陳宇東,林同勇,傅艷紅

(國(guó)家海洋局廈門海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 廈門 361008)

福建南部涉海工程海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理的對(duì)策與建議

陳宇東,林同勇,傅艷紅

(國(guó)家海洋局廈門海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 廈門 361008)

福建南部沿海海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),涉海工程建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量逐年增多,規(guī)模不斷擴(kuò)大,加強(qiáng)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理意義重大。文章列舉了福建南部海域在建涉海工程情況,試從分析海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作存在問(wèn)題入手,探討規(guī)范、完善涉海工程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理的對(duì)策與建議,旨在推進(jìn)海域使用管理的規(guī)范化和制度化。

涉海工程;海域使用;動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè);對(duì)策建議

1 引言

福建南部地處臺(tái)灣海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域,瀕臨臺(tái)灣海峽,行政區(qū)域轄有莆田市、泉州市、廈門市、漳州市及平潭綜合試驗(yàn)區(qū),地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯,海洋資源豐富,擁有興化灣、湄洲灣、泉州灣、廈門灣、東山灣等重要港灣。近年來(lái),福建南部區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海項(xiàng)目不斷增多,圍填海規(guī)模不斷擴(kuò)大,但非法用海行為也屢禁不止,這無(wú)疑給海域使用管理帶來(lái)巨大壓力。如何做到依法用海、科學(xué)用海、節(jié)約用海、集約用海,有序維護(hù)海域使用秩序,已成為擺在海洋行政主管部門面前的重要課題。

廈門海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 (以下簡(jiǎn)稱 “中心站”)作為福建南部海域涉海工程監(jiān)督管理的技術(shù)支撐部門,近年來(lái)一直履行并承擔(dān)著福建南部涉海工程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作,積累了一些經(jīng)驗(yàn)。本研究列舉了福建南部海域在建涉海工程情況,試從分析海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理存在問(wèn)題入手,探討加強(qiáng)涉海工程海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理的對(duì)策與建議,旨在規(guī)范、完善海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),推進(jìn)海域管理的規(guī)范化和制度化。

2 福建南部海域項(xiàng)目用海情況

近年來(lái),隨著海洋資源開發(fā)和利用進(jìn)入快速發(fā)展期,海洋工程建設(shè)的規(guī)模和數(shù)量迅猛上升,區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃需求旺盛,填海項(xiàng)目不斷增多,海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與海域資源有序開發(fā)之間的矛盾日益突出。據(jù)了解,目前福建南部沿海用海項(xiàng)目占福建省審批用海的80%以上,其中,莆田市大型用海項(xiàng)目有涵江濱海新區(qū)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海、莆田媽祖城區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海、莆頭作業(yè)區(qū)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海、湄洲灣石門澳產(chǎn)業(yè)園區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海、國(guó)投湄洲灣煤炭碼頭一期工程、莆田羅嶼作業(yè)區(qū)9號(hào)和10號(hào)泊位工程等;泉州市大型用海項(xiàng)目有泉港濱海新城區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海、泉州人工島區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海、石湖作業(yè)區(qū)5號(hào)泊位工程、晉江圍頭灣區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海、南安石井區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海等;廈門市大型用海項(xiàng)目有大小嶝區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海、廈漳跨海大橋工程等;漳州市有漳州招商局雙魚島填海工程、古雷物流園區(qū)一期填海工程等。同時(shí)隨著沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和國(guó)際化進(jìn)程逐步加快,項(xiàng)目用海需求也在不斷增長(zhǎng)當(dāng)中,未來(lái)幾年,區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用海及圍填海項(xiàng)目呈逐年增多趨勢(shì)。

3 海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的目的

海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)是為了解填海工程施工過(guò)程時(shí)空動(dòng)態(tài)及其海洋資源開發(fā)利用影響為目的的監(jiān)測(cè)?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》第五條規(guī)定 “國(guó)家建立海域使用管理信息系統(tǒng),對(duì)海域使用狀況實(shí)施監(jiān)視、監(jiān)測(cè)”。國(guó)家海洋局于2007年下發(fā)的 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》中明確要求,海域使用權(quán)人提出填?？⒐を?yàn)收申請(qǐng)時(shí),要提交施工過(guò)程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告。所以,實(shí)施涉海工程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作不僅具有法律依據(jù),而且對(duì)海域管理起著積極和重要的作用。

海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的目的主要有:① 監(jiān)督海域使用者嚴(yán)格按照批復(fù)用海范圍、用海類型、用海方式進(jìn)行用海,減少違規(guī)、違法用海的現(xiàn)象,同時(shí)及時(shí)掌握用海項(xiàng)目建設(shè)前、建設(shè)中、建設(shè)后的用海現(xiàn)狀,通過(guò)技術(shù)保障將整個(gè)用海過(guò)程納入管理,避免從審批到驗(yàn)收中間環(huán)節(jié)的缺失,實(shí)現(xiàn)海域使用管理無(wú)縫對(duì)接。② 直接、全面、準(zhǔn)確、科學(xué)地掌握海域使用實(shí)際狀況及用?？偭縿?dòng)態(tài)變化趨勢(shì),切實(shí)解決海域管理工作中存在的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)海域管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化、實(shí)時(shí)化。③ 對(duì)用海項(xiàng)目可行性研究所做出的預(yù)測(cè)和評(píng)估進(jìn)行科學(xué)驗(yàn)證,落實(shí)、驗(yàn)證 《海域使用論證報(bào)告書》和用海批復(fù)文件提出的海域使用管理對(duì)策要求,為實(shí)現(xiàn)海域資源的可持續(xù)利用和海洋經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供決策依據(jù)。

4 海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)存在的問(wèn)題

填?；顒?dòng)屬于完全改變海域?qū)傩缘挠煤；顒?dòng),同時(shí)對(duì)周邊海域資源條件和開發(fā)利用活動(dòng)造成較大影響。它不同于陸地上的生產(chǎn)活動(dòng),大多發(fā)生在海岸附近海域,位置相對(duì)偏僻,交通比較不便,周圍也少有明顯的界線或標(biāo)識(shí)物,海域使用的詳細(xì)情況不易被及時(shí)掌握。近年來(lái),國(guó)家、省海洋行政主管部門相繼加強(qiáng)涉海項(xiàng)目海域?qū)徟肮芾硪?如國(guó)家海洋局批復(fù)用海后,東海分局積極履行職責(zé),加強(qiáng)項(xiàng)目用海的監(jiān)督管理,及時(shí)對(duì)項(xiàng)目用海提出具體要求,同時(shí)督促業(yè)主開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。然而,隨著海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的不斷規(guī)范、深入開展,在海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管方面存在的一些問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái),制約著海域規(guī)范管理。

主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:① 缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程。由于國(guó)家尚未出臺(tái)相應(yīng)統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程等技術(shù)指導(dǎo)文件,造成涉海工程動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作內(nèi)容不統(tǒng)一或不完整、監(jiān)測(cè)重點(diǎn)不一致等,影響海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果的規(guī)范性和準(zhǔn)確性。② 海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)涉及海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)、海域使用現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)、海洋水動(dòng)力環(huán)境及地形地貌與沖淤環(huán)境變化分析、用?；顒?dòng)影響與管理對(duì)策措施監(jiān)測(cè)等,工作內(nèi)容復(fù)雜,涉及多專業(yè),監(jiān)測(cè)單位缺乏多專業(yè)技術(shù)人才,技術(shù)力量相對(duì)薄弱,技術(shù)水平不高,經(jīng)驗(yàn)不足。③ 海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)手段單一,科技含量不高,實(shí)施過(guò)程僅依靠地面監(jiān)視監(jiān)測(cè),視頻監(jiān)控、衛(wèi)星遙感等無(wú)法應(yīng)用到動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)中,或者受條件所限,分布在沿海岸段的視頻監(jiān)控點(diǎn)只能監(jiān)測(cè)到很小的范圍,無(wú)法監(jiān)控到所有用海項(xiàng)目。④ 海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管力度不大,管理、執(zhí)法及中心站缺乏溝通平臺(tái),難以形成合力,如一些地方涉海工程審批與執(zhí)法脫節(jié),監(jiān)管不到位。在一些省、市級(jí)地方審批項(xiàng)目中,不僅審批環(huán)節(jié)執(zhí)法部門沒(méi)有參與,審批的項(xiàng)目信息也未反饋同級(jí)海監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu),導(dǎo)致用海項(xiàng)目在審批后不能得到及時(shí)監(jiān)管,同時(shí)中心站要想得到審批信息,大部分依靠自己到企業(yè)檢查獲取。這是導(dǎo)致未批先建、少批多建、邊批邊建和大量違反 “三同時(shí)”等違法行為的重要因素之一。⑤ 海域使用者法律意識(shí)淡薄,對(duì)開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)存有抵觸情緒,甚至拒絕開展,加上圍填海施工人員應(yīng)對(duì)措施落實(shí)不到位,致使動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)難以順利進(jìn)行。

5 對(duì)策與建議

為加強(qiáng)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管,規(guī)范、有效地開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作,結(jié)合福建南部涉海工程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)開展情況,現(xiàn)提出如下對(duì)策與建議。

5.1 規(guī)范海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)內(nèi)容

國(guó)家海洋局海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)及東海分局制定的 《填海工程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程 (試行)》,為海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作提供了相應(yīng)的技術(shù)依據(jù)和指導(dǎo)原則。但是這些規(guī)定、規(guī)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足多元化涉海工程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的需要。如福建南部涉海工程項(xiàng)目用海類型涉及圍填海工程、海上堤壩工程、跨海橋梁工程、海底管道、海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)及其附屬工程、海洋可再生能源資源的開發(fā)利用工程等多種類型,各種類型監(jiān)測(cè)重點(diǎn)及內(nèi)容應(yīng)不盡相同。建議應(yīng)認(rèn)真總結(jié) 《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程 (試行)》實(shí)施過(guò)程的經(jīng)驗(yàn),統(tǒng)籌兼顧各類用海項(xiàng)目的規(guī)律和特點(diǎn),從可持續(xù)發(fā)展角度,盡快制定科學(xué)、規(guī)范、合理、實(shí)用的海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程。同時(shí)海洋行政管理部門須加強(qiáng)對(duì)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作方案的評(píng)審等。

5.2 履行執(zhí)法監(jiān)管技術(shù)支撐作用

中心站是海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的具體實(shí)施部門,自身要不斷加強(qiáng)作為技術(shù)支撐的能力建設(shè),提升業(yè)務(wù)能力和科技含量,真正能為海域使用執(zhí)法監(jiān)管提供技術(shù)支撐。同時(shí)建議在每月岸線例行執(zhí)法巡查、每年 “碧?！焙?“海盾”行動(dòng)時(shí),中心站要積極派監(jiān)測(cè)人員跟隨參加,作為其執(zhí)法監(jiān)管技術(shù)支撐與保障。遇有超面積用海、存在未批先動(dòng)工等違規(guī)違法行為時(shí),由監(jiān)測(cè)人員現(xiàn)場(chǎng)開展海域使用面積測(cè)量等,提升動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的時(shí)效性和權(quán)威性,切實(shí)發(fā)揮技術(shù)支撐與服務(wù)保障作用。此外,中心站要充分發(fā)揮布設(shè)在沿岸海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)站的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì),就近、定期開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)匯總共享。

5.3 建立海域管理信息互通平臺(tái)

建議海洋行政管理部門要統(tǒng)籌海監(jiān)執(zhí)法、中心站,以形成海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管合力,建立信息溝通平臺(tái),主動(dòng)公開海域使用審批情況及用海要求,定期匯總和公布相關(guān)信息,及時(shí)將相關(guān)信息抄送執(zhí)法及中心站,做到信息資源共享,提高海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管的針對(duì)性和實(shí)效性。海監(jiān)執(zhí)法部門應(yīng)及時(shí)將現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法收集和反饋的情況提供給管理部門和中心站,以便研究制定切實(shí)可行的海域管理措施。中心站作為海域使用管理和執(zhí)法的 “耳目”,要主動(dòng)跟蹤海域使用信息,將數(shù)據(jù)及時(shí)傳送到管理和執(zhí)法部門,實(shí)現(xiàn)海域使用信息采集與共享,為海監(jiān)執(zhí)法檢查做到事前介入、事中跟蹤、事后服務(wù),真正發(fā)揮“千里眼和順風(fēng)耳”的功效提供執(zhí)法依據(jù)和技術(shù)支撐。

5.4 建設(shè)遠(yuǎn)程視頻網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)

為實(shí)現(xiàn)對(duì)圍填海工程施工及運(yùn)營(yíng)期進(jìn)行全程監(jiān)控,建議加強(qiáng)圍填海項(xiàng)目的遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè),安裝高清晰、能覆蓋整個(gè)工程的視頻監(jiān)控系統(tǒng),并將數(shù)據(jù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳輸至各級(jí)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控平臺(tái),以避免越界超填、工程施工及運(yùn)營(yíng)期破壞海洋環(huán)境等違法行為的發(fā)生。此外,國(guó)家海洋局已在東海、南海、北海三個(gè)海區(qū)初步建立了海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng),海區(qū)與各中心站之間也已建立了海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)傳遞網(wǎng)絡(luò),建議中心站要建立遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控平臺(tái),實(shí)現(xiàn)對(duì)圍填海項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

5.5 定期召開海域使用管理會(huì)議

建議海區(qū)海洋行政管理部門每年定期召集省、市海洋行政管理部門、海監(jiān)執(zhí)法、中心站及項(xiàng)目業(yè)主召開涉海工程海域使用管理工作會(huì),總結(jié)海域使用管理工作經(jīng)驗(yàn),通報(bào)近期海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及違法用海情況,分析動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作中發(fā)現(xiàn)或存在的問(wèn)題,宣傳涉海法律法規(guī)及涉海工程海域使用管理要求,提高海域使用者的法律法規(guī)意識(shí),自覺(jué)接受開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),實(shí)現(xiàn)行政管理、海監(jiān)執(zhí)法、業(yè)主需求與中心站的無(wú)縫對(duì)接。

5.6 加強(qiáng)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管巡查

建議海區(qū)海洋行政管理部門每年定期組織省、市海洋行政管理部門、海監(jiān)執(zhí)法、中心站開展海域使用巡查,主要檢查用海業(yè)主對(duì)用海批準(zhǔn)內(nèi)容的執(zhí)行情況,如項(xiàng)目是否與海域使用權(quán)證書上批準(zhǔn)的位置、用海類型、性質(zhì)相符,是否按批準(zhǔn)文書界定的面積進(jìn)行施工,有否存在超面積用海,是否按規(guī)定繳納海域使用金,或是否存在其他違法用海的。

對(duì)認(rèn)真執(zhí)行海域使用論證提出的海域使用管理與對(duì)策及用海批復(fù)文件要求,積極開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作,并定期向海洋行政主管部門報(bào)告動(dòng)態(tài)成果的應(yīng)給予表彰,對(duì)執(zhí)法監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)有存在嚴(yán)重違反海域使用論證要求或未開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),造成影響周邊海域正常的開發(fā)秩序,要依照法律法規(guī)處理,并通報(bào)批評(píng),督促認(rèn)真整改。