢的重要原因。

四、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐模式探索

我國農(nóng)村土地較廣，區(qū)域間的差別較大，為此，我國農(nóng)地金融應采用多種融資模式，以土地經(jīng)營權(quán)為抵押來融通生產(chǎn)所需資金，有助于加大金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期信貸的投入力度，進一步緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的供需矛盾。

1、具體模式分析

李愛喜(2005)[20]、王選慶(2003)[21]、肖艷霞(2007)[22]對我國土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的模式選擇、組織體系和路徑進行了探討，認為目前可以考慮的模式主要有：基金擔保+土地經(jīng)營權(quán)抵押，以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股方式抵押貸款，利用土地承包經(jīng)營權(quán)直接向銀行申請抵押貸款等(肖詩順、高鋒，2009)[11]；公司貸款+土地承包經(jīng)營權(quán)抵押(王平等，2010)[23]。王歡歡(2010)[24]具體探討了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的“明溪模式”和“同心模式”，閆廣寧[25](2008)對寧夏同心縣農(nóng)村信用聯(lián)所開展的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務基本情況進行了總結(jié)，分析了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作模式的利弊。吳海濤、方蕾(2011)[26]根據(jù)杜蒙縣巴彥查干鄉(xiāng)種植大戶實際情況，以五戶聯(lián)保為基礎(chǔ)為杜蒙縣農(nóng)戶量身設(shè)計了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的信貸模式，也就是在傳統(tǒng)五戶聯(lián)保信貸款模式基礎(chǔ)之上，在抵押貸款具體環(huán)節(jié)又加入了第三方擔保人。燕星辰、杜娜娜(2010)[27]指出我國農(nóng)村現(xiàn)有的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式主要包括小額循環(huán)貸款、直接抵押貸款、擔保公司擔保貸款、土地金融公司或土地信用合作社等具體實踐模式。

2、個案分析及績效評價

Carter & Olinto(2003)[28]研究了巴拉圭后發(fā)現(xiàn)，只有財富達到一定閥值后的農(nóng)民，土地抵押品信貸供給的增進效果才顯著，當?shù)盅浩诽幹玫慕灰壮杀鞠鄬τ诮杩钜?guī)模非常大時，土地抵押的信用增進作用會非常有限；他認為提升抵押能力的法律改革收益因借方財富水平而有差異，并指出農(nóng)村金融中的制度約束和財產(chǎn)約束的交互影響、產(chǎn)權(quán)制度改革與財產(chǎn)分配、福利影響之間的交互作用等研究領(lǐng)域還鮮有涉及。Conning & Udry(2005)[29]將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)影響農(nóng)村信貸的經(jīng)驗證據(jù)之沖突歸結(jié)于正規(guī)信貸和土地市場發(fā)育不良，贖回權(quán)面臨著相當高的成本或法律障礙兩方面；他們還指出，未來農(nóng)村金融研究的重點是圍繞財產(chǎn)權(quán)、金融合約的法律執(zhí)行等系列問題。

國內(nèi)學者從農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的改革背景、運行機制的視角，對貴州省澹潭縣(羅劍朝，2003)[30]、成都市(鄧綱，2010[31]；趙智，2010[32])、寧夏回族自治區(qū)同心縣(伍振軍、張云華，2011)[33]農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的考察與分析，認為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押巧妙平衡了農(nóng)地融資與社會保障功能，在客觀上促進了土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。然而，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨著諸多約束條件，如產(chǎn)權(quán)、法律和政策、農(nóng)地所承載的社會保障與糧食安全等社會目標的約束、其他相關(guān)配套制度缺失的約束(郭家虎、于愛芝，2010)[34]。另外，武翔宇(2010)[35]從產(chǎn)權(quán)、流動性、價值評估三個層面具體分析了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為抵押品的缺陷所在，建議進一步保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能，放寬抵押融資不必要的限制(中國人民銀行成都分行營業(yè)管理部課題組，2010)[7]。劉盈、申彩霞(2010)[36]依據(jù)重慶市開縣、忠縣實地入戶調(diào)查資料，運用Probit模型對影響農(nóng)戶抵押貸款具體因素進行了實證分析。結(jié)果表明，農(nóng)戶對抵押貸款需求迫切。張龍耀、褚保金(2010)[37]以寧波，伍振軍、張云華(2011)[33]以寧夏回族自治區(qū)同心縣為例，從制度經(jīng)濟學角度歸納了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的路徑和前提條件，并對農(nóng)村信用社開展農(nóng)地抵押貸款初步成效進行了描述性分析。另外，教育部2011年也推進了農(nóng)地承包權(quán)抵押貸款績效評價的相關(guān)研究。林樂芬、趙倩(2009)[15]以泰州市農(nóng)戶為基礎(chǔ)，對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿情況進行了實證研究，結(jié)果表明：農(nóng)戶對資金潛在需求意愿強烈，農(nóng)戶(特別是經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村)對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務的推出潛在需求較為迫切。

五、政策建議

為解決農(nóng)村資金供給與需求矛盾，充分發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資功能，迎合農(nóng)戶的多層次資金需求，帶動農(nóng)村土地要素的更好地優(yōu)化配置，進一步盤活農(nóng)戶土地資產(chǎn)，促進農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款勢在必行。

1、進一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務是在不改變土地所有權(quán)屬性、不轉(zhuǎn)移對土地實際占有、不改變土地生產(chǎn)用途的基礎(chǔ)上開展的。然而，在具體操作過程中，那些產(chǎn)權(quán)權(quán)屬清晰、主體明確的土地更易被金融機構(gòu)所接受。因此，農(nóng)村土地抵押融資必須明確土地產(chǎn)權(quán)(閆廣寧，2008)[25]，同時，政府要進一步完善相關(guān)法律、法規(guī)(劉璐筠、馮宗容，2010)[38]，進一步放寬對土地經(jīng)營權(quán)抵押的限制。

2、開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點

農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的潛在意愿主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活消費等不同方面，為此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款這一新型金融產(chǎn)品應與我國現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際需求有效地結(jié)合起來，可以選擇一些條件成熟的農(nóng)村(比如一些農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高度發(fā)達、經(jīng)商創(chuàng)業(yè)活動較活躍的農(nóng)村)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點及推廣工作(張慶君，2010)[39]，試點成功后逐步在全國推開。

3、完善土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款相關(guān)制度

(1)建立全面、完善的農(nóng)地價值評估體系

能否科學地對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值進行評估是抵押雙方能否順利達成融資合同的關(guān)鍵之點，為此，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)登記制度、價值評估機制已成為農(nóng)地金融制度構(gòu)建的重中之重[16]。

(2)建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款防范機制

設(shè)立農(nóng)地抵押風險、防范及補償機制，進一步完善農(nóng)村社會保障機制(史衛(wèi)民，2009)[40]，淡化土地的社會保障功能(宋麗萍，2010)[41]。

綜上所述，國內(nèi)外學者特別是羅劍朝、王選慶等人對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題進行了比較系統(tǒng)的研究，取得了一些有意義的成果，提出了一些獨到的見解，為筆者的研究提供了重要的理論借鑒。然而，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題作為一個研究領(lǐng)域，為時不長，加之各地區(qū)實踐經(jīng)驗尚不夠豐富，相關(guān)研究還有待進一步拓展和深入。目前，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款仍還處在試點階段，該項業(yè)務仍然面臨著較多的制約因素，比如法律限制、價值評估、抵押權(quán)實現(xiàn)等等。因此，如何加強對農(nóng)地抵押貸款風險的防范與監(jiān)控是農(nóng)地金融制度構(gòu)建所必須重點思考的問題，只有全面消除這些制約因素，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務才能得到全面發(fā)展[42]。

(編輯：周亮；校對：余華)

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