屈鑫濤

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢430079）

“協(xié)商民主”作為一種新的民主理論和民主實(shí)踐，21世紀(jì)初被引介到中國(guó)。圍繞“協(xié)商民主”的引介，產(chǎn)生了一系列的理論成果。2006年中共中央頒布的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，提出了“選舉”和“協(xié)商”是“我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式”的重要論斷，“協(xié)商民主”與“政治協(xié)商”引起了理論界的研究興趣，一定程度上開啟了“協(xié)商民主”的本土化研究和探討。中共十八大報(bào)告明確提出：要健全、完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，并且強(qiáng)調(diào)：要通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言，廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。

“協(xié)商民主”理論之所以在我國(guó)被引起重視，一方面是改革開放后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，政府職能也在不斷擴(kuò)大。但在應(yīng)對(duì)日益龐雜的社會(huì)事務(wù)時(shí)，政府顯得日益捉襟見肘，面對(duì)新的社會(huì)變革，傳統(tǒng)民主理論指導(dǎo)下的公共管理就越來越暴露出相應(yīng)的缺陷，時(shí)代的變革呼喚新的理論的引入。因此，現(xiàn)代公共管理的轉(zhuǎn)型提出了對(duì)“協(xié)商民主”理論的訴求。上世紀(jì)末，隨著美國(guó)政治學(xué)者提出“協(xié)商民主”的概念，并隨后被引入我國(guó)，學(xué)術(shù)界對(duì)“協(xié)商民主”的理解也是仁者見仁，但大多仍是停留在概念本身的解讀與爭(zhēng)論，至于理論與實(shí)踐的結(jié)合以及“本土化”方面還沒有形成新的研究熱點(diǎn)。在此，筆者就公共管理這一領(lǐng)域中，“協(xié)商民主”理論的緣起、意義與價(jià)值等問題做一擴(kuò)展性探討，以期深化對(duì)“協(xié)商民主”的“本土化”實(shí)踐和理論研究。為當(dāng)代政府實(shí)行有效的公共管理提供一條路徑，使得政府既可以制定出更加符合社會(huì)實(shí)際的公共政策，也能最大程度地得到民眾的擁護(hù)，從而為實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)與國(guó)家權(quán)力的良性互動(dòng)，推動(dòng)政府走向善治起到促進(jìn)作用。

一、公共管理轉(zhuǎn)型對(duì)“協(xié)商民主”的訴求

在19世紀(jì)末期，歐洲各國(guó)普遍確立了官僚制。這種制度一方面促進(jìn)了資本主義國(guó)家的國(guó)家建構(gòu)，另一方面規(guī)范了各國(guó)政府的行為方式。在這個(gè)時(shí)期，各國(guó)的公共管理也逐漸提上日程，成為公共生活的重要組成部分。二戰(zhàn)以后，隨著資本主義社會(huì)的巨大發(fā)展，西方發(fā)達(dá)資本主義生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，政府的職能也在不斷擴(kuò)大。但是日益龐大的社會(huì)事務(wù)和民主意識(shí)日益強(qiáng)烈的民眾，使得政府應(yīng)對(duì)起來捉襟見肘。所以公共管理的主體由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌?chǎng)和第三部門多個(gè)主體共同協(xié)商。

“公共管理”是指“公共組織提供公共物品和公共服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任”［1］。公共管理的主體是政府，客體是社會(huì)和公民。但在現(xiàn)代社會(huì)中，作為公共事務(wù)的管理者和公共秩序的維護(hù)者，政府對(duì)公共管理職責(zé)的履行并不再是憑借國(guó)家權(quán)力將法律政策單向地施加于社會(huì)的過程，民主理念的廣泛傳播和自由思想的深入人心意味著公民才是國(guó)家的主人，公共管理只不過是公民委托政府代行管理社會(huì)事務(wù)維護(hù)公共秩序的職責(zé)，政府只是公民自我管理的受托人，是公民的仆人。這就使得在現(xiàn)代社會(huì)的公共管理中，公民一方面對(duì)于政府對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)用加以警惕戒備，另一方面又要求自己的聲音和利益訴求能夠在公共管理活動(dòng)中得到有效的表達(dá)。這就要求公共管理必須朝著更為民主化、公開化的方向發(fā)展。

在本質(zhì)上，公共管理是關(guān)于國(guó)家和公民的權(quán)利和責(zé)任的分配。在現(xiàn)代民主社會(huì)，公共政策的合法性越來越依靠公民的支持和選擇，更加強(qiáng)調(diào)民主決策。面對(duì)新的社會(huì)形勢(shì)，傳統(tǒng)的民主理論轉(zhuǎn)化到公共管理中就暴露出一些缺陷，這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

首先，公共管理的政府主導(dǎo)性與群眾多樣化的需求之間的矛盾逐漸突出。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家普遍實(shí)行的是代議制民主，這種民主政治形式的特征就是選民和政治家的“委托—被委托”關(guān)系的存在，這種權(quán)力賦予者與權(quán)力行使者的分離使得公民對(duì)民選政治家是否能忠誠(chéng)履行選民的政治委托心存質(zhì)疑，而且選民也無法有效監(jiān)督他們的受托人并對(duì)受托人的錯(cuò)誤及時(shí)進(jìn)行糾正。一方面政府往往根據(jù)自己的意志和利益，有選擇性地分配公共利益和執(zhí)行公共政策；另一方面面對(duì)越來越龐大和專業(yè)化的政府，民眾越來越表現(xiàn)出無奈感和無力感，這就大大消弱了政府的合法性。

其次，對(duì)公共管理的廣泛民主參與無法滿足現(xiàn)代社會(huì)的快速高效決策的需求?，F(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)具有多層次和多中心的特點(diǎn)。民眾對(duì)政府的需求越來越多樣化。以政府所掌握的有限資源來面對(duì)和回應(yīng)無數(shù)公民個(gè)體的利益訴求，很有可能造成伊斯頓（David Easton）所說的“輸入超載”現(xiàn)象的發(fā)生［2］，最終會(huì)削弱政治系統(tǒng)（Political System）的合法性甚至導(dǎo)致政治系統(tǒng)的崩潰。日益專業(yè)化的公共管理不僅要求公務(wù)人員訓(xùn)練有素，還需要受眾的較高素質(zhì)。但是社會(huì)結(jié)構(gòu)是多層次和多中心的，單一的專業(yè)化行政模式雖然保持了形式上的平等，但是本質(zhì)上對(duì)某些缺乏教育的群體具有不公平性。這些群體往往就屬于“規(guī)范之外”的特殊群體。在應(yīng)對(duì)這些特殊要求的群體時(shí)，專業(yè)化規(guī)范化的行政人員是無法有效滿足的。

再次，現(xiàn)代社會(huì)的高度社會(huì)分工和專業(yè)化趨勢(shì)使得公共事務(wù)十分復(fù)雜，普通公民由于忙于自身日常事務(wù)基本上無暇參與公共管理的過程，而且當(dāng)政治家成為一種職業(yè)以后，大多數(shù)公民是缺乏科學(xué)有效地進(jìn)行公共決策的知識(shí)和技能，最終公共管理的民主參與更多成為一種賦予公共權(quán)力合法運(yùn)行的程序，或者說“民主”更偏向于程序意義了。這種程序化的決策機(jī)制，使得既得利集團(tuán)利用自己的優(yōu)勢(shì)獲得越來越多的利益，而處于邊緣化的群體越來越被邊緣化，最終導(dǎo)致社會(huì)的分裂。

最后，民主所遵守的“多數(shù)裁定規(guī)則”（Majority Rule）也容易在公共管理和公共決策中走向反面——形成“多數(shù)暴政”從而對(duì)少數(shù)派形成壓制和剝奪。政府主導(dǎo)的模式更容易產(chǎn)生專斷，導(dǎo)致群眾意見的缺乏。這就產(chǎn)生了特殊集團(tuán)的特殊利益凌駕于公共利益之上。再或者，某些法制不健全的政府，容易產(chǎn)生多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的剝奪。比如，托克維爾（Alexis de Tocqueville）一再表示對(duì)這種由民主發(fā)展出來的暴政的擔(dān)心，并認(rèn)為更為寶貴的自由將在這種民主暴政下淪喪［3］819，公民的基本權(quán)利也將受到踐踏，政治史一再證明托克維爾的擔(dān)心并非多余。

由此可見，傳統(tǒng)民主理論在社會(huì)的公共管理實(shí)踐中是不足的，需要進(jìn)行修補(bǔ)。

一種對(duì)傳統(tǒng)民主理論的有效修補(bǔ)產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，美國(guó)政治學(xué)者約瑟夫·畢塞特（Joseph Bessette）提出了“協(xié)商民主”（deliberative democracy）概念，并在90年代中后期引起了不少政治學(xué)者的關(guān)注。由于研究的專家學(xué)者很多，對(duì)“協(xié)商民主”的理解也有很多，有的學(xué)者將“協(xié)商民主”看作一種容忍所有公民平等參與公開交流的決策形式，有的學(xué)者將“協(xié)商民主”看作通過對(duì)話實(shí)現(xiàn)共識(shí)的民主治理形式，也有學(xué)者將“協(xié)商民主”看作團(tuán)體或政府的組織形式［4］。本文采用陳家剛的定義，認(rèn)為“協(xié)商民主”是指“這樣一種治理形式：平等、自由的公民借助對(duì)話、討論、審議和協(xié)商，提出各種相關(guān)理由，尊重并理解他人的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上，利用理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法與決策以政治合法性”［5］?！皡f(xié)商民主”具有這樣幾個(gè)特征：多元性，“協(xié)商民主”建立在多元的社會(huì)基礎(chǔ)上；合法性，討論審議和協(xié)商程序?yàn)楣矝Q策提供合法性支持；程序性，“協(xié)商民主”依照特定程序開展；公開性，協(xié)商程序和審議內(nèi)容都是向社會(huì)公開的；平等性，不僅體現(xiàn)在參與協(xié)商審議的公民的權(quán)利平等上，更體現(xiàn)在參與公民的機(jī)會(huì)平等上；參與性，“協(xié)商民主”鼓勵(lì)公民積極參與；責(zé)任性，參與協(xié)商的公民對(duì)社會(huì)公共利益和其他利益方公民代表的質(zhì)疑及協(xié)商結(jié)果應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；理性，即以客觀合理的觀點(diǎn)參與協(xié)商審議而非訴諸情緒化表達(dá)［6］。

二、公共管理中引進(jìn)“協(xié)商民主”的意義

在公共管理領(lǐng)域引進(jìn)“協(xié)商民主”是針對(duì)民眾日益增長(zhǎng)的需求同政府管理能力的低下之間的矛盾。在此我們分析“協(xié)商民主”理論在應(yīng)用過程中所具備的理論優(yōu)勢(shì)、社會(huì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)啟示三個(gè)層面。

作為一名80后農(nóng)村小學(xué)校長(zhǎng)，我在工作中也有很多困惑和壓力。但是，我沒有氣餒，巧釋工作壓力，帶領(lǐng)學(xué)校不斷前行。

第一個(gè)層面，“協(xié)商民主”具有較為前沿的理論優(yōu)勢(shì)?！皡f(xié)商民主”理論可以在相當(dāng)程度上克服傳統(tǒng)民主理論在社會(huì)公共管理中表現(xiàn)出來的缺陷。首先，“協(xié)商民主”鼓勵(lì)公民和利益相關(guān)人直接參與到公共管理和公共決策的過程中去，可以減少代議制下代表性被扭曲、受托人忠誠(chéng)度削弱所引起的利益損害。其次，“協(xié)商民主”促進(jìn)公民有組織地參與公共管理過程，從而可以有效克服公民個(gè)體零散地參與公共決策所形成的單薄無助感，可以形成團(tuán)體力量。再次，“協(xié)商民主”重視為公民平等參與公共管理和公共決策提供機(jī)會(huì)，并且強(qiáng)調(diào)通過充分討論審議形成共識(shí)，“作為一種立法和決策的治理形式，‘協(xié)商民主’是一個(gè)反映多元價(jià)值和偏好，鼓勵(lì)參與和對(duì)話，促進(jìn)共識(shí)形成的過程”［6］，因而可以有效避免傳統(tǒng)民主政治中多數(shù)裁決規(guī)則可能導(dǎo)致的“多數(shù)暴政”。

理論強(qiáng)調(diào)所有政治共同體成員參與公共討論，形成公共協(xié)商以求形成能最大限度地滿足所有公民愿望的公共政策，并將“公共協(xié)商”視為其理論的核心［4］?！皡f(xié)商民主”依舊是立足于自由主義的基本政治理念，即強(qiáng)調(diào)國(guó)家（政府）與社會(huì)的分離界限，人民是社會(huì)的主人，公民的個(gè)人自由和基本權(quán)利應(yīng)該得到保護(hù)而不受公共權(quán)力的踐踏，認(rèn)為公民的意愿和訴求應(yīng)該平等地得以表達(dá)；同時(shí)又融入了共和主義思想，鼓勵(lì)公民應(yīng)該本著社會(huì)責(zé)任感來積極參與公共事務(wù)的管理，在討論審議公共議題時(shí)需要以理性和德行為基礎(chǔ)，以此擺脫狹隘的個(gè)人私利而尋求社會(huì)的公共利益。“協(xié)商民主既肯定公民積極參與政治生活，又尊重國(guó)家與社會(huì)間的界限，力圖通過完善民主程序、擴(kuò)大參與范圍、強(qiáng)調(diào)自由平等的對(duì)話來消除沖突，保證公共理性和普遍利益的實(shí)現(xiàn)”［7］。

第二個(gè)層面，“協(xié)商民主”立足于廣闊的社會(huì)基礎(chǔ)。公共管理中協(xié)商民主的真正實(shí)現(xiàn)必須奠定在公民社會(huì)形成的基礎(chǔ)之上?！肮裆鐣?huì)”是于20世紀(jì)70年代末80年代初在東歐反抗專制國(guó)家社會(huì)運(yùn)動(dòng)中興起的，并在90年代被西歐和美國(guó)的政治批判學(xué)者所接受［8］。對(duì)“公民社會(huì)”的理解要從“市民社會(huì)”開始。近代對(duì)“市民社會(huì)”（Civil Society）的論述起源于啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期。在英國(guó)，洛克（John Locke）將市民社會(huì)界定為與原初的自然狀態(tài)相對(duì)應(yīng)的有秩序的公正的人類生存狀態(tài)，后來的亞當(dāng)·弗格森（Adam Ferguson）和蘇格蘭啟蒙學(xué)派繼承了洛克的學(xué)說；而法國(guó)的盧梭（Jean－Jacques Rousseau）也將市民社會(huì)視為與自然狀態(tài)相對(duì)的、公正理性的文明進(jìn)步的社會(huì)形態(tài)［9］。

啟蒙時(shí)期思想家將市民社會(huì)視為人類脫離了自然狀態(tài)后的文明進(jìn)步社會(huì)，在他們的語境里，“市民社會(huì)和政治社會(huì)乃是同義詞，與此相對(duì)應(yīng)的則是自然狀態(tài)或自然社會(huì)”［10］，這實(shí)際上只是籠統(tǒng)地繼承了古希臘羅馬時(shí)期對(duì)“市民社會(huì)”的理解，這種帶有道德優(yōu)越感的探討并不能真正分清“市民社會(huì)”與“政治國(guó)家”之間的界限。推翻這種道德判斷并以人類歷史和社會(huì)發(fā)展角度來研究市民社會(huì)的是黑格爾（George F.Hegal）和馬克思（Karl Marx）。黑格爾把市民社會(huì)看作個(gè)人為了實(shí)現(xiàn)自身利益而與他人發(fā)生關(guān)系的舞臺(tái)，在這一舞臺(tái)上他人成為實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)的工具；馬克思則將市民社會(huì)看作生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段后人類社會(huì)形成的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)關(guān)系，是建立在特定生產(chǎn)力基礎(chǔ)之上的私人的物質(zhì)生產(chǎn)和交換關(guān)系［11］32，物質(zhì)交換關(guān)系“超出了國(guó)家和民族的范圍，盡管另一方面它對(duì)外仍必須作為民族起作用，對(duì)內(nèi)仍必須組成為國(guó)家”［11］75?，F(xiàn)代的“市民社會(huì)”理論是建立在黑格爾和馬克思的學(xué)說之上的，“在他們兩人的思想中，市民社會(huì)指按照自身法則運(yùn)行而不受法律和政治團(tuán)體的倫理要求影響的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序”［3］132，它是以個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為基礎(chǔ)而形成的自發(fā)秩序，是以私法關(guān)系為紐帶的、與政治國(guó)家相分離的實(shí)體社會(huì)。

在現(xiàn)代的語境中，市民社會(huì)與商業(yè)社會(huì)、西方工業(yè)社會(huì)是一體的，都是近代西方資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)關(guān)系產(chǎn)物。市民社會(huì)的發(fā)展不僅產(chǎn)生了諸如希爾斯（Edward Shils）所說的社會(huì)成員間的“市民認(rèn)同”（civility）［12］，也正因?yàn)閭€(gè)人經(jīng)濟(jì)利益在社會(huì)關(guān)系中才能得以實(shí)現(xiàn)，由此為個(gè)人活動(dòng)建立起社會(huì)紐帶，從而也形成了以社會(huì)利益為關(guān)注對(duì)象的公共領(lǐng)域。哈貝馬斯（Jürgen Habermas）認(rèn)為，公共領(lǐng)域（Public Sphere）是市民社會(huì)的政治表現(xiàn)形式。市民社會(huì)一方面是不受國(guó)家管轄的獨(dú)立的私人活動(dòng)領(lǐng)域，另一方面又因私人的社會(huì)性活動(dòng)而產(chǎn)生了公共事務(wù)，由此，“形成了這樣一種資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域，其前提是市民社會(huì)對(duì)私人領(lǐng)域的公共興趣不僅要受到政府當(dāng)局的關(guān)注，而且要引起民眾的注意，把它當(dāng)作自己的事情”［13］22。公共領(lǐng)域的形成在于公民對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使產(chǎn)生了敵意，作為公共領(lǐng)域基礎(chǔ)的市民社會(huì)運(yùn)作的自發(fā)性越來越多地受到國(guó)家權(quán)力行使范圍擴(kuò)大造成的限制，民眾擔(dān)心國(guó)家權(quán)力會(huì)從擴(kuò)大行使變成過度行使從而使得自己的權(quán)益和自由成為國(guó)家權(quán)力恣意妄為的犧牲品，由此公共領(lǐng)域中產(chǎn)生了這樣一種政治意識(shí)——它要求將公共輿論作為公共權(quán)力合法性的唯一來源并以此對(duì)抗專制統(tǒng)治［13］57。在這種情況下，市民社會(huì)開始向公民社會(huì)轉(zhuǎn)化，私人也轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利與責(zé)任相一致的公民。

所謂“公民社會(huì)”，是指“國(guó)家與家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自主權(quán)，并由社會(huì)成員自愿地結(jié)合而形成以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值”［14］。公民社會(huì)是一個(gè)以“公民”為主體的社會(huì)結(jié)構(gòu)，“公民”不僅擁有市民社會(huì)中市民享有的私法權(quán)利，還擁有對(duì)公共事務(wù)參與決策的權(quán)利和對(duì)政治共同體的責(zé)任［15］。對(duì)于當(dāng)今世界的大多數(shù)國(guó)家而言，公民對(duì)政治生活和公共事務(wù)所擁有的平等的民主參與權(quán)已成為憲政共識(shí)，我們很難說這種平等的民主參與權(quán)促進(jìn)了各國(guó)公民社會(huì)的形成，或是它只是公民社會(huì)形成所帶來的結(jié)果，但是我們可以斷定的是，對(duì)于大多數(shù)國(guó)家而言，即便它們尚未真正邁入公民社會(huì)的大門，也已經(jīng)站在門檻邊上了。

首先，實(shí)現(xiàn)了選民對(duì)執(zhí)政者的監(jiān)督和制約，并且不僅僅局限在幾年一次的大選中，而是貫徹在執(zhí)政者實(shí)行公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)之中?！皡f(xié)商民主”強(qiáng)調(diào)公共政策的民眾基礎(chǔ)，否則政府無法面對(duì)日益強(qiáng)大的公民社會(huì)。政府必須放棄原來的高高在上的姿態(tài)，在執(zhí)行公共政策的時(shí)候，積極聽取民眾的呼聲。其次，政府不得不放棄政府主導(dǎo)的方式，將社會(huì)事務(wù)劃分為不同層次，逐漸下放政府的權(quán)力，并且將這些權(quán)力轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和第三部門。這樣一方面減輕了政府所承載的壓力，另一方面滿足了民眾參與政策制定和執(zhí)行的要求。再次，面對(duì)高度專業(yè)化的問題，通過引進(jìn)“協(xié)商民主”和“第三部門”有利于政策的科學(xué)制定，并且還可以降低政府研究問題的成本。最后，“協(xié)商民主”由政府、市場(chǎng)和“第三部門”以及利益群體共同來協(xié)商解決公共政策的制定和執(zhí)行的問題，可以防止某一利益群體獨(dú)占好處，排擠其他利益群體的事情發(fā)生。

三、“協(xié)商民主”在公共管理中的價(jià)值

公共管理強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力運(yùn)作所取得的結(jié)果，這就要求在公共管理活動(dòng)中，政府必須立足于受眾，將公民的意愿要求（即公共輿論）作為制定公共決策的基石。公共管理行為的結(jié)果是由社會(huì)和民眾所承受，公共管理的運(yùn)行成本也是由納稅人所負(fù)擔(dān)，實(shí)施公共管理行為的政府只不過是公民所委托以代為維持公共秩序的管家，所以公民有權(quán)利知道政府試圖采取何種公共管理措施，政府也有義務(wù)去了解公民需要哪些公共管理行為。我們并不指望每一位公民都變成“積極公民”，但只要公共管理行為的后果與我們密切相關(guān)，那么我們就應(yīng)該建構(gòu)能使政府的公共管理和公共決策能夠反映我們利益要求的途徑。

“協(xié)商民主”理論對(duì)傳統(tǒng)民主理論的不足進(jìn)行了修正，從而更適合公民社會(huì)中的公共管理的進(jìn)行。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，公民對(duì)公共管理的平等參與權(quán)不僅受到傳統(tǒng)民主理論所采用的“多數(shù)裁決規(guī)則”的削弱，也受到占據(jù)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)地位的利益集團(tuán)的損害，公共決策的復(fù)雜性和專業(yè)化趨向也使得代議制民主下的政治家與他們的選民——政治委托人越來越疏遠(yuǎn)。但是我們不能改變民主所遵循的基本游戲規(guī)則——多數(shù)的決定，我們不能取消代議制——因?yàn)槲覀冃枰獙Ｂ毜氖炀毜恼渭疫M(jìn)行社會(huì)政治運(yùn)作，我們也無法強(qiáng)制或剝奪那些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)——這將損害社會(huì)的自由與公正。由此，“協(xié)商民主”理論在現(xiàn)代社會(huì)的公共管理所具有的價(jià)值就體現(xiàn)出來了。

第一，“協(xié)商民主”理論并不反對(duì)傳統(tǒng)民主理論的多數(shù)決定的基本規(guī)則，但是更強(qiáng)調(diào)應(yīng)該通過公共管理措施使各利益相關(guān)方平等地深入地討論審議，以就公共利益達(dá)成“共識(shí)”而不是簡(jiǎn)單的“多數(shù)”，由此形成更為廣泛接受的公共決策，“作為一種決策形式，‘協(xié)商民主’要求在其中容納每個(gè)受決策影響的公民，實(shí)現(xiàn)平等參與的實(shí)質(zhì)性政治平等以及決策方法和確定議程上的平等，自由、公開地進(jìn)行信息交流，以及賦予理解問題和其他觀點(diǎn)的充分理由”［4］。第二，“協(xié)商民主”理論強(qiáng)調(diào)公共協(xié)商中的包容性，認(rèn)為在多元化的社會(huì)中，少數(shù)派與多數(shù)派、強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體是平等的，他們不僅在公共決策制定的程序上，而且在公共決策形成的討論審議過程中也享有同等的參與權(quán)，少數(shù)派的意愿和訴求并不因?yàn)樗麄兊娜跣《缓雎?，從而可以有效避免“多?shù)暴政”的形成。第三，“協(xié)商民主”理論認(rèn)為公民有義務(wù)有責(zé)任參與公共管理與公共決策，這不僅有助于培養(yǎng)公民對(duì)社會(huì)公共利益的責(zé)任感，還有助于在社會(huì)中形成良好公共精神，這種公共精神對(duì)民主政治的持續(xù)發(fā)展會(huì)起到積極的促進(jìn)作用［16］，對(duì)政治社會(huì)化進(jìn)程有著正面意義。第四，“協(xié)商民主”理論強(qiáng)調(diào)理性協(xié)商，“協(xié)商過程中發(fā)揮作用的是合理的觀點(diǎn)，而不是情緒化的訴求”［6］，希望通過對(duì)利益偏好的合理選擇審議達(dá)成關(guān)于公共利益廣泛共識(shí)，也盡可能地減少權(quán)力或經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異所造成的偏差。最后，“協(xié)商民主”理論要求審議協(xié)商過程必須公開化，“通過使支持政策的各種理由公開化，人民就能夠?qū)@些政策的前提和含義提出疑問”［4］，從而能夠?qū)嵭忻裰髁⒎裰鳑Q策，控制行政權(quán)力的非民主取向并規(guī)范、構(gòu)建現(xiàn)代公共行政模式［16］，增加公共決策的合法性，導(dǎo)向良性的政府治理和優(yōu)化的公共管理。

民主理念既產(chǎn)生于民眾對(duì)政府的不信任，也產(chǎn)生于對(duì)個(gè)人自由的珍視。對(duì)于公共管理的主體——政府而言，要想保持政治穩(wěn)定，公共管理措施的有效性和公共管理行為的支持度是同等重要的。無論是市民社會(huì)還是公民社會(huì)，其自身都是不足的，需要政府通過履行公共管理職能加以干預(yù)以確保其良性運(yùn)作，而政府要尋求公共管理措施能夠有效推行，也必須立足于公民參與公共決策過程以形成公共意見的基礎(chǔ)之上。

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