郭力達(dá)，楊貴華

(集美大學(xué)政法學(xué)院，福建廈門361021)

一、問題的提出

(一)從管理到治理:一字之變引發(fā)的共振

黨的十八屆三中全會(huì)之前，國家重在強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會(huì)管理。2004年6月黨的十六屆四中全會(huì)首次提出社會(huì)管理創(chuàng)新的概念，2011年胡錦濤總書記一再強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的問題，提出完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”［1］的社會(huì)管理格局，2012年11月黨的十八大報(bào)告明確指出在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。而2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)中初次提出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平;要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，一字之變迎合了新的社會(huì)發(fā)展形勢和人民群眾的新期待，引發(fā)了全民共振。這主要根源于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，政府、市場和社會(huì)的關(guān)系沒有徹底厘清，政府越位、缺位和不到位，使得市場主體和社會(huì)主體的活力得不到充分激發(fā)，民眾基本的公共服務(wù)得不到保障，不能夠公平分享改革發(fā)展的有益成果。

從社會(huì)管理走向社會(huì)治理，目的是達(dá)到善治的理想狀態(tài)。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，首先要澄清二者的差異。從主體上講，社會(huì)管理的主體相對單一，主要指各級黨委、政府及職能部門;社會(huì)治理的主體則是多元的，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織團(tuán)體、公民等都是社會(huì)治理的重要行動(dòng)主體。從權(quán)力運(yùn)行向度上講，社會(huì)管理主要是政府通過發(fā)號施令、制定政策和實(shí)施政策，對社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理，地方和部門只有服從和配合的義務(wù)而缺少相應(yīng)的權(quán)利，作為服務(wù)對象的社會(huì)成員只有被動(dòng)接受而缺乏一定的自主選擇權(quán);社會(huì)治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。［2］社會(huì)治理主張激發(fā)社會(huì)成員的權(quán)能，倡導(dǎo)社會(huì)成員主動(dòng)表達(dá)訴求，自主提出所需要的服務(wù)項(xiàng)目，政府則對其項(xiàng)目的實(shí)施提供資助，社會(huì)組織實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目并接受資助方的評估。社會(huì)成員和社會(huì)組織不再是單純享受社會(huì)服務(wù)的被動(dòng)對象，而是需求的表達(dá)者、項(xiàng)目的選擇者和服務(wù)的供給者，具有發(fā)言權(quán)和影響力。［3］改進(jìn)社會(huì)治理，達(dá)到善治的理想狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，亟需尋求一種強(qiáng)有力的分析框架，社會(huì)資本作為一個(gè)綜合性的理論范式與社會(huì)治理有著天然的契合性，筆者試圖通過重建社會(huì)資本為社會(huì)治理方式的改進(jìn)提供一種新的路徑。

(二)社會(huì)資本:改進(jìn)社會(huì)治理方式的全新理論范式

社會(huì)資本作為一個(gè)晚近興起的理論范式，是20世紀(jì)80年代開始，特別是90年代興起的一個(gè)國際性學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。它是由社會(huì)學(xué)家率先提出，后被經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家以及法學(xué)家廣泛采納并用來解釋各自研究領(lǐng)域問題的綜合性概念和研究方法，對于經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展帶來的一系列問題顯示出更強(qiáng)的解釋力。皮埃爾·布迪厄、詹姆斯·科爾曼以及羅伯特·普特南是關(guān)于社會(huì)資本理論的三位代表人物。其中真正將社會(huì)資本概念引入政治發(fā)展與民主治理領(lǐng)域并引起人們重視的是哈佛大學(xué)政治學(xué)與社會(huì)學(xué)教授羅伯特·普特南。他在1993年出版的代表作《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中明確指出:“與物質(zhì)資本和人力資本相比，社會(huì)資本指的是社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)和行動(dòng)來提高社會(huì)效率。”［4］筆者認(rèn)為，良序的社會(huì)治理和優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本之間天然契合，改進(jìn)社會(huì)治理隱含的一個(gè)基本前提就是公民社會(huì)具有高密度的社會(huì)資本。中國社會(huì)由于其悠久的歷史文化蘊(yùn)藏了豐富的社會(huì)資本，但在社會(huì)發(fā)展的過程中因?yàn)榉N種原因使得社會(huì)資本缺失，因此，重建中國社會(huì)資本可以很好地彌補(bǔ)正式制度建設(shè)的不足，從而為社會(huì)治理的改進(jìn)提供新的視角、開辟新的路徑。

二、重建社會(huì)資本是改進(jìn)社會(huì)治理方式的突破口

(一)重建信任資本是改進(jìn)社會(huì)治理方式的前提

普特南認(rèn)為，信任是社會(huì)資本中最關(guān)鍵和最本質(zhì)的因素，信任為社會(huì)生活增添了潤滑劑。普特南在考察意大利一系列行政區(qū)時(shí)，將政府運(yùn)作效率低下的地區(qū)總結(jié)為“沒有公民精神”的地區(qū)，或者“無公民心”。在當(dāng)?shù)毓窨磥?，公共事?wù)是某些人 (例如“老板”、 “政治家”)的事，不是自己的事。幾乎每一個(gè)人都認(rèn)為法律注定要被破壞，但是由于擔(dān)心其他人無法無天的行為，他們又要求嚴(yán)刑酷律。陷在這些相互交織的惡性循環(huán)中，每個(gè)人幾乎都感到無能為力，有被剝奪感和不幸福感。［5］著名社會(huì)學(xué)家鄭也夫從結(jié)構(gòu)上將信任分為人格信任和系統(tǒng)信任，認(rèn)為“人格信任就是對某個(gè)具體人物的信任，親族、領(lǐng)地、同鄉(xiāng)會(huì)、行會(huì)中的信任都屬于人格信任;系統(tǒng)信任則指對匿名者組成的制度系統(tǒng)的信任”。［6］伯納德·巴伯則指出:“信任有維護(hù)社會(huì)秩序的重要功能，并為不斷相互作用的行動(dòng)者和體制提供了道德上的期望圖示?！保?］中國社會(huì)信任資本的缺失表現(xiàn)在兩方面:一是公眾對政府的信任缺失;二是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的信任缺失。對政府的信任缺失主要因?yàn)檎肮ぷ魅藛T在觀念上對社會(huì)治理的重要性認(rèn)識不足，漠視公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政府的應(yīng)急機(jī)制不健全、對公眾危機(jī)反應(yīng)失當(dāng)?shù)?。社?huì)系統(tǒng)內(nèi)部的信任缺失一方面由于中國傳統(tǒng)社會(huì)資本的阻滯;另一方面是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加速了人們之間的價(jià)值分化，人與人之間的關(guān)系變得越發(fā)利益化，使得中國人的信任更多建立在“血緣關(guān)系”、“宗法制度”根基上的“熟人”之間或者“熟人與熟人”之間的信任，而“熟人與生人”以及“生人與生人”之間的信任難以持久維系，社會(huì)治理面臨集體行動(dòng)的困境。整個(gè)現(xiàn)代社會(huì)是以工具理性為基礎(chǔ)的、非人格的種種程序或制度編織成的網(wǎng)絡(luò)，全體社會(huì)成員之間的信息交換與互動(dòng)都是在這個(gè)系統(tǒng)框架內(nèi)進(jìn)行的，缺乏系統(tǒng)信任，社會(huì)治理的良序運(yùn)行、和諧發(fā)展是難以想象的。

(二)重構(gòu)互惠規(guī)范是改進(jìn)社會(huì)治理方式的保障

互惠規(guī)范能夠增進(jìn)民眾的秩序和規(guī)則意識?？茽柭J(rèn)為，在集體內(nèi)部，命令式規(guī)范是極其重要的社會(huì)資本，這類規(guī)范要求人們放棄自我利益，依集體利益行動(dòng)。即社會(huì)規(guī)范通過把個(gè)體從缺乏社會(huì)責(zé)任感的自利者變?yōu)榫哂泄餐娓械纳鐣?huì)成員，從而構(gòu)成了預(yù)防社會(huì)矛盾和沖突產(chǎn)生的制約力量。［8］而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，世界銀行把規(guī)范資本看作促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最關(guān)鍵因素，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思認(rèn)為，對經(jīng)濟(jì)增長起決定性作用的是制度因素而非技術(shù)因素，其在《西方世界的興起》一書中指出:“有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，一個(gè)有效率的經(jīng)濟(jì)組織在西歐的發(fā)展是西方興起的關(guān)鍵。”［9］事實(shí)上，有效率的組織適用于各個(gè)領(lǐng)域，通過在制度上做出安排并確立所有權(quán)以造成一種激勵(lì)，使得個(gè)體的經(jīng)濟(jì)努力變?yōu)樗饺耸找媛世^而不斷接近社會(huì)收益率。在任何社會(huì)，“規(guī)范”社會(huì)資本的一個(gè)重要表現(xiàn)就是法治。我國當(dāng)前關(guān)于社會(huì)治理的法律正處于建立和完善的起步階段，只公布實(shí)施了一部分關(guān)于社會(huì)管理的法律文件，并且沒有關(guān)于肯定和支持民間公眾參與社會(huì)管理，以及參與職責(zé)、途徑等方面明確的明文規(guī)定。這使得公眾和民間組織的參與不被政府機(jī)構(gòu)重視，公眾即便有參與愿望也無法實(shí)現(xiàn)。由此觀之，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促成互惠規(guī)范的形成以致社會(huì)的和諧穩(wěn)定與每個(gè)社會(huì)成員的各得其所有直接關(guān)系。要提升我國的社會(huì)治理水平，就必須通過一定的社群和組織，從人們的切身利益出發(fā)，依照一定的社會(huì)規(guī)范約束人們的行為，確保社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)形成公民參與網(wǎng)絡(luò)是改進(jìn)社會(huì)治理方式的動(dòng)力

社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐能否取得實(shí)效，社會(huì)資本存量的多少是一個(gè)重要影響因素，一個(gè)重要的表現(xiàn)就是公民的參與網(wǎng)絡(luò)。普特南指出:“強(qiáng)大的公民參與系統(tǒng)是與好政府相關(guān)聯(lián)的。參加投票、閱讀報(bào)紙、參加合唱團(tuán)、讀書會(huì)、獅子俱樂部和足球俱樂部都是一個(gè)成功地區(qū)的標(biāo)志……這些社群不是因?yàn)樗鼈兌喾N多樣才變得富有公民精神。歷史有力地證明了事實(shí)恰好相反，它們是因?yàn)橛泄窬癫抛兊枚喾N多樣起來?！保?0］158首先，公民參與網(wǎng)絡(luò)培養(yǎng)了生機(jī)勃勃的普惠化互惠慣例，正如湯姆·沃爾夫在他的小說《空虛的篝火》中提到的的“恩惠銀行”。一個(gè)依賴普遍性互惠的社會(huì)比一個(gè)沒有信任的社會(huì)更有效率，就像貨幣交易比物物交易更有效率。信任為社會(huì)生活提供了潤滑劑。其次，強(qiáng)大的公民參與網(wǎng)絡(luò)也有利于協(xié)調(diào)和溝通。密集的社會(huì)聯(lián)系有助于產(chǎn)生公共輿論和其他有助于培養(yǎng)聲譽(yù)的方式。這是在一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)中建立信任的必要基礎(chǔ)。最后，公民參與網(wǎng)絡(luò)證實(shí)了過去協(xié)作的成功，也為未來協(xié)作提供文化模本。社會(huì)資本就是社會(huì)哲學(xué)家阿爾伯特·O·赫希曼說的那種“道德資源”，即通過使用這種資源的供給不是減少了而是增加了，而且如果不使用，它不會(huì)像物質(zhì)資本那樣消耗掉。［10］158-159從現(xiàn)狀看，我國公民社會(huì)的發(fā)育仍顯遲緩，社會(huì)的自主性及自我組織能力仍不夠強(qiáng)，積極的參與結(jié)構(gòu)尚未形成，許多民間組織由政府創(chuàng)建并受政府主導(dǎo)，規(guī)模小、能力弱等問題還很嚴(yán)重。社會(huì)治理的有效化，既需要社會(huì)主體的獨(dú)立自主，更要通力合作，以期形成一個(gè)自覺有序的公民參與網(wǎng)絡(luò)。

三、重建社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良序治理的路徑探析

(一)政府的角度:建設(shè)廉價(jià)服務(wù)型政府，重建政治信任

首先，由于歷史原因，我國政府的職能配置在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成，難免出現(xiàn)與當(dāng)前社會(huì)治理局面不盡適應(yīng)的情況，造成了公民社會(huì)發(fā)展的萎縮或停滯，社會(huì)自治能力不強(qiáng)。但在缺乏高密度社會(huì)資本的情況下，目前我國還難以形成基于多中心治理理念的社會(huì)治理新格局，我們不能依照西方“限制政府”的邏輯思路，只能依據(jù)我國國情，逐步實(shí)現(xiàn)由權(quán)力管制型向廉價(jià)服務(wù)型政府的過渡，要在健全基層群眾自治的基礎(chǔ)上，為社會(huì)自治創(chuàng)造適度空間，達(dá)成公民、社會(huì)與政府的良性互動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理模式由單中心的政府向公民、社會(huì)組織、市場、政府的多中心共同參與的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，進(jìn)而形成“小政府、大社會(huì)”“小政府、大保障”“小政府、大服務(wù)”的局面。其次，提高政府行為透明度，重建政治信任。在社會(huì)管理過程中必須堅(jiān)持信息公開公正的原則，尊重民眾的社會(huì)主體地位，讓民眾看到政府相信民眾、依靠民眾、積極為民眾服務(wù)的作為，塑造政府作為公共利益代表的良好形象，從而提高政府的社會(huì)凝聚力與公信力。不斷加快高密度社會(huì)資本的培育和積累。

(二)社會(huì)的角度:社會(huì)力量的自我革新

美國學(xué)者史蒂芬·戈德史密斯在《社會(huì)創(chuàng)新的力量》一書中研究了那些曾改變自己所在社區(qū)的社會(huì)企業(yè)家、慈善家、商業(yè)領(lǐng)袖、選舉產(chǎn)生的或被任命的官員、學(xué)生和社會(huì)活動(dòng)人士等公益企業(yè)家如何通過挑戰(zhàn)現(xiàn)有的設(shè)想和模式，成為規(guī)劃通向美好未來道路的催化劑。書中指出，社會(huì)企業(yè)家是那些憑借靈感、創(chuàng)造力、直接行動(dòng)和勇氣，發(fā)現(xiàn)并挑戰(zhàn)不公正的“穩(wěn)定狀態(tài)平衡”的人。他們有熱情、關(guān)注對其他資源起作用的結(jié)果和影響、有良好的企業(yè)模式、對自己和客戶都抱有極高的期望。［11］5書中提到道格·亨頓的一個(gè)概念—— “公益革新”，即幫助社區(qū)開發(fā)和組織其經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，并在公共、私人和民間部門之間建立起多產(chǎn)、靈活的關(guān)系。這個(gè)名詞“同時(shí)反映了美國的兩項(xiàng)重要傳統(tǒng):革新 (即進(jìn)取精神)和公民道德 (即社會(huì)精神)”。［11］7這就是筆者旨在揭發(fā)的社會(huì)資本的真正要義，即社會(huì)力量的自我革新?！爱?dāng)政府手忙腳亂應(yīng)對‘卡特里娜'颶風(fēng)時(shí)，那些英雄般的鄰里、宗教和社區(qū)組織挽救了成千上萬人的生命。像這樣富有創(chuàng)造性和愛心的有效行動(dòng)說明，在我們尚未被開發(fā)的公益潛能中，蘊(yùn)藏著偉大的機(jī)遇。今天的公益企業(yè)家，憑借其創(chuàng)造性思維、基本的感性認(rèn)識和解決國家最棘手的社會(huì)問題的意愿，正在發(fā)揮強(qiáng)大的能量和決心”。［11］17而公益企業(yè)家這一群體在中國尚未形成一股革新社會(huì)的氣候，這其中既有政府政策的原因，也有社會(huì)利益環(huán)境的牽制，更與企業(yè)家社會(huì)責(zé)任意識的覺醒有關(guān)。要看到的是，“政府在社會(huì)進(jìn)步中扮演者新的角色，即注重公共價(jià)值的產(chǎn)生，而不是控制價(jià)值產(chǎn)生手段。扮演這一新角色的政府，將更加積極地建立保證高質(zhì)量成果的系統(tǒng)，而減少對實(shí)現(xiàn)過程的控制。那么，避免政府故步自封或取代其他機(jī)構(gòu)的辦法之一就是公益的復(fù)興”。［11］26這就是美國社會(huì)企業(yè)家的公益革新帶給我們的啟示:優(yōu)秀的公益企業(yè)家應(yīng)該擴(kuò)散他們自身所凝聚的社會(huì)資本，作為政府與公民的中間力量，通過“破壞性創(chuàng)新”，為社會(huì)治理創(chuàng)造活力與機(jī)遇。

(三)公民的角度:一種價(jià)值文化的重新樹立

任何一種社會(huì)建設(shè)的過程及社會(huì)治理系統(tǒng)，都需要一個(gè)與之相適應(yīng)的價(jià)值文化體系。價(jià)值文化作為一種社會(huì)資本表現(xiàn)為價(jià)值認(rèn)同與歸屬，在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理系統(tǒng)中具有決定方向和提供動(dòng)力的雙重功能。它既是社會(huì)關(guān)系調(diào)整的原則，也是制度建設(shè)與規(guī)范行動(dòng)的準(zhǔn)則。價(jià)值文化需要政府自上而下的選擇與公民自下而上的樹立。從社會(huì)主義核心價(jià)值體系到社會(huì)主義核心價(jià)值觀的確立再到十八大以后出臺的親民、清廉、法治的新政順應(yīng)了中國社會(huì)發(fā)展新階段的要求，滿足了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的價(jià)值文化整體框架的基本要素。這一系列的價(jià)值文化從選擇到確立雖突出了系統(tǒng)性和整體性，但在公民的認(rèn)知認(rèn)同及內(nèi)化踐行的角度收效不夠明顯。有學(xué)者指出，“再次社會(huì)建設(shè)的價(jià)值文化選擇應(yīng)當(dāng)是以自由平等為基礎(chǔ)的公平正義和勤勉節(jié)儉的職業(yè)精神。這就會(huì)形成市場機(jī)制內(nèi)生的趨利欲望與守常的社會(huì)理性行動(dòng)的平衡”，［12］這無疑體現(xiàn)出一種公民內(nèi)生的文化價(jià)值訴求。這與培育現(xiàn)代公民社會(huì)的要義相通，都旨在重建社會(huì)的內(nèi)在資本，構(gòu)建自生自發(fā)型的社會(huì)秩序，開掘中國政治發(fā)展的內(nèi)源動(dòng)力。但培育現(xiàn)代公民社會(huì)的主體仍是政府，而筆者所倡導(dǎo)的樹立文化價(jià)值的主體為每一位公民自身。要知道，每一個(gè)社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)過程的兩個(gè)決定性參與者，除了政府，就是每一位公民。從中國的歷史文化，到熟人社會(huì)，有大量區(qū)別于西方的中國特色社會(huì)資本等待收攏與聚積，這些資本一旦被挖掘，公民參與政治的熱情將勢不可擋。正如前總理溫家寶所說，“中國把自己的事情管理好，就是對世界的最大貢獻(xiàn)”，［13］那么，每一位公民把自己的事情管理好，就是對這個(gè)社會(huì)最大的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

［1］胡錦濤主持中共中央政治局會(huì)議 研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問題［EB/OL］.(2011-05-31)［2013-11-10］.http://cpc.people.com.cn/GB/64093/640 94/14779893.html.

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