余紅燕

（溫州行政學(xué)院公共管理學(xué)部，浙江溫州325038）

政府輿論危機應(yīng)對策略的再思考
——基于H市城管執(zhí)法失范的個案研究

余紅燕

（溫州行政學(xué)院公共管理學(xué)部，浙江溫州325038）

輿論危機是政府在實施公共事務(wù)治理過程中經(jīng)常面臨的一種治理性危機。開展輿論危機應(yīng)對，是新形勢下對政府工作提出的新要求。如何提高政府輿論危機應(yīng)對水平，是當前一項亟待解決的重大課題。以H市城管執(zhí)法失范輿論危機應(yīng)對實踐為樣本，就政府輿論危機應(yīng)對的行政邏輯與策略選擇進行了初步分析。

輿論危機；行政邏輯；危機應(yīng)對

一、問題的提出

進入新世紀以來，政府面對的輿論環(huán)境發(fā)生了巨大變化。首先，“隨著傳播技術(shù)的飛速發(fā)展，輿論傳播手段越來越多樣化，特別是網(wǎng)絡(luò)、手機的出現(xiàn)，使得輿論更具有全社會性。任何一個地方發(fā)生的事情，立刻會通過通信衛(wèi)星、網(wǎng)絡(luò)傳遍全球”。［1］其次，在各種輿論的狂轟濫炸下，受眾開始由被動接受信息轉(zhuǎn)向為主動獵取，并習(xí)慣在大量的輿論信息中進行篩選甄別，有選擇地針對一些與政府公共治理有關(guān)的負面信息進行圍觀、拍磚。正如美國著名傳播學(xué)者戴維·L·帕雷茲所言：“面對媒介強大力量無法抵擋且毫無差別的大眾，媒介內(nèi)容就像藥劑一樣直接注入軀體?！保?］再次，傳統(tǒng)媒體習(xí)慣憑借一系列主觀性很強的信息傳播，將自身有傾向性的觀點傳播給受眾；在自媒體傳播中，有傾向性的信息往往會在圍觀中潛移默化地轉(zhuǎn)化為受眾個人的觀點，這些業(yè)已形成的某種“觀點集合”通過反作用于其他受眾形成沉默的螺旋，從而產(chǎn)生不可估量的影響力。［3］

當輿論危機發(fā)生以后，及時、積極、主動地應(yīng)對，通過一些列的議程設(shè)置迅速平息危機，并巧妙運用輿論危機重塑政府形象與公信力，無疑是一種最佳的路徑選擇。［4］但在實踐中，面對棘手的輿論環(huán)境，有些地方政府卻表現(xiàn)出明顯的應(yīng)對失當，不僅給其他地方政府提供了一個輿論危機應(yīng)對的經(jīng)驗借鑒，同時，也說明了強化政府輿論危機應(yīng)對工作的重要性。

二、H市城管危機應(yīng)對：一個政府輿論危機應(yīng)對的樣本

2013年6月3日，一段H市城管執(zhí)法失范的視頻在網(wǎng)上引起熱議。視頻顯示，一身穿城管制服的人群與一男子發(fā)生沖突，在男子倒地后，其中一著城管制服男子雙腳跳起重重地踩在了倒地男子的頭部。H市城管執(zhí)法失范事件迅速引起全國關(guān)注，該事件不僅被媒體紛紛曝光，而且在網(wǎng)絡(luò)上也被廣泛傳播，并形成一場空前的輿論危機。在巨大的輿論壓力下，涉事城管局開始應(yīng)對因執(zhí)法失范而引發(fā)的輿論危機，但由于應(yīng)對失當，致使危機一步步升級，最后給當?shù)卣畮硇蜗笪C，使得政府形象遭受創(chuàng)傷。

首先，輿論危機應(yīng)對錯失良機，給輿論發(fā)酵、危機升級提供了充足的時間。理論上來講，H市涉事城管局在輿論危機應(yīng)對的第一步就已出現(xiàn)失誤，最終致使危機事件逐漸滑向不可控制的邊緣。城管執(zhí)法失范事件發(fā)生在5月31日，相關(guān)視頻資料于6月2日晚即被上傳至網(wǎng)絡(luò)，6月5日晚H市政府對外公布事件處理結(jié)果，6月7日涉事城管局長前往傷者所在醫(yī)院進行道歉，并承諾承擔全部醫(yī)藥費。就涉事城管局應(yīng)對此次危機事件而言，無論是從事件發(fā)生的具體日期起算，還是從視頻資料上傳網(wǎng)絡(luò)的日期計算，其中最短的時間間隔也達四天之久，這已遠遠超過危機應(yīng)對的黃金時間。期間，雖然H市政府公布了事件處理結(jié)果，但對于涉事城管局自身的危機應(yīng)對并沒有產(chǎn)生相應(yīng)的輔助作用。一般來說，延誤危機應(yīng)對時機，往往會產(chǎn)生以下兩個方面的后果：一是給輿論提供發(fā)酵的時間。據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室統(tǒng)計，從視頻上傳網(wǎng)絡(luò)至涉事城管局長道歉期間，約有8200篇新聞關(guān)注此事，微博平臺上約有232486條相關(guān)信息。［5］此外，輿論發(fā)酵的另一個表現(xiàn)就是輿論監(jiān)督的擴大化。涉事城管局的相對沉默激發(fā)了輿論的熱情，6月5日，網(wǎng)友再次爆料涉事城管局擁有30層高的奢華辦公大樓，次日，又有市民稱城管局長的座駕嚴重超標。上述“人肉式”爆料將涉事城管局置于輿論的漩渦之中，無法自拔。另一方面，會形成難以變更的第一印象。事件發(fā)生較長時間后，涉事單位才出面道歉，表明處置態(tài)度，此時，無論道歉有多么真誠，其中飽含著多少善意，但遲來的歉意與承諾都無法快速平抑受眾的憤怒之情，甚至還會被貼上“假惺惺”、“被迫無奈”之類的標簽。一旦被受眾解讀為“被迫無奈”，后續(xù)所采取的任何積極應(yīng)對舉措都很難改變受眾的印象定位，這樣不僅加劇了危機解決的難度，而且也給政府形象帶來嚴重的損傷，甚至?xí)紵魧Ξ數(shù)卣囊徊糠中湃巍?/p>

其次，從技術(shù)層面看，危機應(yīng)對過程中出現(xiàn)的技術(shù)性失當進一步加劇了輿論危機。從H市城管局的整個輿論危機應(yīng)對過程來看，具有鮮明的被動性特征，即當城管執(zhí)法失范事件上傳網(wǎng)絡(luò)以后，涉事城管局并沒有及時做出回應(yīng)，而是在各種輿論鋪天蓋地而來的情況下，迫于強大的輿論壓力，才不得不采取應(yīng)對措施。被動的應(yīng)對態(tài)度也許注定了其在應(yīng)對過程中必然出現(xiàn)紕漏。6月5日，H市城管局在媒體反映的執(zhí)法問題專門會議上宣稱執(zhí)法失范的黃衣城管及跳踩城管均為無正式編制人員。誠然，在眾多的政府部門中存在大量的臨時人員，而且在危機應(yīng)對過程中“臨時工”一詞也被廣泛應(yīng)用，因此，在公眾看來“臨時工”貌似已經(jīng)成為政府部門推卸責任的托辭。在這樣的認知下，H市城管局的“非正式編制”一說顯然只會讓受眾進一步質(zhì)疑其解決問題的真實態(tài)度和誠意，降低對危機應(yīng)對舉措的信任度。另外，針對網(wǎng)友對局長用車超標的質(zhì)疑之聲，H市城管局也僅僅回應(yīng)稱車是借來的，除此之外沒有讓受眾看到任何具有實質(zhì)意義的做法，哪怕是一個明確的態(tài)度。至此，H市城管局在輿論危機應(yīng)對的技術(shù)戰(zhàn)略上愈走愈遠。更令人意想不到的是，一則題為“致廣大關(guān)心‘H市5·31事件’網(wǎng)友的一封信”在6月7日晚被上傳到網(wǎng)絡(luò)，該信以被踩頭者的口吻書寫，并聲稱自己也有責任，并希望不要否定H市的城市形象。信件上傳網(wǎng)絡(luò)后，旋即引發(fā)了輿論的再度熱議，再次掀起了一波輿論狂潮，信中將“暴力執(zhí)法”更改為“肢體沖突”同時也遭到輿論的質(zhì)疑。在隨后媒體的強烈關(guān)注下，這封公開信竟然陷入了“羅生門”。從被踩頭者最初聲稱沒有發(fā)表公開信，到緊接著承認是其委托別人而發(fā)布，再到6月13日城管局聲稱不知情并將對公開信一事展開調(diào)查，各方說法飄忽不定，始終沒有給出公開信的真相實情。盡管如此，信中諸如“政府高度重視、迅速成立調(diào)查組”等行政句式似乎讓受眾更愿意相信公開信來自城管局。假如這個邏輯推理是正確的，那么這封公開信對于此次輿論危機的化解至少不會起到任何正面的推動作用。事實上，從各大相關(guān)新聞后面的網(wǎng)友跟帖以及一些新聞評論來看，絕大多數(shù)受眾選擇了該邏輯推理的合理性。按照此邏輯分析，發(fā)布公開信是H市城管局所采取的一個應(yīng)對輿論危機的技術(shù)手段，目的是為了轉(zhuǎn)移受眾的關(guān)注焦點、緩和受眾情緒、挽回受損的部門形象，但似乎忽視了該公開信背后所應(yīng)該包含的處置態(tài)度。從輿論危機應(yīng)對的實踐來看，受眾首先關(guān)注的是危機事件發(fā)生后責任部門所秉持的態(tài)度，因此，任何技術(shù)手段的使用都應(yīng)該注重其內(nèi)含的真實態(tài)度，這是輿論危機處置的關(guān)鍵要素，否則，將會出現(xiàn)事倍功半的后果，抑或產(chǎn)生反作用。

再次，“習(xí)慣性”被動應(yīng)對，導(dǎo)致輿論危機持續(xù)時間更長、后果更嚴重。H市城管局在應(yīng)對因執(zhí)法失范而引發(fā)的輿論危機過程中，表現(xiàn)出多數(shù)情況下被輿論牽著鼻子走的情形。該輿論危機事件先后持續(xù)了數(shù)十日，持續(xù)時間之久，關(guān)注度之高，完全可以印證這一推斷。而且，高位運行的輿論危機也帶來了更為嚴重的后果，即不僅給涉事單位及其所在的城市形象造成一定程度的損害，同時也意味著相關(guān)責任領(lǐng)導(dǎo)面臨更高位階的組織處分，以便平抑輿論。理性地分析，當輿論危機到來時，如果H市城管局能夠主動出擊，對涉事城管做出嚴肅處理，并巧妙地放大失范行為的個體性特征，使暴力執(zhí)法的個體形象與城管的集體形象區(qū)別開來，不失為一種上佳的選擇。如此一來，一方面可以使本次輿論危機出現(xiàn)向好性轉(zhuǎn)機，從而讓H市整個城管群體免于蒙羞；另一方面，也不至于在輿論的持續(xù)發(fā)酵下使得更多的與本次事件無關(guān)的猛料公之于眾，推動著處理措施進一步升級，最終造成以城管責任領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)受組織處分宣告結(jié)束。

三、防御性應(yīng)對：H市城管危機應(yīng)對的行政策略

該省省委書記在省人大常委會機關(guān)舉行紀念建黨92周年大會上指出，“H市人民用自己實際行動維護的形象，被這件事情一下子抵消了許多”，［5］可見，H市城管局在輿論危機來臨時并沒有很好地消解危機，其所采取的應(yīng)對舉措也沒有發(fā)揮預(yù)期的效果。事實上，H市城管局在輿論危機應(yīng)對過程中的防御性表現(xiàn)具有相當?shù)钠毡樾浴?/p>

其一，危機事件發(fā)生以后，沒有在第一時間采取適當?shù)拇胧┯枰苑婪?、?yīng)對，與行政責任機制是密不可分的。H市城管執(zhí)法失范事件發(fā)生以后，涉事城管局并沒有采用有效措施防止輿論危機的發(fā)生，而是在視頻被上傳網(wǎng)絡(luò)并引起輿論軒然大波后，才采取應(yīng)對措施，這就意味著在隨后的危機應(yīng)對過程中，城管局已經(jīng)喪失了輿論危機應(yīng)對的主導(dǎo)地位，因而只會按照輿論發(fā)展的邏輯做出防御性的應(yīng)對。防御性應(yīng)對邏輯的形成，與行政責任機制有著密不可分的聯(lián)系。根據(jù)行政責任機制，城管局主要領(lǐng)導(dǎo)對城管暴力執(zhí)法行為負有直接的領(lǐng)導(dǎo)責任，一旦暴力執(zhí)法事件被曝光，并給政府部門造成了負面影響，主要領(lǐng)導(dǎo)就面臨著被追責的風險。所以，從執(zhí)法失范事件的發(fā)生到視頻上傳網(wǎng)絡(luò)，中間經(jīng)歷了整整兩天時間，期間涉事城管局沒有主動公布事件經(jīng)過，亦未采取針對涉事城管的處理措施。毫無疑問，涉事城管局的沉默至少說明了在責任機制的約束下，只能以僥幸心理去試圖掩蓋事件的發(fā)生。

其二，輿論危機應(yīng)對的技術(shù)性失當，表明理念轉(zhuǎn)變滯后。在H市城管局應(yīng)對撲面而來的輿論危機時，多處出現(xiàn)技術(shù)性瑕疵，諸如對施暴人員的臨時工身份回應(yīng)、局長座駕超標的答復(fù)等，尤其是那一封至今沒有調(diào)查結(jié)論且陷入羅生門的公開信。表面上看來，這些瑕疵屬于技術(shù)層面的問題，但實質(zhì)上講，其暗含著理念轉(zhuǎn)變滯后的深刻內(nèi)涵。規(guī)范行政權(quán)力，依法行政，是行使公權(quán)力必須遵循的基本準則。無論是正式編制人員還是臨時工，都不存在公權(quán)力運用的法制例外。無論座駕是單位自行購買還是租借而來，都無法更改違規(guī)的事實。長期以來，由于制度規(guī)范的不健全，部分政府部門的行政理念仍然停留在改革開放初期水平，法制觀念淡薄、權(quán)力運行失范，這些現(xiàn)象不僅成為輿論危機應(yīng)對的絆腳石，也嚴重影響著政府的公共形象。

其三，輿論危機應(yīng)對態(tài)度缺位，是行政責任意識缺席使然。從執(zhí)法失范事件發(fā)生直至被推上輿論的浪尖，除了局長親自前往醫(yī)院探望傷者并表明賠付醫(yī)療費用外，H市城管局在整個輿論發(fā)酵期間，自始至終都沒有拿出讓人折服的誠懇的認錯態(tài)度。在每一個出其不意的爆料之后，看到的總是類似責任推脫的說辭，如局長的座駕是借來的等等。認錯態(tài)度的缺失，說明部分政府部門依然缺乏責任意識，在責任面前更是缺乏擔當?shù)挠職?。自中共十七屆二中全會明確提出要健全以行政首長為重點的行政問責制度以來，我國責任政府建設(shè)取得了長足的進展，政府的責任意識有了質(zhì)的提升。但是，在政府職責意識得到加強的同時，政府擔當責任的意識卻沒有與之相應(yīng)地快速提升。事實上，責任政府不僅意味著政府應(yīng)當履行基本的職責，同時也意味著須對履職過程中的過失承擔應(yīng)付的責任。

四、啟示

H市城管局輿論危機應(yīng)對范式為我們從理論上思考輿論危機的應(yīng)對問題提供了不少有益的思考和啟示。

首先，堅持態(tài)度優(yōu)位，把對受害人的人性關(guān)愛與對涉事人員的責任追究作為輿論危機應(yīng)對的基本態(tài)度。輿論危機往往源發(fā)于媒體及其受眾對利益受損者的同情和對權(quán)力失范的不滿，輿論所關(guān)注的焦點無外乎以下兩種情況：一是如何善待利益受損者，二是如何對濫用權(quán)力者進行處置。實際上，在輿論危機發(fā)生發(fā)展的不同階段，上述兩種情況引起關(guān)注的程度有著明顯的區(qū)別。在危機爆發(fā)初期，無論是媒體還是其背后的受眾，一般首要關(guān)注的是涉事部門對利益受損者的態(tài)度，實質(zhì)上就是對事件處置的態(tài)度，隨著危機的持續(xù)發(fā)展，關(guān)注焦點開始由處置態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)向于處置結(jié)果，當希望看到的結(jié)果出現(xiàn)以后，危機便會隨之而消亡。因此，從輿論焦點的變化邏輯來看，在輿論危機處置過程中，態(tài)度對于危機的消解發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，尤其在危機發(fā)生的初始階段。

其次，堅持真誠至上，把提供真實有效的信息作為輿論危機應(yīng)對的基本原則。虛假信息是輿論的興奮劑，可以推動輿論關(guān)注度快速、持續(xù)升溫。鑒于此，應(yīng)對輿論危機應(yīng)時當盡可能地提供真實有效的信息，或者，不論提供多少信息，最起碼要保證信息的真實性。

再次，堅持主動為先，把責任切割作為輿論危機應(yīng)對的基本途徑。在輿論場域中，誰先掌握了主動權(quán)，誰就掌握了話語權(quán)，從而就掌握了輿論引導(dǎo)權(quán)。因此，對于輿論危機應(yīng)對而言，掌控主動權(quán)至關(guān)重要。一般情況下，能夠在第一時間內(nèi)掌握應(yīng)對主動權(quán)，積極主動應(yīng)對輿論危機的案例并不常見。當輿論危機應(yīng)對錯失第一時間介入導(dǎo)致應(yīng)對被動時，可以通過責任切割化被動為主動。所謂責任切割，就是指將輿論關(guān)注的焦點事件定義為一個孤立的個案，將事件中涉及到的當事人定位為一個孤立的個體。責任切割，一方面可以化解危機應(yīng)對的被動局面，進而轉(zhuǎn)入主動地位，另一方面也可以避免輿論的泛化和引申解讀。

［1］侯東陽.中國輿情調(diào)控的漸進與優(yōu)化［M］.廣州：暨南大學(xué)出版社，2011：21.

［2］宮承波.新媒體概論［M］.北京：中國廣播電視出版社，2007：33.

［3］孫曉莉.網(wǎng)絡(luò)公共輿論危機的應(yīng)對［J］.行政管理改革，2011（1）：36.

［4］史 策.信息化環(huán)境下領(lǐng)導(dǎo)干部危機應(yīng)對方式探析［J］.中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報，2013（1）：25.

［5］朱明剛.延安城管暴力執(zhí)法事件輿情分析［OB／EL］.［2014—03—25］.http：／／yuqing.people.com.cn／n／2013／0614／c210118—21842642.html.

［責任編輯 范 藻］

Reflections on the Countermeasures to Government’s Public Opinion Crisis：A Case Study of H City Inspectors′Misdeeds in Enforcement

YU Hong—yan

（Public Management Department of Wenzhou Administration College，Wenzhou Zhejiang 325038，China）

The public opinion crisis is a management crisis that the government is often faced with in the process of man—aging the public affairs.For the government，a new requirement is to find the countermeasures to the crisis at the present situation.How to improve the ability to cope with it is a big problem.The example from H city inspectors′misdeeds tells the right executive logic and the strategy option.

public opinion crisis；executive logic；crisis response

D63

A

1674—5248（2014）06—0078—04

2014—07—13

余紅燕（1977—），女，湖北荊門人。副教授，主要從事媒體溝通與危機應(yīng)對研究。