馮石崗，楊 賽

（河北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300401）

我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展趨勢初探

馮石崗，楊 賽

（河北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300401）

農(nóng)村發(fā)展歷來是影響我國國家發(fā)展的重要因素，尤其是新中國成立以后，鄉(xiāng)村治理得到黨中央的高度重視。經(jīng)過半個世紀(jì)的不斷探索，鄉(xiāng)村治理工作獲得了豐富的理論和實踐經(jīng)驗。摸清鄉(xiāng)村治理的變遷邏輯，洞悉鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向，有助于社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作的順利推進(jìn)。在我國復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會中，還無法找到一種具有普遍適應(yīng)性的鄉(xiāng)村治理模式。然而，將來我國鄉(xiāng)村管理工作的去向應(yīng)具有轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、重構(gòu)農(nóng)村金融體系和提升農(nóng)民公共意識的朝向。

農(nóng)村制度改革；新農(nóng)村建設(shè)；鄉(xiāng)村治理

一、新農(nóng)村建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村治理概況

（一）鄉(xiāng)村治理由行政化向自治化過渡

自改革開放以來，制約我國鄉(xiāng)村治理工作穩(wěn)步推進(jìn)的一大主要因素是農(nóng)村社會管理工作的行政化干預(yù)過多。首先，村民自治委員會在淪為上級政府的“代言人”后，不僅無法為農(nóng)民維護(hù)其合法權(quán)益，而且還不斷向農(nóng)民施加壓力，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。其次，村民委員會逐漸變?yōu)椤皽?zhǔn)政府”組織，上級政府下達(dá)的各項任務(wù)成為村委會的日常工作內(nèi)容，他們無暇顧及鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根本原因是農(nóng)村稅費管理的無序化。為了徹底解決這一問題，我國自1994年開始，在部分省份（如安徽?。┨剿髡{(diào)整農(nóng)村稅費制度。至新世紀(jì)以來，國家政府決定將農(nóng)村稅費改革創(chuàng)新工作推廣至全國范圍。農(nóng)村“費”改“稅”之后，村民自治由過去的行政化逐漸向自治化過渡。村委會從過去繁瑣的行政事務(wù)中解放出來，真正關(guān)心和管理與農(nóng)民息息相關(guān)的具體事務(wù)；農(nóng)民也不再擔(dān)心上級征收各類名目繁多的費用。農(nóng)村稅費改革使得村民自治真正地走向自治化道路，進(jìn)一步推進(jìn)了基層民主建設(shè)。[1]

（二）村民自治規(guī)范化

我國《村民委員會組織法》于1998年進(jìn)行了重新修訂，其中，明確規(guī)定了村委會的具體職責(zé)，要求村委會積極組織和保障村民參與各類農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動，努力協(xié)調(diào)好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動中各參與主體的活動內(nèi)容。由此可見，黨中央不斷推進(jìn)的村民自治制度是立足于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)體制下廣大農(nóng)民群體的。因此，國家在制度建設(shè)方面更加重視農(nóng)村地區(qū)的社會管理創(chuàng)新。1998年重新修訂的《村組法》對村民自治的具體操作流程進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，尤其是村委會的選舉和罷免程序。此外，還規(guī)定了村民議事、監(jiān)督及村務(wù)公開等事關(guān)農(nóng)民切身利益的重大事項。2004年，黨中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，明確了各地農(nóng)村要進(jìn)行村務(wù)公開，并專門設(shè)立村務(wù)監(jiān)督小組，對農(nóng)村公共事務(wù)的監(jiān)管提供了更加細(xì)化的指導(dǎo)意見。

不可否認(rèn)，在村民自治的實踐過程中，仍然存在村民賄選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派選及暴力選舉等諸多問題，甚至引發(fā)了很多群體性事件。但是，從我國鄉(xiāng)村治理的總體走勢來講，這僅僅是改革進(jìn)入“陣痛期”所表現(xiàn)出來的個別現(xiàn)象，符合社會發(fā)展潮流的村民自治方向已經(jīng)深入人心。從宏觀上看，通過國家立法的形式確定鄉(xiāng)村治理各主體、客體的權(quán)利和義務(wù)是大勢所趨，過去“一村一個樣”的不平衡發(fā)展情況逐步得到遏制。特別是中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理過程中的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用得到進(jìn)一步強化。尤其值得注意的是，新修訂后的《村民委員會組織法》中明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨在我國農(nóng)村地區(qū)的地位和作用，在法律上確定了農(nóng)村基層黨組織的工作重點和重要地位，這將為農(nóng)民依法享有政治權(quán)利提供更有力的保證。[2]

二、新農(nóng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)村治理效果分析

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

如何更好地轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能一直是困擾我國鄉(xiāng)村治理工作順利推進(jìn)的一大難點。溫家寶總理曾經(jīng)在農(nóng)村綜合改革會議上指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能”。我國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村稅費改革后逐步理順了其工作思路和管理模式。第一，由過去的“行政化”管理理念向“自治化”的服務(wù)理念轉(zhuǎn)變。第二，改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接“抓生產(chǎn)、促經(jīng)濟(jì)”的工作內(nèi)容，開始嘗試做農(nóng)民生產(chǎn)的指導(dǎo)者和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人。第三，改變了以往的“家長式”作風(fēng)，轉(zhuǎn)而為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（二）干群關(guān)系緩解

在農(nóng)村稅費改革之前，各地農(nóng)民苦于上級下達(dá)的各項任務(wù)，而村委會受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施加的壓力，不得不向下攤派。這樣一來，農(nóng)村干群關(guān)系變得愈發(fā)緊張，甚至影響到農(nóng)村地區(qū)整體社會穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅的取消和“費改稅”的推行，徹底解決了這一問題，不僅把農(nóng)民從沉重的負(fù)擔(dān)中解放出來，更端正了農(nóng)村干部的形象，從而緩解了之前日趨緊張的干群關(guān)系。[3]反映到社會實踐中，農(nóng)民的生活水平有了較大幅度的提高，伴隨著一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)刺激政策，農(nóng)民的購買力得到提升，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更顯活力。同時，鄉(xiāng)村干部將主要精力投入到農(nóng)村公共事務(wù)上，利用民主的管理方式帶領(lǐng)農(nóng)民實踐自治，通過學(xué)習(xí)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)帶領(lǐng)農(nóng)民致富。村民和村干部的關(guān)系變得更加密切，過去的一對 “矛盾體”變成相互依賴和相互幫助的“一家人”。

（三）基層民主推進(jìn)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國民主政治發(fā)展勢頭十分迅猛，尤其是基層民主獲得了前所未有的進(jìn)步。農(nóng)村地區(qū)是我國基層民主建設(shè)的重要根據(jù)地，農(nóng)村民主的發(fā)展是基層民主建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，村民自治為農(nóng)民民主的發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大力量。取消 “農(nóng)業(yè)稅”和農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)村民主制度發(fā)展有了新的契機，村民在擺脫了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)后，有了更廣泛的政治訴求。伴隨著農(nóng)民民主意識和參事議事能力的提高，他們開始在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮更加重要的民主監(jiān)督作用。1998年重新修訂的《村組法》進(jìn)一步明確了村民自治的發(fā)展方向。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國共產(chǎn)黨提出，“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保護(hù)人權(quán)”。在廣大農(nóng)村地區(qū)，村民自治制度在法律上有了保障，自治理念作為農(nóng)民的基本民主權(quán)利不斷深入人心，農(nóng)民的政治生活從形式和內(nèi)容上均得到豐富。

三、未來鄉(xiāng)村治理發(fā)展趨勢展望

目前，我國各地農(nóng)村都在因地制宜地探索鄉(xiāng)村治理方式，其中不乏成績斐然者。但是如前文所述，中國鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜性和不平衡性決定了我們不可能以某種具體的鄉(xiāng)村治理模式來適應(yīng)全國農(nóng)村。然而，根據(jù)我國在鄉(xiāng)村治理中遇到的困境及新農(nóng)村建設(shè)過程中遇到的問題來看，未來能夠廣泛適用于我國的鄉(xiāng)村治理模式，必然能夠解決現(xiàn)有共性問題，且能夠代表我國社會發(fā)展總體方向。那么，這樣的模式大致包含以下因素：

（一）明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，創(chuàng)建服務(wù)型政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)的最基層政權(quán)，在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮著極其重要的作用。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家行政權(quán)力的代表，其執(zhí)政能力的強弱影響著國家行政效率的高低；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是聯(lián)結(jié)農(nóng)民與國家政府的橋梁，其管理鄉(xiāng)村事務(wù)的能力關(guān)系到鄉(xiāng)村社會能否有序發(fā)展?？陀^地講，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，不能簡單地取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制，而是要限制其行政權(quán)力，轉(zhuǎn)變其治理觀念，完善其管理方式。在鄉(xiāng)村治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮著“上接天氣（國家），下接地氣（農(nóng)民）”的作用，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分轉(zhuǎn)變治理理念，扮演好為民服務(wù)的角色，適時轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建致力于鄉(xiāng)土社會發(fā)展的服務(wù)型政府。[4]

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)法治新農(nóng)村

鄉(xiāng)村治理的發(fā)展離不開治理主體（基層政府、自治組織和農(nóng)民）的共同努力，更離不開完善、高效的治理結(jié)構(gòu)。隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會已不復(fù)存在，治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和農(nóng)民訴求的多元化使得鄉(xiāng)村治理過程中矛盾重重，過去簡單的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)已經(jīng)難以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的腐敗墮落、村委會的“黑惡化”和農(nóng)民的群體性失序交織在一起，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村治理工作的推進(jìn)。要肅清影響鄉(xiāng)村治理正常發(fā)展的障礙，必須從根源上調(diào)整治理架構(gòu)，建設(shè)法治新農(nóng)村。

當(dāng)今，中國農(nóng)村社會已經(jīng)成為開放型社會，鄉(xiāng)村治理的難度不斷增加，傳統(tǒng)的二元治理結(jié)構(gòu)在鄉(xiāng)村治理過程中暴露出種種問題，如果一味地透支二元結(jié)構(gòu)中治理主體的治理動力，將會適得其反。因此，要跳出二元治理的怪圈，積極探索多元化鄉(xiāng)村治理格局。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，來自城市的眾多政府機構(gòu)、經(jīng)濟(jì)合作組織、公益組織、非營利機構(gòu)，甚至具備一定能力的市民都希望幫助農(nóng)民發(fā)展、帶動農(nóng)村進(jìn)步。那么，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)完全可以依托他們的加入而變得更加完善。例如，大學(xué)生深入農(nóng)村的社會實踐活動可以幫助農(nóng)民在短時間內(nèi)掌握更多新知識；城市醫(yī)療隊伍定期下鄉(xiāng)義務(wù)診療不僅可以使農(nóng)民獲得優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)，還能促進(jìn)鄉(xiāng)村醫(yī)療隊伍的建設(shè)；科研院所與農(nóng)民合作生產(chǎn)有利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣等等。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，這樣的開放型多元治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)初顯成效，可以預(yù)見，未來的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)一定是開放型的、多元化的。

（三）加強農(nóng)村金融改革，重構(gòu)農(nóng)村金融體系

在鄉(xiāng)村治理過程中，金融體系的構(gòu)建為其提供了強有力的服務(wù)支持，但我國農(nóng)村目前的金融體系發(fā)展仍然相對落后，無法滿足新農(nóng)村建設(shè)的需求，因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村金融機構(gòu)的自身發(fā)展特點建立良好的農(nóng)村金融環(huán)境，構(gòu)建完善的金融服務(wù)機制，將商業(yè)性金融機構(gòu)、政策性金融機構(gòu)、合作性金融機構(gòu)以及民間金融機構(gòu)有機地結(jié)合起來，使資金網(wǎng)能夠全面覆蓋，在金融方面為新農(nóng)村的建設(shè)提供有力的支持。

在我國農(nóng)村金融改革過程中，應(yīng)考慮到民營金融機構(gòu)的靈活性強、成本低等優(yōu)勢，制定嚴(yán)格的從業(yè)條件、放開市場準(zhǔn)入機制、健全完善管理辦法。第一，制定嚴(yán)格的從業(yè)條件。金融行業(yè)是一個高風(fēng)險行業(yè)，設(shè)立嚴(yán)格的民營金融機構(gòu)準(zhǔn)入條件對機構(gòu)自身和村民雙方均起到保護(hù)作用，一方面是確保金融機構(gòu)具有足夠的資金維持日常的資金運轉(zhuǎn)，并同時具備一定的保證金以備特殊情況的應(yīng)對；另一方面要對從業(yè)人員制定嚴(yán)格的從業(yè)條件，在具有金融知識儲備的基礎(chǔ)之上，應(yīng)更重視其職業(yè)道德的培養(yǎng)。第二，放開市場準(zhǔn)入機制。對符合準(zhǔn)入條件及從業(yè)條件的機構(gòu)和人員，應(yīng)給與政策上的支持，并鼓勵其嘗試金融創(chuàng)新發(fā)展，尋找出更適合本地區(qū)的金融發(fā)展之路。第三，建立健全完善的管理辦法。應(yīng)加強對金融機構(gòu)及金融從業(yè)人員，特別是管理層人員的監(jiān)督管理，杜絕權(quán)錢交易、尋租等情況的發(fā)生，將重點放在規(guī)范金融市場秩序、允許適度競爭、建立有效率、有活力的開放市場上，為農(nóng)村地區(qū)提供分散的、多樣化的金融服務(wù)支持，緩解我國農(nóng)村金融制約，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大踏步發(fā)展。

（四）加強社區(qū)文化建設(shè)，提升農(nóng)民公共意識

如今，我國已步入社會轉(zhuǎn)型的陣痛期，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文明進(jìn)步的同時，各種文化交織碰撞，這種現(xiàn)象在農(nóng)村社區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。新中國解放前，農(nóng)村文化具有鮮明的封建色彩，延續(xù)了數(shù)千年的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化牢牢地控制著廣大農(nóng)民。新中國成立以后，尤其是改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷沖擊著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化，農(nóng)民的價值取向呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢。在鄉(xiāng)村社會人口流動日益頻繁的今天，各種文化背景下的農(nóng)民集聚在同一個社區(qū)。鄉(xiāng)村文化繁榮的另一面是農(nóng)民價值觀的混亂，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)鄉(xiāng)村文化正在解體；另一方面能夠適應(yīng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的新文化體系亟待重構(gòu)。因此，加強農(nóng)村社區(qū)的文化建設(shè)顯得極為迫切。

在農(nóng)村文化大發(fā)展、大繁榮的背景下，建設(shè)農(nóng)村文化體系的出發(fā)點和著力點就是提高農(nóng)民的公共意識。眾所周知，如今的鄉(xiāng)村社會不再是封閉的社會，農(nóng)民的文化需求更加多樣化，而鄉(xiāng)村社會的自治特質(zhì)又增加了農(nóng)村文化建設(shè)的難度。因此，必須提高農(nóng)民的公共意識水平，讓他們摒棄不合時宜的舊文化觀念，樹立適應(yīng)時代發(fā)展的價值觀。鄉(xiāng)村社會的自治特質(zhì)決定了農(nóng)民之間在文化上必須形成一個具有合作精神的共識——封建、自利的舊文化應(yīng)該被開放、互動的新文化所取代。[5]

總之，鄉(xiāng)村治理工作的進(jìn)行必須符合中國社會發(fā)展的宏觀趨勢，同時還應(yīng)適合我國鄉(xiāng)土社會的微觀環(huán)境。

［1］黨國英.取消農(nóng)業(yè)稅背景下的鄉(xiāng)村治理[J].稅務(wù)研究，2005（6）：38-39.

［2］徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997：22.

［3］趙樹凱.鄉(xiāng)村治理：組織和沖突[J].戰(zhàn)略與管理，2003（6）:110-112.

［4］王艷敏.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職：構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的著力點[EB/OL].（2013-09-10）[2006-06-02]http://theory.people.com.cn/GB/41038/4428140.html.

［5］田會冬.當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理研究——以江浙地區(qū)為例[D].廣東：廣東海洋大學(xué)，2010.

［責(zé)任編輯：姜國峰］

On Developing Tendency of Rural Governance in China

FENG Shi-gang,YANG Sai
(Marxism College,Hebei Industrial University,Tianjin 300401,Chian)

Rural development has always been the important factors that affect China's national development,especially after the founding of new China,the rural governance of the CPC central committee attaches great importance to,after half a century of exploration,rural governance work obtained rich experience in the theory and practice.Understanding the change of the rural governance logic,insight into the development direction of rural governance,help to build a new socialist countryside work smoothly.Complex in the rural society in our country,also cannot find an universal adaptability of rural governance model.However,the future development of rural governance model should have the transformation government function,optimize the governance structure,reconstructing the rural financial system and promote public awareness of farmers toward.

reform of rural system;new rural construction;rural governance

C916；D422.6

A

1007-5674（2014）01-0089-03

10.3969/j.issn.1007-5674.2014.01.020

2013－11－30

馮石崗（1955—），男，河北冀州人，河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：哲學(xué)，科學(xué)技術(shù)社會；楊賽（1986—），男，山西大同人，河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：中國特色社會主義理論與實踐研究。