楊同前，李森林

(1．淮南聯(lián)合大學(xué) 經(jīng)濟(jì)系，安徽 淮南 232038;2．安徽科技學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，安徽 鳳陽(yáng) 233100)

“三農(nóng)”問(wèn)題一直以來(lái)都是歷屆政府非常關(guān)注的問(wèn)題，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作為適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的一種重要的生產(chǎn)組織形式，在解決“三農(nóng)”問(wèn)題、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中起到了非常重要的作用，也得到了各級(jí)政府的普遍重視。國(guó)家工商管理總局2014年2月全國(guó)市場(chǎng)主體發(fā)展報(bào)告顯示，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社數(shù)量為103.88萬(wàn)戶(hù)，出資總額達(dá)2.04萬(wàn)億元［1］。但是，隨著我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的不斷發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社由于缺乏資金出現(xiàn)后繼乏力的窘境，融資問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)一步發(fā)展不可回避且亟須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

毋庸置疑，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的融資問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又是涉及穩(wěn)定的政治問(wèn)題，政府扶持是解決農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資問(wèn)題的重要支撐，況且，我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力使政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資成為可能，我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的要求使政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資成為必然。從目前我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，完全依靠農(nóng)民自身的創(chuàng)新無(wú)法解決合作社的資金問(wèn)題，必須有政府在政策和財(cái)政資金上的積極介入［2］。

一、政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資的依據(jù)

(一)政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資的理論依據(jù)

公共產(chǎn)品理論指出，公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供過(guò)程中的“搭便車(chē)”會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品的市場(chǎng)供給不足，而一旦市場(chǎng)機(jī)制失靈，政府必須及時(shí)介入，采取相應(yīng)措施有效發(fā)揮宏觀調(diào)控能力。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社制度本身的設(shè)計(jì)就是重服務(wù)，輕盈利;重公平，輕效率。在其功能的發(fā)揮過(guò)程中，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的雙重職能，顯現(xiàn)出良好的外部正效應(yīng)，也體現(xiàn)出農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)。合作社的社會(huì)屬性及其發(fā)揮的社會(huì)功效，是其獲得政府扶持的重要理由，合作社應(yīng)該和必須得到公共財(cái)政的資助。

(二)政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資的法律依據(jù)

我國(guó)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》相關(guān)條款明確指出了政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資的形式、職責(zé)。如第一章第八條、第九條明確指出縣級(jí)以上人民政府有責(zé)任通過(guò)財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠和金融等途徑扶持、促進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展，積極給予指導(dǎo)和服務(wù)，總體上規(guī)定了政府支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的職責(zé);第七章又分別從建設(shè)項(xiàng)目、財(cái)政、金融、稅收等角度明確了政府應(yīng)該實(shí)施的扶持政策，這些都成為各級(jí)政府積極履行扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資職能的法律依據(jù)。

(三)政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資的政策依據(jù)

“扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展是黨的‘三農(nóng)’工作理論和政策的重要組成部分”［3］。由于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所具有的天然的弱質(zhì)性，以及其在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中的重要影響，“三農(nóng)”問(wèn)題歷來(lái)都是我國(guó)政府關(guān)注的問(wèn)題。中央一號(hào)文件連續(xù)十年聚焦“三農(nóng)”，許多內(nèi)容直接或間接體現(xiàn)了國(guó)家扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的指導(dǎo)方針和做法，這是政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資的政策依據(jù)。

二、政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資存在的問(wèn)題

政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資主要表現(xiàn)為各項(xiàng)財(cái)政性資金的直接融資扶持，以及通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社產(chǎn)生的間接融資效應(yīng)，即政府有效地執(zhí)行資金供給和制度供給的雙重職責(zé)。

從我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，地方各級(jí)財(cái)政基本都設(shè)立了扶持專(zhuān)項(xiàng)資金，且規(guī)模亦不斷增加，有力地促進(jìn)了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的成長(zhǎng)、發(fā)展，在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的融資和發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，當(dāng)前我國(guó)政府在扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資過(guò)程中仍然存在資金投入和政策扶持上的錯(cuò)位、缺位或不到位的情況，資金信貸、財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、合作社和合作社聯(lián)社的法律地位等仍是許多農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資過(guò)程中不可回避的實(shí)際問(wèn)題，迫切需要政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)合作社實(shí)際需要給予扶持。

(一)認(rèn)識(shí)、宣傳不到位

相關(guān)部門(mén)由于對(duì)合作社的特殊功能、發(fā)展合作社的特殊意義認(rèn)識(shí)不足，或怠于對(duì)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》和相關(guān)優(yōu)惠政策進(jìn)行宣傳，或迫于任務(wù)、政績(jī)的壓力不斷推進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社數(shù)量的發(fā)展，而忽略了對(duì)扶持政策的宣傳，使得絕大多數(shù)社員未能真正理解農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的意義，造成社員對(duì)稅收優(yōu)惠、財(cái)政扶持等政策沒(méi)有完全理解和利用，真正落實(shí)到位的少之又少，政策扶持應(yīng)有的效果未能顯現(xiàn)。

(二)財(cái)政資金供給不足

目前，雖然各級(jí)政府用于扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的專(zhuān)項(xiàng)資金在不斷增加，但在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社由數(shù)量向規(guī)模、由數(shù)量向質(zhì)量的發(fā)展過(guò)程中依然需要大量的扶持資金。面對(duì)如此巨大的資金需求，財(cái)政扶持資金越發(fā)顯得捉襟見(jiàn)肘，只有少數(shù)具有優(yōu)勢(shì)條件的合作社才能最終得到財(cái)政資金的支持，而絕大多數(shù)合作社，尤其是由弱小的小農(nóng)組織發(fā)展起來(lái)的合作社基本上是自力更生，另謀其他渠道方面的資金，鮮能得到財(cái)政資金的眷顧［4］。

(三)財(cái)政扶持資金缺乏效率

目前，我國(guó)財(cái)政扶持資金的使用效率還有待提升，很大一部分扶持資金被用來(lái)解決農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展過(guò)程中因資金掣肘而產(chǎn)生的一切問(wèn)題，不加區(qū)分，沒(méi)有重點(diǎn)，在一定程度上降低了扶持資金的使用效率。同時(shí)，當(dāng)前政府的資助比較傾向于錦上添花，而非雪中送炭，廣泛存在著過(guò)分強(qiáng)調(diào)“扶優(yōu)扶強(qiáng)”的現(xiàn)象，將大量資金用于資助一些已經(jīng)具有一定規(guī)模、發(fā)展?fàn)顟B(tài)較好的示范社，絕大多數(shù)規(guī)模小的合作社卻得不到政府資金的扶持。更為突出的是，由于對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社注冊(cè)成立審核監(jiān)管不夠完善，各地出現(xiàn)了眾多以套取扶持資金、稅收優(yōu)惠等優(yōu)惠政策的“偽農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社”，這既違背了財(cái)政扶持資金使用公正與公平的普遍要求，也大大降低了資金的使用效率。

(四)政策法規(guī)供給不足

寬松有利的政策制度環(huán)境是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提升融資效率必不可少的外部支撐，政府是否制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)合作社融資的扶持政策，對(duì)合作社融資會(huì)產(chǎn)生重要影響。目前，我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社相關(guān)法律制度建設(shè)滯后，未建立農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制，未建立完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，相關(guān)優(yōu)惠政策不但力度不夠、參差不齊，而且配套實(shí)施政策法規(guī)缺失，許多地方是一任領(lǐng)導(dǎo)一種制度，地方領(lǐng)導(dǎo)意志的隨意性取代了政策制度的穩(wěn)定性和系統(tǒng)性。

(五)扶持政策執(zhí)行不到位

政府一系列的優(yōu)惠政策是實(shí)實(shí)在在的，其初衷也是積極的，但在政策的具體執(zhí)行過(guò)程中依然存在著各種消極現(xiàn)象。由于抵扣等稅收優(yōu)惠辦理程序的復(fù)雜，使得多數(shù)合作社尤其是小合作社失去積極性和主動(dòng)性，自愿放棄應(yīng)得的優(yōu)惠;一些合作社普遍反映地方政府在執(zhí)行扶持政策過(guò)程中存在地方收稅政策嚴(yán)重掣肘國(guó)家免稅政策的現(xiàn)象，惠農(nóng)政策沒(méi)有得到有效地執(zhí)行。

三、政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資的路徑選擇

(一)加大資金投入，創(chuàng)新投入機(jī)制

目前，政府應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)作社的資金扶持，為其解困、助其發(fā)展，但財(cái)政扶持只能作為一種手段，而不是目標(biāo)。即在合作社發(fā)展初期通過(guò)財(cái)政扶持達(dá)到規(guī)范合作社發(fā)展，提升合作社綜合發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)其自主可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。其不應(yīng)作為貫穿合作社發(fā)展全過(guò)程的主要扶持方式，也不可能徹底解決農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的資金困局［2］。因此，如何有效地使用有限的財(cái)政扶持資金，讓其實(shí)現(xiàn)四兩撥千斤的最大效用是各級(jí)政府在扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展過(guò)程中面臨的最為關(guān)鍵的問(wèn)題，創(chuàng)新投入機(jī)制就越發(fā)值得探討。

1．財(cái)政資金的主要用途

政府在扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的過(guò)程中，必須對(duì)合作社的注冊(cè)成立、具體運(yùn)行進(jìn)行必要的、適度的審核、監(jiān)督和指導(dǎo)，規(guī)范合作社的發(fā)展，確保政府只支持真正的合作社、有持續(xù)發(fā)展能力的合作社，資助資金更多地傾向于提升合作社的自我發(fā)展能力。這樣才能防止偽合作社套取資金，將有限的資金實(shí)現(xiàn)效率最大化。

合作社領(lǐng)導(dǎo)人的企業(yè)家精神在合作社發(fā)展過(guò)程中起著非常重要的作用，因此，提升人力資本尤其是合作社領(lǐng)導(dǎo)人的能力素質(zhì)應(yīng)該作為破解合作社融資難題的重要抓手之一。所以，在專(zhuān)項(xiàng)資金的用途方面，除傳統(tǒng)的稅收、信貸補(bǔ)貼等各方面的優(yōu)惠政策外，應(yīng)將更多的資金用于對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社人力資源的建設(shè)。如合作社政策法規(guī)培訓(xùn)，社員基本技能培訓(xùn)，尤其是合作社干部的綜合能力建設(shè)，培養(yǎng)出一批批優(yōu)秀的合作社帶頭人或企業(yè)家。同時(shí)，為了鼓勵(lì)金融服務(wù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，可通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、提供風(fēng)險(xiǎn)資金支持等方式將資金補(bǔ)貼給對(duì)合作社支持力度比較大的金融機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)一定比例的金融資金用于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，從而放大支持效應(yīng)。

2．財(cái)政資金的投入機(jī)制

(1)建立公共服務(wù)平臺(tái)

對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的融資扶持應(yīng)逐步淡化直接財(cái)政給付，更多地通過(guò)建立合作社公共服務(wù)平臺(tái)增加對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社公共物品和服務(wù)的供給。如從國(guó)家層面成立全國(guó)合作社銀行，統(tǒng)籌全國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的金融服務(wù);增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)，有效提升農(nóng)民合作社的競(jìng)爭(zhēng)能力，保證其能公平地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和最優(yōu)配置，逐漸解決合作社融資抵押財(cái)產(chǎn)不足，無(wú)法有效取得正規(guī)信貸的問(wèn)題。

(2)建立健全擔(dān)保機(jī)制和保險(xiǎn)機(jī)制

充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過(guò)組建由政府、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等共同出資的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社擔(dān)?；穑蚪M建專(zhuān)業(yè)的合作社擔(dān)保公司，不斷建立和完善一套有效的貸款擔(dān)保機(jī)制。李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議的政府工作報(bào)告中明確提出積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，探索建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。政府要出資建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，依法不斷規(guī)范、完善由政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，盡快制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，明確農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，避免出現(xiàn)當(dāng)前《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中出現(xiàn)的粗疏、缺漏的情況，以緩解金融機(jī)構(gòu)等主體向農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社放貸的后顧之憂(yōu)，提升金融服務(wù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的積極性和有效性。

(3)完善貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性決定了向農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社貸款也承擔(dān)著非常大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須發(fā)揮政府性資金的導(dǎo)向作用。建立合作社貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，引入合作社貸款補(bǔ)償機(jī)制，建立以農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)為主的金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償體系［5］，對(duì)金融機(jī)構(gòu)按其向農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社貸款增量以資金獎(jiǎng)勵(lì)或稅收減免等形式給予適度的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，提升其在農(nóng)村信貸市場(chǎng)的安全感，激勵(lì)其擴(kuò)大信貸規(guī)模，放寬信貸條件。

財(cái)政扶持對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社來(lái)說(shuō)是一把雙刃劍，若長(zhǎng)期以財(cái)政資金作為推動(dòng)合作社發(fā)展的主要推動(dòng)力，必然滋生合作社的依賴(lài)性和惰性，引發(fā)合作社投機(jī)心理，從而忽視自身的能力建設(shè)和提高。而且投機(jī)行為一方面侵占了本該惠及廣大農(nóng)民的國(guó)家資源，另一方面更破壞了合作社的社會(huì)形象，使得金融機(jī)構(gòu)對(duì)合作社的認(rèn)識(shí)受個(gè)案影響而產(chǎn)生偏差［6］。因此，政府對(duì)農(nóng)民合作社的支持應(yīng)多給政策慎給錢(qián)，以間接支持為主，少搞或不搞直接補(bǔ)貼，依據(jù)地區(qū)實(shí)際情況因地制宜地制定扶持政策，這樣才能在最大限度發(fā)揮扶持資金效率的同時(shí)，培養(yǎng)、提升合作社的自我發(fā)展能力。

(二)加大制度供給，營(yíng)造良好的融資環(huán)境

提供一個(gè)完善的法律制度環(huán)境是政府對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社最大的扶持［7］，而我國(guó)相關(guān)制度供給不足是造成當(dāng)前農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資難的重要因素之一。所以，根據(jù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的實(shí)際，與時(shí)俱進(jìn)地加強(qiáng)制度供給，為合作社融資營(yíng)造良好的融資環(huán)境是當(dāng)前政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展的最切實(shí)有效的途徑。

1．進(jìn)一步完善現(xiàn)有的各項(xiàng)優(yōu)惠政策

當(dāng)前，政府需進(jìn)一步健全法律法規(guī)建設(shè)，出臺(tái)扶持法規(guī)、政策的配套措施和細(xì)則，提高政策措施的靈活性、針對(duì)性和可操作性;對(duì)當(dāng)前現(xiàn)存優(yōu)惠政策進(jìn)行歸并和簡(jiǎn)化，增強(qiáng)其可操作性和內(nèi)在聯(lián)系性，堅(jiān)決避免政策間的相互矛盾、掣肘，使之系統(tǒng)化、體系化;創(chuàng)新政策宣傳手段，進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策宣傳體系，提升宣傳效應(yīng)，使各項(xiàng)優(yōu)惠措施能真正落到實(shí)處，惠及農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)。

2．外源性融資制度供給

(1)依法塑造合格的融資主體

外源性融資是合作社解決資金問(wèn)題最為有效的途徑，但目前相關(guān)金融機(jī)構(gòu)對(duì)合作社的市場(chǎng)主體地位仍存疑慮，法人資格難以認(rèn)定，達(dá)不到金融機(jī)構(gòu)的放貸條件［8］，這也是合作社難以從正規(guī)金融獲得融資的原因之一。所以，政府應(yīng)從橫向與縱向上完善法律法規(guī)建設(shè)，盡快明確農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的法人地位，促進(jìn)各類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范發(fā)展，塑造合格的融資主體進(jìn)行融資，這是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社獲得外源性融資的必要前提。

(2)加強(qiáng)合作社信用體系建設(shè)

俗話(huà)說(shuō)無(wú)信不立，對(duì)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社來(lái)說(shuō)亦是如此。積極開(kāi)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社信用培育工作是改善農(nóng)村信用環(huán)境和融資環(huán)境的重要抓手，既有利于緩解農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資難的現(xiàn)狀，促進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社可持續(xù)發(fā)展，也有利于銀行防范貸款風(fēng)險(xiǎn)和資本市場(chǎng)的公平公正。政府應(yīng)重點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村信用環(huán)境整治和信用法律制度建設(shè)，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、完善的農(nóng)村信用體系，積極為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行信用評(píng)級(jí)或評(píng)分，將其信用信息納入誠(chéng)信系統(tǒng)并建立持續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，為金融機(jī)構(gòu)加大金融服務(wù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供充分、準(zhǔn)確的決策信息。

(3)金融服務(wù)合作社制度供給

金融服務(wù)缺位在一定程度上限制了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的進(jìn)一步發(fā)展，這既有農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的自身原因，也有金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，但根本在于政府金融服務(wù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的制度供給不足，金融機(jī)構(gòu)的積極性沒(méi)有被有效地調(diào)動(dòng)。當(dāng)前政府需進(jìn)一步深化金融體制改革，完善金融支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的法律法規(guī)，為深入推進(jìn)金融支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供法律依據(jù)和保障。在充分發(fā)揮政策性金融效應(yīng)的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)商業(yè)性金融服務(wù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，只有這兩種金融的有機(jī)結(jié)合才是解決農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社資金問(wèn)題的最佳途徑［9］。

(4)非正規(guī)金融服務(wù)合作社制度供給

當(dāng)前，正規(guī)金融支持合作社不足、滿(mǎn)足程度低的現(xiàn)狀為非正規(guī)金融的發(fā)展提供了發(fā)展空間，在一定程度上彌補(bǔ)了正規(guī)金融對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)的缺位，得到了農(nóng)民的普遍青睞，其效用甚至超出正規(guī)金融。政府雖然有意為民間資本提供大顯身手的舞臺(tái)，但法律制度的不完善約束了民間資本的投資。政府應(yīng)根據(jù)非正規(guī)金融的特點(diǎn)制定相關(guān)法律制度，對(duì)其加以規(guī)范和保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)村民間融資的健康有序發(fā)展，變“地下”為“地上”，引導(dǎo)其在“陽(yáng)光”下積極地服務(wù)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。同時(shí)，法無(wú)禁止即可為，鼓勵(lì)非正規(guī)金融依靠自身創(chuàng)新不斷滿(mǎn)足包括農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在內(nèi)的農(nóng)村市場(chǎng)的資金需求。

3．內(nèi)源性融資制度供給

有些學(xué)者經(jīng)過(guò)研究指出，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資一般應(yīng)以?xún)?nèi)源性融資為首選，而合作社在實(shí)際融資過(guò)程中亦是始終將內(nèi)源性融資作為第一選擇［10］。因此，政府在扶持合作社發(fā)展的過(guò)程中務(wù)必根據(jù)農(nóng)民的選擇偏好，加大促進(jìn)合作社內(nèi)源性融資的制度供給。

(1)建立完善合作聯(lián)社法規(guī)制度

從發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展歷程來(lái)看，合作社的聯(lián)合是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的普遍規(guī)律和必然趨勢(shì)，且未來(lái)發(fā)展前景廣闊。合作社的聯(lián)合能形成合力，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)融資能力，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社聯(lián)合經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)顯著為正，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［11］。目前，《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》對(duì)于聯(lián)合社的問(wèn)題沒(méi)有涉及，一定程度上影響了“聯(lián)合社”的融資與發(fā)展。政府需及時(shí)頒布關(guān)于聯(lián)合社的相關(guān)法律、政策，準(zhǔn)確界定聯(lián)合社的法律地位，積極引導(dǎo)合作社之間開(kāi)展聯(lián)合與合作，增強(qiáng)其融資能力與效果，擴(kuò)大其服務(wù)功能和經(jīng)營(yíng)能力。

(2)建立完善資金互助社法規(guī)制度

“沒(méi)有合作金融的支持，中國(guó)的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社很難發(fā)展壯大［12］”，作為新型農(nóng)民合作金融組織的一種，資金互助組織是在專(zhuān)業(yè)合作的基礎(chǔ)上的信用合作。它作為我國(guó)現(xiàn)在農(nóng)村金融的重要補(bǔ)充，以其手續(xù)簡(jiǎn)便、無(wú)須抵押和高效率的優(yōu)勢(shì)得到了農(nóng)戶(hù)們的普遍青睞，在緩解農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的融資“瓶頸”過(guò)程中發(fā)揮了有效的作用。但是，國(guó)家在政策上還未放開(kāi)，資金互助社的法律地位依然未能明確，支持、引導(dǎo)和規(guī)范其發(fā)展的政策法規(guī)亦是空白。此外，資金互助社自身在發(fā)展過(guò)程中依然存在著信用、管理以及政策等風(fēng)險(xiǎn)，很容易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)盡快制定相關(guān)政策，明確資金互助社的法律地位和主管部門(mén)，出臺(tái)相關(guān)管理辦法和扶持政策，從內(nèi)部、外部入手，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和法律監(jiān)督，加大政策扶持，保證其健康的發(fā)展和效用的充分發(fā)揮。

(3)完善合作社制度設(shè)計(jì)

我國(guó)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》在其發(fā)揮規(guī)范作用的過(guò)程中，也出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題。如社員資格的限定、自由進(jìn)出的原則造成股權(quán)融資規(guī)模有限和經(jīng)營(yíng)資金不穩(wěn)定性，內(nèi)源性融資受限，難以實(shí)現(xiàn)融資功能;投資的報(bào)酬有限，使社員不愿意交納更多的股份，搭便車(chē)現(xiàn)象非常突出，導(dǎo)致合作社自有資金不足等亟須進(jìn)一步完善。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在由公平向效率轉(zhuǎn)變的發(fā)展過(guò)程中，政府應(yīng)及時(shí)修改相關(guān)制度規(guī)定，釋放融資潛力和提升融資積極性，以拓寬農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社內(nèi)源性融資渠道，解決我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社存在的制度約束下的內(nèi)源性融資不足，提高內(nèi)源性融資效率。

四、結(jié)語(yǔ)

政府尤其是地方政府在扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資過(guò)程中，務(wù)必要擺正位置，堅(jiān)決避免出現(xiàn)以往的缺位、越位和錯(cuò)位的情況，切實(shí)履行指導(dǎo)、扶持和服務(wù)職能。以培養(yǎng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社自主發(fā)展能力、推進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以資金供給和制度供給為手段，以制度供給為主，資金供給為輔的原則，協(xié)調(diào)好各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)、監(jiān)督關(guān)系，逐步構(gòu)建并完善政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資體系，并維持其健康有序的運(yùn)行，不斷提升農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的融資效率，緩解其融資瓶頸問(wèn)題。

［1］國(guó)家工商管理總局．2014年2月全國(guó)市場(chǎng)主體發(fā)展報(bào)告［EB/OL］．(2014－02－15)［2014－02－15］．http:∥www．saic．gov．cn/zwgk/tjzl/．

［2］植鳳寅．農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社資金困局［J］．中國(guó)金融，2010(12):79－82．

［3］回良玉．大力扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織［J］．中國(guó)農(nóng)民合作社，2009(創(chuàng)刊號(hào)):1－3．

［4］任大鵬．農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社核心價(jià)值的實(shí)現(xiàn)［J］．中國(guó)農(nóng)民合作社，2013(1):43－45．

［5］鄭良芳．農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社與金融支持:經(jīng)驗(yàn)、難點(diǎn)與政策建議［J］．西南金融，2013(4):19－21．

［6］周娟，卜雨明．農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資難問(wèn)題解析［J］．中國(guó)農(nóng)民合作社，2011(4):31－32．

［7］張曉山．促進(jìn)以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)戶(hù)為主體的合作社發(fā)展——以浙江省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展為例［J］．中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004(11):4－7．

［8］樓棟，常青，孔祥智．當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展面臨的問(wèn)題、趨勢(shì)與政策建議［J］．學(xué)習(xí)論壇，2011(12):32－37．

［9］孔祥智．金融支持與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展［J］．中國(guó)農(nóng)村信用合作，2007(3):32－33．

［10］吳東立，劉鐘欽．基于優(yōu)序融資理論的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資次序選擇［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012(8):67－68．

［11］姜松，王釗．農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社聯(lián)合經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及其實(shí)現(xiàn)條件［J］．廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(3):61－69．

［12］張曉山．農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社應(yīng)朝什么方向發(fā)展［J］．中國(guó)老區(qū)建設(shè)，2009(2):13－14．