( 1.福州大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建 福州 350116； 2.蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，欠發(fā)達地區(qū)新生代農(nóng)民工社會融入是一個普遍存在和緊迫的社會經(jīng)濟問題，如何理解和把握政府和市場之間的關(guān)系，是一個亟需理論和實踐重視的問題[1]。由于我國特殊的社會經(jīng)濟管理體系，無論是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，都沒有構(gòu)建相應(yīng)的基于區(qū)域中觀或宏觀層面系統(tǒng)的政策解決方案[2]。各地政府還沒有把新生代農(nóng)民工社會融入問題與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及其政策銜接統(tǒng)一起來，從而使得這一問題的解決一直處于零敲碎打、不得要領(lǐng)甚至被視而不見的尷尬境地。筆者嘗試對這一問題展開深入討論。

一、由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)過渡的漸進模式

我國長期城鄉(xiāng)分割制度體系的一個必然結(jié)果就是導(dǎo)致并加深了新生代農(nóng)民工社會融入問題的產(chǎn)生，這一問題在欠發(fā)達地區(qū)尤為突出。這一制度體系不是單純的二元戶籍制度，而是建立在二元戶籍制度之上一系列制度的綜合[3]。這種制度在新中國成立之初是有其合理性的，那就是集中全國之力走工業(yè)化道路的需要。在當時的國際環(huán)境下，這幾乎是一個必然而無奈的選擇。從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的角度看，當時所采取的就是羅斯托所謂大推動理論的非均衡增長模式[4]。農(nóng)業(yè)為工業(yè)的原始積累立下了汗馬功勞，為建國后我國工業(yè)化戰(zhàn)略的順利實施提供了堅強保障。應(yīng)該說，在上世紀80年代初的改革開放之前，盡管農(nóng)民為新中國的現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展做出了很大犧牲，但城市居民也同樣是勒緊腰帶支持工業(yè)和城市建設(shè)的，只不過后者相對有更多物質(zhì)和政治權(quán)利保障。改革開放后，隨著計劃體制的逐漸破冰，基于舊體制的各類過渡性“雙軌制”和資源資本化的出現(xiàn)，使整體相對公平的工業(yè)化原始積累轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼉A向于特有群體或個體的商品化原始積累，從而形成基于原有制度體系的既得利益階層。盡管農(nóng)村改革后，農(nóng)民的物質(zhì)生活和經(jīng)濟選擇權(quán)有了長足進步，但相對于主要在城市中形成的既得利益階層來說，農(nóng)村和城市的差距卻是越來越大了。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端化和城市化的起步階段，農(nóng)民的選擇權(quán)表現(xiàn)為充當民營經(jīng)濟和城市臟、苦、累行業(yè)的廉價勞動力，但隨著新生代農(nóng)民工的出現(xiàn)，他(她)們對這種顯失公平的勞動分工開始表示出強烈不滿和消極抵觸情緒。在面對產(chǎn)業(yè)升級和城市進一步優(yōu)化發(fā)展的21世紀，新生代農(nóng)民工社會融入問題已經(jīng)不像過去一樣敷衍推諉就可以蒙混過關(guān)。實際上，新生代農(nóng)民工問題是我國原有制度體系在改革開放進一步深化進程中所內(nèi)含矛盾和不合理性的一個集中暴露。它意味著不進行徹底的制度變革，不徹底拋棄原有制度體系中的“非正義”安排，我國的改革開放事業(yè)就將遭受嚴峻挑戰(zhàn)。因此，對于制度變革，尤其是對于我國這樣一個涉及全體國民基于平等社會福利下自由選擇權(quán)建構(gòu)的制度變革，僅僅依賴于誘致型和漸進主義是完全不夠的。作為公共產(chǎn)品主要供給者的政府必須站出來承擔(dān)其主導(dǎo)作用，在集合“民意”的基礎(chǔ)上，對新的制度體系進行“頂層設(shè)計”。

計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程本質(zhì)上是一個基于人的自由而逐漸實現(xiàn)資源市場化配置的過程。而通過制度變革不斷消除“制度租金”的過程也就是一個不斷完善市場規(guī)則的過程。在生產(chǎn)要素市場的建立中，從本質(zhì)上看，無論是勞動、土地還是資本，都還沒有形成真正意義上的市場。從這個角度看，好像是政府在其中起了某種阻礙作用。但實際上正如前面所分析的，不是政府，而是市場經(jīng)濟建構(gòu)過程中籍由原有制度體系產(chǎn)生的既得利益階層“綁架”了改革，并使這一進程趨于停滯或走入歧途。正是在這個意義上，我們看到，二元戶籍制度制約了區(qū)域勞動力市場的健康發(fā)展，土地制度則導(dǎo)致了城市和農(nóng)村土地的雙軌制市場結(jié)構(gòu)，市場經(jīng)濟的基本要素市場遠未建立。當前的新生代農(nóng)民工社會融入問題同時也是一個如何建立統(tǒng)一的勞動力市場的問題。如果不破解既有的制度問題，就無法構(gòu)建真正的生產(chǎn)要素市場。而這也就意味著我國改革開放進程中市場經(jīng)濟的擱淺。這是一種既無法后退又無法前進的尷尬狀態(tài)，避免陷入的唯一途徑只能是政府“破釜沉舟”的“頂層設(shè)計”，并借此讓政府本身逃離既得利益的俘獲。

目前，學(xué)界和實踐中對新生代農(nóng)民工社會融入問題有一種片面理解，認為新生代農(nóng)民工社會融入就必然是對城市社會的融入。實際上，這是一個發(fā)展模式的選擇問題。我國是一個人口大國，大量過剩的農(nóng)村人口無法被城市特別是大中型城市完全吸納和消化。對建設(shè)社會主義新農(nóng)村而言，一條比較符合我國國情的城市化模式應(yīng)該是大力發(fā)展新型城鎮(zhèn)，讓農(nóng)民就地或就近城鎮(zhèn)化。在工業(yè)化和城市化的過程中，城鄉(xiāng)差距的拉大幾乎是難以避免的，這是被國外的發(fā)展所證明的。為了克服這一難題，許多國家都頒布出臺了協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展的各種政策措施[5]。我國除了面對這些每個國家在經(jīng)濟發(fā)展中都要遭遇的問題之外，還必須面對并解決由于人為設(shè)置的制度所引致的尤為突出的城鄉(xiāng)差距拉大問題。面對長期以來對農(nóng)村的“欠賬”，如何實現(xiàn)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重中之重的城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是各級政府建設(shè)社會主義新農(nóng)村需要承擔(dān)的義不容辭的重任。除了需要徹底破除制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度障礙，各級政府尤其是縣級以上政府還要給予農(nóng)村人才、資金和資源上的大力支持。政府要出臺配套措施，在幫助新生代農(nóng)民工融入城市社會的同時，還要加大鼓勵和支持他(她)們回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的力度，這也是為新農(nóng)村建設(shè)培養(yǎng)高素質(zhì)人才、吸引資金投入和提升技術(shù)要素含量等的必由之路[6]。由于發(fā)達地區(qū)對新生代農(nóng)民工具有很大吸引力，加上欠發(fā)達地區(qū)更為嚴重的城鄉(xiāng)差距問題，如何建設(shè)新農(nóng)村就是一個更為棘手的課題。在面對這一挑戰(zhàn)的過程中，如果政府缺位或不夠積極主動，則欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村很難擺脫“貧窮的陷阱”的惡性循環(huán)。

可見，新生代農(nóng)民工社會融入所涉及的是一個對既有制度體系進行徹底變革的問題，在破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度和改革建立于其上的社會保障體系等時，政府只能是這一變革過程的主體。因為在某種意義上，一個公平公正的制度體系本身就是一種準公共產(chǎn)品。由于存在嚴重的搭便車和機會主義行為，個體或小規(guī)模群體無法進行整體意義上的制度變革。從前面關(guān)于政府的界定來看，作為全體公民的代理者，政府有責(zé)任有義務(wù)向其“委托者”提供基本的制度產(chǎn)品。而當一個被多數(shù)人認可的相對公平統(tǒng)一的制度體系建立之后，政府就應(yīng)該卸去其主導(dǎo)性，轉(zhuǎn)而充當一個監(jiān)督和監(jiān)察者的角色。具體到計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，也就是說，當一個真正的市場經(jīng)濟體系建立后，政府就應(yīng)該將主導(dǎo)權(quán)交給市場。就新生代農(nóng)民工而言，一個真正的市場經(jīng)濟體，就意味著其構(gòu)成要件的勞動力市場是在一個公平公正的規(guī)則下運轉(zhuǎn)的，也就意味著在一個真正的市場經(jīng)濟體中根本不存在所謂的新生代農(nóng)民工社會融入的問題。

二、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是解決欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民工社會融入問題的重要舉措

對于欠發(fā)達地區(qū)而言，一個尤為突出的問題是其在國家宏觀區(qū)域?qū)用嫣幱谡w經(jīng)濟社會發(fā)展落后的位置，如果要很好地解決新生代農(nóng)民工社會融入的問題，就必須打破這種整體落后的局面。加上我國特殊的城鄉(xiāng)二元分割制度體系長期積累的城市和農(nóng)村之間的矛盾，單純依靠欠發(fā)達地區(qū)自身是很難走出這一各種要素累加而致的困境的。顯然，只有出臺向欠發(fā)達地區(qū)的傾斜性政策，以扶貧基金、轉(zhuǎn)移支付、最低社會保障、公共服務(wù)均等化等方式幫助欠發(fā)達地區(qū)走出經(jīng)濟社會發(fā)展的落后局面，通過輸血和造血，縮小和消除其城鄉(xiāng)差距，這無疑需要中央政府統(tǒng)籌安排，通過創(chuàng)造宏觀層面的條件，幫助欠發(fā)達地區(qū)地方政府有效解決新生代農(nóng)民工社會融入問題，從而才有望實現(xiàn)國家層面區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

盡管改革開放30多年來我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了整體推進，但不同地區(qū)發(fā)展條件的巨大差異直接導(dǎo)致了各地區(qū)發(fā)展速度的不同，其累積性結(jié)構(gòu)勢必形成區(qū)域差距不斷擴大的局面。區(qū)域經(jīng)濟不平衡發(fā)展所產(chǎn)生的諸多經(jīng)濟社會問題已經(jīng)日益嚴重，新生代農(nóng)民工社會融入只是問題之一，必須采取適當措施加以解決。世界各國政府在調(diào)控區(qū)域發(fā)展差距、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題上，都采取了切實有效和有針對性的區(qū)域經(jīng)濟政策，以支持欠發(fā)達地區(qū)的快速發(fā)展。日本對北海道地區(qū)的開發(fā)制訂了詳細開發(fā)規(guī)劃和明確開發(fā)目標。20世紀60年代針對國民經(jīng)濟發(fā)展過程中經(jīng)濟過密和過疏的問題，制訂了促進國土均衡發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟政策目標，以消除區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的差異。美國區(qū)域政策目標也十分明確，旨在通過政府的經(jīng)濟政策，加快欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，并增強欠發(fā)達地區(qū)的自我發(fā)展能力。在對我國欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略的實施過程中，還應(yīng)進一步加大政策的支持力度。區(qū)域經(jīng)濟政策手段很多，內(nèi)容不同、方式各異，各國做法也因具體國情不同而有所不同。我國也應(yīng)根據(jù)國情制訂和實施富有自身特色的區(qū)域經(jīng)濟政策，如在對欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)中應(yīng)強化財政金融工具的援助作用，建立起規(guī)范的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，增加對中西部地區(qū)的財政支持和直接投資。通過中央財力的轉(zhuǎn)移分配來調(diào)控地方政府的施政行為，達到貫徹中央宏觀調(diào)控政策意圖的目的；允許成立欠發(fā)達地區(qū)政策性銀行，通過政策性銀行合理籌資和科學(xué)運用資金支持欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善這些地區(qū)的投資環(huán)境。同時還應(yīng)加大開放力度，在欠發(fā)達地區(qū)的一些中心城市培植金融中心，引入國外銀行和各種中介機構(gòu)，這對欠發(fā)達地區(qū)利用外資的局面將起到重要推動作用；適應(yīng)經(jīng)濟全球化趨勢，充分利用國際上產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇，加大欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利用新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的力度；鼓勵發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，建立各種類型的高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育新的經(jīng)濟增長點；加強發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的合作，共謀經(jīng)濟發(fā)展；實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加大培育欠發(fā)達地區(qū)自我發(fā)展能力[2]。因為只有欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展到一定水平，才能夠真正有能力進一步破解由于城鄉(xiāng)差距而帶來的新生代農(nóng)民工社會融入的問題。

由于各地區(qū)之間自然條件差異太大，在我國不可能實現(xiàn)各地區(qū)基本相等的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值水平。各地區(qū)政府應(yīng)該努力實現(xiàn)各地民眾有比較接近的生活水平，不宜將相對均衡產(chǎn)出水平作為追求目標，這是保持整體社會穩(wěn)定和有利于和諧社會建設(shè)的合理政策取向。實現(xiàn)這一目標需要從兩個方面著手：一是通過提高欠發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)出水平來增加民眾的福利，這就要求政府尤其是中央政府出臺一系列措施幫助經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展；二是要實現(xiàn)區(qū)域之間公共支出和居民公共福利的均等化，這是更重要的，中央政府應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)財力情況，充分發(fā)揮財政收入再分配的作用，通過保證基本教育、基本設(shè)施、基本醫(yī)療和基本保障等基礎(chǔ)要件來提高欠發(fā)達地區(qū)民眾的生活福利水平。同時，還要使欠發(fā)達地區(qū)的政府支出包括公務(wù)員的報酬與發(fā)達地區(qū)掛鉤比較，避免二者差距拉得太大。在實施這一政策目標時，不能僅考慮城市居民，還要將欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民也納入公共福利和公共服務(wù)均等化以及包括基礎(chǔ)設(shè)施和基本社會保障等的一攬子框架中，這不僅是解決欠發(fā)達地區(qū)新生代農(nóng)民工社會融入問題的需要，而且也是建設(shè)欠發(fā)達地區(qū)社會主義新農(nóng)村的需要。

據(jù)統(tǒng)計，我國尚有2000多萬農(nóng)牧民處在貧困線以下，沒有解決溫飽問題，同時在城市中也仍然有大量基本生活難以為繼的貧民階層，他(她)們是政府亟需關(guān)注并重點救助的對象。從分布地域來看，絕大多數(shù)尚未脫貧的居民居住在西部欠發(fā)達地區(qū)，其中又有大部分生活在交通閉塞、土地干旱或貧瘠、生態(tài)十分脆弱的山區(qū)或者深山之中，由于欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)條件差，地方財政無力負擔(dān)巨額的低保費用，在目前階段無法通過“開發(fā)式”扶貧解決這些貧困居民的現(xiàn)實問題，最有效的措施應(yīng)該是通過中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)將欠發(fā)達地區(qū)貧困居民納入到低保體系中，根據(jù)勞動力贍養(yǎng)能力、地區(qū)收入水平以及當?shù)鼗鞠M水平等框算低保標準，在此基礎(chǔ)上，嚴格把關(guān)享受低保的人口和戶數(shù)，構(gòu)建一套規(guī)范的沒有“體制泄漏”的低保體系，做到扶貧到戶，讓貧困人口的生活真正得到保障[3]。同樣，最低生活保障對于解決新生代農(nóng)民工社會融入也是十分必要的，不僅農(nóng)村中有大量尚未脫貧的人口，一些進入城市務(wù)工的農(nóng)民工也往往會淪為新的城市貧困人口。但僅僅依靠最低生活保障是不可能從根本上解決貧困人口的生活問題的，更不可能解決新生代農(nóng)民工社會融入的問題。欠發(fā)達地區(qū)政府除了利用好中央政府的扶貧資金外，還是要從創(chuàng)造“造血”功能入手，讓新生代農(nóng)民工在一個相對平等的條件下通過自身努力實現(xiàn)個人發(fā)展目標，從而達到融入城市，與城市居民在經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利上處于平等的地位。要做到這一點，一個基本條件就是前面討論過的對既有制度體系的徹底變革。

在目前面臨著世界經(jīng)濟不景氣，各地區(qū)亟需進行產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)換，促使出口外向型經(jīng)濟向擴大內(nèi)需經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的巨大挑戰(zhàn)和歷史機遇面前，欠發(fā)達地區(qū)如何突破自己附加值少的資源型經(jīng)濟瓶頸，抓住國家區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展的有利條件，精心謀劃，依靠中心城市帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，走生態(tài)經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)升級道路，是一個能否堅持科學(xué)發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的重大歷史課題。欠發(fā)達地區(qū)要認識到僅僅依靠中央政府輸血只能解一時之急，重要的是要利用好這一難得的經(jīng)濟社會“起飛”的助推之力，實現(xiàn)包括城鄉(xiāng)一體化的一攬子地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，從而擺脫低端產(chǎn)業(yè)和貧窮的惡性循環(huán)，走上可持續(xù)發(fā)展的道路。這也是從根本和源頭上破解欠發(fā)達地區(qū)新生代農(nóng)民工社會融入問題的必由之路。

三、區(qū)域政策創(chuàng)新是破解新生代農(nóng)民工社會融入問題的必然選擇

欠發(fā)達地區(qū)新生代農(nóng)民工社會融入問題應(yīng)該從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩個層面把握和破解，其中戰(zhàn)略層面是主要的。正如前文中已經(jīng)論及的，這是由我國特殊的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展國情決定的。在國家主體功能區(qū)劃分大的框架下，如何科學(xué)結(jié)合中央政府對欠發(fā)達地區(qū)如西部的政策支持，將有限的政策資源轉(zhuǎn)化為助推省域經(jīng)濟社會發(fā)展起飛的切實有效動力，是欠發(fā)達地區(qū)政府必須面對的重要課題。

新生代農(nóng)民工社會融入涉及到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、構(gòu)建健康有序的勞動力市場、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式選擇、科學(xué)穩(wěn)定的土地長期規(guī)劃、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及一系列社會保障制度的解構(gòu)和重建等關(guān)系欠發(fā)達地區(qū)國計民生的重大經(jīng)濟社會問題。首先要樹立宏觀的戰(zhàn)略思維，從國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的整體構(gòu)想出發(fā)，清晰定位欠發(fā)達地區(qū)自身的功能區(qū)位，在此基礎(chǔ)上，深入分析本區(qū)域的自然條件和社會經(jīng)濟基本情況，了解和把握優(yōu)劣勢，制定與國家整體區(qū)域規(guī)劃框架一致的科學(xué)長效的省域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。只有這樣，才能夠充分挖掘和發(fā)揮國家對欠發(fā)達地區(qū)的政策支持潛力，集中有限的資金和技術(shù)等資源，在較短時期內(nèi)培育適合自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟增長點，從而避免由于自身區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與國家宏觀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不統(tǒng)一甚至矛盾導(dǎo)致的政策資源耗散。其次是中觀層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和相對細化可操作的政策設(shè)計。對欠發(fā)達地區(qū)整體來說，中觀層面往往指省級層面的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施。它是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展十分重要的一環(huán)，起著承上啟下的作用。承上就是要將省級的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與國家整體的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相銜接，在國家大的針對欠發(fā)達地區(qū)的政策框架和政策工具下，出臺詳細的適合本省域的配套政策，從而形成規(guī)劃和政策合力，使省域經(jīng)濟真正走上符合國家整體規(guī)劃要求同時又能很好體現(xiàn)和壯大自身優(yōu)勢的良性發(fā)展道路；啟下就是要深入、細致、科學(xué)分析研究省域內(nèi)不同地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟社會基本情況，從既定的省域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，在省域內(nèi)進行科學(xué)的次一級主體功能區(qū)劃分，并分別出臺有針對性的、相對詳細和可操作性的指導(dǎo)意見和相應(yīng)政策措施，其宗旨是在保證各地區(qū)與省級發(fā)展戰(zhàn)略保持一致的前提下，能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢，走出各自富有特色的經(jīng)濟社會發(fā)展道路來。最后是戰(zhàn)術(shù)層面。由于我國省級和縣級之間還有市(州)一級，如果不考慮經(jīng)濟總量，單從市(州)域面積看，其規(guī)模也是很大的。因此，就市(州)層面而言，也是有其戰(zhàn)略規(guī)劃的。只不過這種規(guī)劃是在省級規(guī)劃的框架下，是對省級規(guī)劃的進一步細化和落實。不過從制度經(jīng)濟學(xué)和政府經(jīng)濟學(xué)的角度看，市(州)一級存在的合理性還是有待商榷的。實際上，省級區(qū)域規(guī)劃是完全可以細化落實到縣級層面的。鑒于目前我國特有的行政層級，市(州)一級適宜更偏重于對所轄各縣域經(jīng)濟的宏觀事宜的指導(dǎo)，比如對各縣級之間競爭和合作關(guān)系的非市場化引導(dǎo)和安排等。能夠真正體現(xiàn)戰(zhàn)術(shù)層面的是縣域經(jīng)濟，所謂戰(zhàn)術(shù)，就是縣域經(jīng)濟規(guī)劃不會過多考慮與國家宏觀區(qū)域規(guī)劃的一致性問題，而是考慮在與省級區(qū)域規(guī)劃和市(州)區(qū)域規(guī)劃保持一致的前提下，如何充分發(fā)揮縣域優(yōu)勢，運用好省級和市級區(qū)域政策措施并靈活地制定出針對特定問題的具體落實流程和操作性政策，并在這種程序化過程中始終保持公開性和透明性。

在這樣的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)思維與宏觀、中觀和微觀三個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展層面下對欠發(fā)達地區(qū)新生代農(nóng)民工的社會融入問題予以系統(tǒng)性考察，就存在著很大的政策創(chuàng)新空間。首先，從省域經(jīng)濟層面看，新生代農(nóng)民工所涉及的是省域戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的勞動力供給、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下的新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)以及社會保障制度的改革等問題，這些都是省級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中必須面對并需要加以落實的。因此，新生代農(nóng)民工社會融入問題的解決，僅僅出臺一些省級層面的宏觀指導(dǎo)性意見是遠遠不夠的，還必須要有具體可操作性的政策支持工具。對于像二元戶籍制度這樣全國性的制度性障礙，除了寄望于中央政府的破冰之外，也只有省級層面才有可能出臺實質(zhì)性的政策措施。而這些政策措施對于解決新生代農(nóng)民工社會融入問題又是十分必要的。其次，從市(州)層面看，由于欠發(fā)達地區(qū)通常情況下其市(州)行政所在地城市規(guī)模很小，從而限制了其吸納新生代農(nóng)民工的力度。但從筆者對甘肅省的實證調(diào)研看，還是有很大比例的農(nóng)民工認為市(州)級城市是農(nóng)民工社會融入的可選之地。這就給市(州)級政府提出了一個必須嚴肅面對的問題。實際上，欠發(fā)達地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，中心城市的帶動作用是十分必要的，這也是培育一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟增長極的必然要求。因此，市(州)級政府在其城市發(fā)展規(guī)劃上應(yīng)該考慮到這種潛在需求，順勢而為。因為城市規(guī)模的擴大，除了發(fā)展合適的可持續(xù)產(chǎn)業(yè)外，人口規(guī)模的擴大是必然的。而作為欠發(fā)達地區(qū)，不能寄望于通過引進相對發(fā)達地區(qū)的人才來彌補城市擴展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對人口和勞動力的需求，而只能通過扎實可行的技能培訓(xùn)等提升當?shù)厝丝谒刭|(zhì)尤其是新生代農(nóng)民工的素質(zhì)，實現(xiàn)新生代農(nóng)民工的就地和就近城市化[7]。這就要求市(州)級政府切實檢討和反思現(xiàn)行的新生代農(nóng)民工社會融入政策，出臺有助于新生代農(nóng)民工就地和就近城市化的政策措施，從而為市(州)域經(jīng)濟社會發(fā)展打下人力資源的良好基礎(chǔ)，同時，這也是拓展市(州)經(jīng)濟市場規(guī)模的一個可行路徑。最后，從縣域經(jīng)濟的角度看，縣級行政所在地城市除了面臨與市(州)級城市同樣的城市規(guī)模擴展問題之外，由于是處在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行層，具體到新生代農(nóng)民工社會融入問題，除了推進勞務(wù)輸出規(guī)模外，縣級政府還承擔(dān)著新農(nóng)村建設(shè)的具體任務(wù)。而新農(nóng)村建設(shè)不是搞政治運動，僅靠行政動員是無力為繼的。新農(nóng)村建設(shè)的核心應(yīng)該是對農(nóng)民的現(xiàn)代性培育問題，當然，這還要通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本社會保障建設(shè)以及科學(xué)合理的農(nóng)地規(guī)劃等來實現(xiàn)，這也就意味著僅通過勞務(wù)輸出的政策轉(zhuǎn)移農(nóng)村過剩勞動力只能是短期的，從長期來看，如何提升當?shù)剞r(nóng)民尤其是新生代農(nóng)民工的自身素質(zhì)、如何加大和吸引外地務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)才是最重要的[8]。因為新農(nóng)村建設(shè)不可能僅是幾排整齊劃一的房子，而是要依靠當?shù)剞r(nóng)民的觀念轉(zhuǎn)變和能力提升等來實現(xiàn)的。這就必然要求縣級政府對現(xiàn)行的新生代農(nóng)民工社會融入政策進行反思和創(chuàng)新。

(編輯：余華；校對：周亮)

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