韓超++王海??

摘 要：本文從環(huán)境規(guī)制失效問(wèn)題出發(fā)，將財(cái)政分權(quán)變量分成事權(quán)與財(cái)權(quán)，以體現(xiàn)中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上分析地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)約束下環(huán)境規(guī)制作用的非線性影響。研究表明，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制影響具有雙重門(mén)檻效應(yīng)，其中，處于雙門(mén)檻值之間的樣本具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，其規(guī)制治理投資并不能帶來(lái)環(huán)境的改善，更多的是一種“表面文章”；較高資本稟賦的地區(qū)已經(jīng)顯現(xiàn)出較好的規(guī)制治理效果。本文還發(fā)現(xiàn)，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制的負(fù)向影響是顯著的；財(cái)權(quán)與事權(quán)分權(quán)對(duì)環(huán)境規(guī)制的影響呈現(xiàn)不同方向，其中事權(quán)分權(quán)將導(dǎo)致環(huán)境污染的增大，財(cái)權(quán)分權(quán)與此形成反向力量，同時(shí)實(shí)證結(jié)果顯示，事權(quán)分權(quán)也沒(méi)有強(qiáng)化地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的顯著證據(jù)。筆者認(rèn)為，進(jìn)一步改革中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)安排、改變當(dāng)前績(jī)效考核與晉升體制，尤其是改革當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，更多發(fā)揮市場(chǎng)決定性力量是有效治理環(huán)境規(guī)制問(wèn)題的根本方案。

關(guān)鍵詞：地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)；財(cái)稅體制改革；規(guī)制失效

中圖分類號(hào)：F8122；F0622 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2014）02002309

一、問(wèn)題的提出

過(guò)去三十多年，我國(guó)呈現(xiàn)給外界最典型的兩個(gè)印象：一是GDP的數(shù)值迅速攀升，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)；二是環(huán)境急劇惡化，百姓怨聲載道，群體性事件此起彼伏。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提高與積累增多的條件下，針對(duì)環(huán)境惡化產(chǎn)生的環(huán)境治理投入與日俱增。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，盡管化學(xué)需氧量排放量、二氧化硫排放量等指標(biāo)有所下降，但廢水與工業(yè)固體廢棄物排放總量等大部分指標(biāo)依然高位不止。部分顯性指標(biāo)的下降并不代表環(huán)境有轉(zhuǎn)好的跡象，近年來(lái)群體事件屢見(jiàn)不鮮，輿論關(guān)于癌癥村、血鉛超標(biāo)、江河污染的報(bào)道更是接連見(jiàn)于報(bào)端，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重侵害了公眾健康。面對(duì)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性，不禁令人心生疑問(wèn)：是不是我國(guó)關(guān)于環(huán)境的投入還不夠多？國(guó)家還不夠重視？在2013年3月的兩會(huì)期間，有人大代表指出，根據(jù)《政府工作報(bào)告》保守估計(jì)，近十年來(lái)，我國(guó)年環(huán)保投入在4萬(wàn)億元左右，僅2013年全國(guó)環(huán)保部門(mén)預(yù)算就達(dá)到40億元，機(jī)構(gòu)達(dá)到13 225個(gè)，工作人員達(dá)205 334人，環(huán)境規(guī)制投入不可謂不多，但環(huán)境問(wèn)題依然不見(jiàn)起色。由此，我們有理由相信，在一定程度上，環(huán)境規(guī)制失效已不是單純的投入不足問(wèn)題，其背后隱藏的癥結(jié)所在值得深思。

張紅鳳等[1]、葉祥松和彭良燕[2]以及胡達(dá)沙和李楊[3]從規(guī)制效率出發(fā)，通過(guò)探析規(guī)制效率變化找到環(huán)境治理失效的原因，并通過(guò)貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)因素來(lái)探析環(huán)境規(guī)制失效的影響因素。葉祥松和彭良燕[2]研究指出，全國(guó)環(huán)境規(guī)制效率整體呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，各地區(qū)環(huán)境規(guī)制效率差異較大；人均GDP、利用外資水平、資本深化水平、工業(yè)發(fā)展水平以及環(huán)境保護(hù)力度對(duì)我國(guó)環(huán)境規(guī)制效率均有顯著影響。楊俊等[4]認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)的提高、貿(mào)易自由化等因素均可以對(duì)環(huán)境效率產(chǎn)生顯著影響，其中財(cái)政分權(quán)與貿(mào)易自由化對(duì)環(huán)境規(guī)制效率呈現(xiàn)負(fù)向影響。

以上關(guān)于規(guī)制效率的研究?jī)H對(duì)效率進(jìn)行了判斷，只能分析規(guī)制本身的問(wèn)題，關(guān)于規(guī)制水平影響因素的研究則更加必要。孫敬水等[5]認(rèn)為，外商直接投資（FDI）流入能源密集型產(chǎn)業(yè)后，往往會(huì)弱化當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境水平。屈小娥[6]指出，如果考慮發(fā)展程度的話， FDI 與環(huán)境污染呈倒“U”型關(guān)系，在折點(diǎn)之后，F(xiàn)DI 的流入會(huì)改善發(fā)達(dá)省份的環(huán)境水平，但會(huì)惡化欠發(fā)達(dá)省份的環(huán)境水平。Ljungwall和Linde-Rahr[7]將資本引入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系置于異質(zhì)性的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中，他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)為了吸引資本進(jìn)入更傾向于犧牲環(huán)境，發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)資本引進(jìn)依賴程度較小，對(duì)環(huán)境的損害程度較弱。因此，從一定程度上講，如果考慮能源約束和環(huán)境規(guī)制影響的話， FDI對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的凈影響可能是負(fù)效應(yīng)，值得深入探析。

韓超[8]-[9] 認(rèn)為，環(huán)境規(guī)制失效問(wèn)題表面上好像是規(guī)制本身的問(wèn)題，但其背后隱藏的則是制度及其影響問(wèn)題。現(xiàn)有研究大多考慮工業(yè)發(fā)展、能源約束、FDI流入等技術(shù)性問(wèn)題，極少涉及到制度影響，且大多忽視了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中制度因素影響的重要性。為調(diào)動(dòng)地方政府積極性，1994年我國(guó)采取了分稅制改革，隨后，1998年初步確立了以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》

其中第三條規(guī)定的考核原則之一是注重實(shí)績(jī)，且是最核心的原則。注重實(shí)績(jī)的具體解釋是：“地方縣以上黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子的工作實(shí)績(jī)主要包括各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作指標(biāo)的完成情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、效益與后勁，以及財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度和人民生活水平提高的程度?！庇醒芯拷o出了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)升遷和該省的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)具有顯著的正相關(guān)性。為核心的政績(jī)考核與晉升制度，逐漸形成地區(qū)間以 GDP為核心的晉升競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在嚴(yán)格戶籍制度、公眾偏好表達(dá)渠道不暢等條件下，地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)變得日趨激烈，作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的地方政府也必須通過(guò)謀求自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)獲得財(cái)政利益，并為了政治上的晉升極力追求有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。本文認(rèn)為，各地區(qū)政府官員為了政績(jī)及晉升的考慮，會(huì)在政策制定等方面刻意模仿、追隨甚至向上級(jí)爭(zhēng)相搶要各項(xiàng)引資優(yōu)惠政策，無(wú)視環(huán)境規(guī)制，使本已滿目瘡痍的生態(tài)環(huán)境更趨惡化。

我國(guó)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)決定了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展擁有主導(dǎo)力量，市場(chǎng)微觀主體行為勢(shì)必受到政府的干預(yù)。本文圍繞地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制的影響進(jìn)行研究，這種影響機(jī)制可能會(huì)伴隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異顯現(xiàn)出一種非線性的變化趨勢(shì)，因此，除了給出基本的結(jié)論外，本文還將給出這一影響基于資本稟賦的門(mén)檻非線性效應(yīng)。

二、理論基礎(chǔ)與典型性事實(shí)

1制度約束下的規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)

對(duì)企業(yè)而言，雖然長(zhǎng)期環(huán)境規(guī)制可能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，但短期環(huán)境規(guī)制會(huì)直接帶來(lái)企業(yè)成本的提高，大多數(shù)企業(yè)往往會(huì)采取規(guī)避性行為。Holzinger等[10] 認(rèn)為，全球貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)條件下，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)最直接體現(xiàn)在企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)上，這樣就使得政府有可能動(dòng)用環(huán)境規(guī)制的砝碼來(lái)實(shí)施戰(zhàn)略性政策，其結(jié)果是同質(zhì)的環(huán)境規(guī)制政策。規(guī)制成為一項(xiàng)戰(zhàn)略工具，但其與傳統(tǒng)稅收等政策并不完全相同。現(xiàn)實(shí)中，難以找到一個(gè)可以替代規(guī)制的制度，從這個(gè)意義上講，規(guī)制具有一定的壟斷勢(shì)力是導(dǎo)致規(guī)制實(shí)證研究較少的一個(gè)因素。Drezner[11] 指出，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家傾向于提高環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的案例極為罕見(jiàn)。環(huán)境規(guī)制扭曲的現(xiàn)象不僅發(fā)生在國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)中，Charny[12] 認(rèn)為，一國(guó)內(nèi)部環(huán)境規(guī)制扭曲的現(xiàn)象亦存在。Friedman等[13] 使用美國(guó)1977—1988年間外商企業(yè)投資有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行政府調(diào)控工具對(duì)外商企業(yè)選址影響的實(shí)證研究表明，除工資率、勞動(dòng)力供給和稅收等因素外，規(guī)制因素對(duì)企業(yè)選址也有顯著的影響。

我國(guó)規(guī)制體系的建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間具有內(nèi)生性特征。我國(guó)的很多規(guī)制職能都是由之前的管理部門(mén)轉(zhuǎn)變而來(lái)的，這一思路并不是如理論所述，是對(duì)市場(chǎng)的彌補(bǔ)，而是政府的一種主動(dòng)放權(quán)的過(guò)程。西方規(guī)制體系則是隨著市場(chǎng)的發(fā)展重新架構(gòu)而成的制度體系，其構(gòu)建成本雖然較高，但不存在制度摩擦成本。我國(guó)的環(huán)境等規(guī)制體系孕育于舊有的制度體系中，難免受制度路徑依賴的影響。制度的調(diào)整如果不是同步進(jìn)行，那么單一制度很難獨(dú)自發(fā)揮作用，韓超[9] 認(rèn)為，這是由制度間相互作用影響、適應(yīng)性學(xué)習(xí)的過(guò)程所決定的，規(guī)制獨(dú)立性受到明顯干擾。由于有效民主和法治的缺乏，政府的強(qiáng)勢(shì)及政府主導(dǎo)發(fā)展的慣性將會(huì)進(jìn)一步使規(guī)制喪失獨(dú)立性，其直接結(jié)果就是規(guī)制問(wèn)題的惡化。

2地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的核心：資本競(jìng)爭(zhēng)

制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則，其提供了人類相互影響的框架、建立了構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或更確切地說(shuō)一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。事實(shí)上，我國(guó)一直推進(jìn)的改革，其實(shí)質(zhì)就是通過(guò)制度創(chuàng)新獲得改革紅利，是制度對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響的典型表現(xiàn)。20世紀(jì)80年代的改革及90年代中期的分稅制改革都是政府主動(dòng)創(chuàng)造改革紅利的一種選擇。周黎安[14] 認(rèn)為，改革的結(jié)果使各地方政府具有相對(duì)獨(dú)立的利益，刺激了地方自主投資并加快了資本引進(jìn)。改革開(kāi)放以來(lái)的我國(guó)政治體制最典型特征就是中國(guó)式“集權(quán)—分權(quán)”。中國(guó)式“集權(quán)—分權(quán)”體制的潛在動(dòng)因是通過(guò)體制改革產(chǎn)生激勵(lì)，進(jìn)而推進(jìn)地方政府謀發(fā)展、促增長(zhǎng)，中央政府通過(guò)控制人事任命權(quán)來(lái)設(shè)計(jì)機(jī)制，并進(jìn)行政績(jī)考核以實(shí)現(xiàn)中央政府目標(biāo)。除了政績(jī)考核外，地方政府本身也有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)。分稅制改革以后，許多地方財(cái)力下降，推動(dòng)GDP增長(zhǎng)可以為地方財(cái)力提供保障，以此才能進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)，而公共服務(wù)能力也是政績(jī)考核的一部分，GDP自然成為地方政府追逐的目標(biāo)。因此，中國(guó)式“集權(quán)—分權(quán)”體制及政績(jī)考核制度決定了激烈的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)。

圖1 外商稅負(fù)與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)

資料來(lái)源：根據(jù)歷年《中國(guó)稅務(wù)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算而得。

我國(guó)為了引進(jìn)資本，20世紀(jì)90年代初各式各樣的開(kāi)發(fā)區(qū)遍地開(kāi)花，截至2013年8月，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)到192個(gè)，省級(jí)及以下的開(kāi)發(fā)區(qū)更是不勝枚舉。開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展是地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)典型表現(xiàn)，但其背后的博弈過(guò)程卻值得我們?nèi)ニ伎?。圖1選取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似的山東、浙江與廣東等三個(gè)地區(qū)來(lái)考察，以形象地展示地方政府在稅收優(yōu)惠等方面的競(jìng)爭(zhēng)情況。整體的發(fā)展趨勢(shì)表明，三個(gè)地區(qū)的外商稅負(fù)水平呈現(xiàn)交替上升趨勢(shì)，2000年之前，浙江的外商稅負(fù)水平最高，廣東次之，山東最低。但是，在地方政府競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制下，浙江與廣東分別降低外商稅負(fù)水平，而山東則在潛在的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)下慢慢提升稅負(fù)水平，并于2001年分別超過(guò)廣東與浙江。2001年之后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度進(jìn)一步加大，三個(gè)地區(qū)的外商稅負(fù)水平此起彼伏，爭(zhēng)相吸引資本。由于優(yōu)惠政策本身已經(jīng)影響了市場(chǎng)的公平，扭曲了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)力，相對(duì)普通土地、稅收等要素政策，地方政府競(jìng)爭(zhēng)還有可能在規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)制實(shí)施等方面做出有利于本地企業(yè)的政策，各地區(qū)的規(guī)制強(qiáng)度受到潛在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的影響，在這個(gè)角度上，決策過(guò)程及執(zhí)行過(guò)程中公眾參與的缺失將直接導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制缺位，使環(huán)境污染不能得到有效治理。

3環(huán)境規(guī)制與資本稟賦的非線性關(guān)系

到底應(yīng)該如何理解我國(guó)的環(huán)境規(guī)制問(wèn)題？環(huán)境規(guī)制的實(shí)質(zhì)是多層委托代理關(guān)系，最終委托人是公眾，直接代理人是規(guī)制機(jī)構(gòu)，在我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境規(guī)制體系下，實(shí)際承擔(dān)規(guī)制代理人責(zé)任的是地方政府。

不難發(fā)現(xiàn)，從表現(xiàn)來(lái)看，規(guī)制獨(dú)立性是我國(guó)環(huán)境規(guī)制未能有效發(fā)揮的重要原因，然而，面對(duì)規(guī)制不夠獨(dú)立的問(wèn)題，很多人就會(huì)給出構(gòu)建獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)的直接建議，卻對(duì)如何構(gòu)建獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)難以給出具體的建議。而事實(shí)上，在法律及機(jī)構(gòu)設(shè)置上，均有很多的證據(jù)來(lái)說(shuō)明制度或者法理上規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，但在實(shí)際的運(yùn)行中，規(guī)制獨(dú)立性難以保證。那么，只有從地方政府的目標(biāo)及行為出發(fā)，才能更加全面理解當(dāng)前環(huán)境規(guī)制問(wèn)題。從1998年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》第三條規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)，地方政府政績(jī)考核與晉升的核心仍然是GDP增長(zhǎng)率。GDP可以簡(jiǎn)單地概括為投資、消費(fèi)及國(guó)際貿(mào)易，而其中地方政府最能直接掌控的是投資，所以招商引資成為每個(gè)地方政府可以抓住并且必抓的最有力工具。當(dāng)然，地方政府并不是不愿意去關(guān)注環(huán)境等民生問(wèn)題，但在戶籍制度尚未改變、公眾偏好表達(dá)途徑缺失等因素制約下，當(dāng)企業(yè)與環(huán)境同時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，地方政府將屈從于資本的意志。

當(dāng)然，地方政府關(guān)于環(huán)境規(guī)制還面臨來(lái)自中央的制約，由于信息不對(duì)稱、環(huán)境事故具有較長(zhǎng)的潛伏期及不確定性，地方政府可以選擇一些強(qiáng)制的指標(biāo)，如規(guī)制投入方面滿足中央要求，而在規(guī)制的實(shí)施過(guò)程中則可以通過(guò)實(shí)際對(duì)企業(yè)的支持達(dá)到利益的共謀。這一切行為并不是某一個(gè)人的道德問(wèn)題，而是制度機(jī)制作用下理性行為選擇的結(jié)果。不過(guò)需要考慮的是，既然GDP增長(zhǎng)率是目標(biāo)，資本競(jìng)爭(zhēng)是核心，那么資本稟賦的差異則可能會(huì)對(duì)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的作用機(jī)制產(chǎn)生影響。當(dāng)一個(gè)地區(qū)資本稟賦較為豐富，其對(duì)外資引進(jìn)的動(dòng)力則會(huì)減小，對(duì)環(huán)境規(guī)制的干擾可能較弱。

當(dāng)然，地方政府關(guān)于環(huán)境規(guī)制還面臨來(lái)自中央的制約，由于信息不對(duì)稱、環(huán)境事故具有較長(zhǎng)期的潛伏期及不確定性，地方政府可以選擇一些強(qiáng)制的指標(biāo)，如規(guī)制投入方面滿足中央要求，而在規(guī)制實(shí)施的工作實(shí)踐中則可以通過(guò)實(shí)際對(duì)企業(yè)的支持達(dá)到利益的共謀。這一切行為并不是某一個(gè)人的道德問(wèn)題，而是制度作用下理性行為選擇的結(jié)果。不過(guò)需要考慮的是，既然GDP增長(zhǎng)率是目標(biāo)，資本競(jìng)爭(zhēng)是核心，那么資本稟賦的差異則可能會(huì)對(duì)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的作用機(jī)制產(chǎn)生影響。當(dāng)一個(gè)地區(qū)資本稟賦較為豐富，其對(duì)外資引進(jìn)的動(dòng)力則會(huì)減小，對(duì)環(huán)境規(guī)制的干擾可能較弱。

資本稟賦與環(huán)境污染、資本稟賦與規(guī)制治理投資關(guān)系如圖2和圖3所示。

圖2 資本稟賦與環(huán)境污染圖3 資本稟賦與規(guī)制治理投資

資料來(lái)源：本文選取的數(shù)據(jù)為1998—2010年間13年的算術(shù)平均值，所表達(dá)的關(guān)系可能不是十分精確。