葉增編

(泉州師范學院教育科學學院 福建泉州 362000)

一、教育政策及殘疾兒童學前教育政策

政策一般是指國家、政府為解決社會公共事務所頒布、施行的行動準則,也就是通常所說的公共政策。公共政策作為政府對社會的干預措施,體現(xiàn)了政府控制、指揮、管理、監(jiān)督社會的功能[1](P17-19),是對社會資源和利益的權(quán)威性分配。隨著教育規(guī)模的擴大和國家職能的加強,教育已超越家庭事務,并伴隨福利國家的發(fā)展而成為社會公共事務。國家有辦教育、管理教育的權(quán)力和責任,作為管理社會公共事務的教育政策,是教育領(lǐng)域內(nèi)的公共政策。教育政策作為國家管理教育事務的行政手段,是對教育資源和教育利益的權(quán)威分配。盡管我們在不同的語境下使用教育政策這一術(shù)語,卻沒有一個清晰而明確的定義。教育政策是什么?眾說紛紜。目前國內(nèi)的教育政策研究者主要是借鑒、移植公共政策研究的方法和理論成果來討論教育政策的內(nèi)涵。教育政策可以用來意指“政府或政黨制定的有關(guān)教育的方針、政策”,以及指代政黨或國家以及教育行政組織為實現(xiàn)一定時期的教育目標和任務而規(guī)定的“行動準則”或“行為準則”,或者指政黨、政府為“協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動依據(jù)和準則”,“以作為教育機關(guān)執(zhí)行的準則”[2](P3)。學者對教育政策的理解各有不同,但都認為是各級權(quán)力機關(guān)、政府機構(gòu)、教育行政部門等公權(quán)力機關(guān)制定的“準則”,體現(xiàn)了教育政策的政治權(quán)威性,其核心在于協(xié)調(diào)教育利益主體的關(guān)系,實現(xiàn)教育利益的權(quán)威性分配。

綜合分析以上有關(guān)教育政策的界定,結(jié)合本文的研究目的,我們把殘疾兒童學前教育政策表述為,由負有教育的法律或行政責任的公共權(quán)力機關(guān)及團體制定的,所有有關(guān)保障殘疾兒童學前教育權(quán)利,協(xié)調(diào)殘疾兒童學前教育關(guān)系的準則及其活動過程。這里涉及的殘疾兒童學前教育政策并不是單指某一具體的政策文本,而是指公共權(quán)力機關(guān)及團體所制定、頒布和實施的所有有關(guān)殘疾兒童學前教育問題的決定、辦法、意見、會議內(nèi)容等。這一定義具有以下三方面內(nèi)涵:

(一)是對殘疾兒童學前教育權(quán)益的政治權(quán)威認定

教育政策是一種有關(guān)教育的政治措施,是教育利益的權(quán)威性分配[3](P12-15)。國家制定和實施教育政策的根本目的是對不同主體的教育利益進行調(diào)整和分配。學前教育,特別是殘疾兒童學前教育作為一種準公共產(chǎn)品,具有“排他性”、“擁擠性”以及消費的“外部性”,政府需要對特殊教育提供補貼。從政策問題的角度來看,由于資源的稀缺性,殘疾兒童在追求學前教育產(chǎn)品時,就會與其他群體的教育需求發(fā)生沖突。當政府以公共權(quán)威的姿態(tài)協(xié)調(diào)沖突時,必須在不同利益主體之間進行權(quán)威性調(diào)解?！督逃ā芬?guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務”。但是由于歷史的原因和現(xiàn)實中眾多因素的影響,使得不同的社會階級和社會階層,所能分享的教育資源和得到的教育機會不盡相同,殘疾兒童的教育權(quán)益因而受到了不同程度的損害。殘疾兒童學前教育政策作為“準則”、“規(guī)定”,由國家公權(quán)力機關(guān)制定和頒布實施,政策的目的在于保障殘疾兒童接受學前教育的權(quán)利,并將其納入到國家基礎教育體系中,協(xié)調(diào)殘疾兒童與教育行政機關(guān)、教育機構(gòu)和其他受教育群體之間的關(guān)系,并在國家整體教育利益分配中獲得當?shù)玫姆蓊~(平等的教育機會),保護處境不利的受教育者的權(quán)益。殘疾兒童學前教育政策為殘疾兒童接受學前教育提供了政策依據(jù),同時又使他們在尋求教育的過程中免受拒絕或侵害。該政策把殘疾兒童的受教育權(quán)劃入到一個共同的教育權(quán)益保障框架之中,殘疾兒童不僅可以依此享受相應的學前教育機會,并當權(quán)利受侵害時有申訴的權(quán)力。

(二)是殘疾兒童學前教育權(quán)益的實踐依據(jù)

通常人們傾向于把權(quán)力機關(guān)通過和頒發(fā)的教育法律,黨政機關(guān)發(fā)布的與殘疾兒童學前教育有關(guān)的各種文本看成是教育政策,但容易忽視這些教育政策在實際生活中的具體運行情況。然而殘疾兒童的學前教育問題是實踐性的問題,而不是理論性的問題。針對殘疾兒童教育政策問題的答案總是一系列行動,是對“做什么”以及“如何做”的詳細分解。它并非意味著一系列的政策目標,甚至也不是指導原則,而只是實踐的規(guī)范化和做事的方式。這就意味著,殘疾兒童學前教育政策,既包括政策問題也包括解決該問題的措施。我們提出殘疾兒童學前教育政策,強調(diào)的是政策的工具性,即對殘疾兒童教育權(quán)益的保護,強調(diào)的是殘疾兒童學前教育本身,而不是政策制定的方式。因此它并不是某一具體的政策文本,而是所有與殘疾兒童學前教育有關(guān)的規(guī)定。對于殘疾兒童來說,與其有關(guān)的學前教育政策“是角逐現(xiàn)存秩序和聲言參與權(quán)利的工具”[4](P3)。殘疾兒童學前教育政策不是一個獨特的和明確的事物,而是一種對利益相關(guān)者而言標明其行動意義的方式,其焦點集中在殘疾兒童身上,以及教育機構(gòu)、行政機關(guān)如何應對這些問題,是行動的依據(jù)。

(三)把學齡前殘疾兒童作為政策利益主體

教育政策利益主體包括政府、教育組織、個人[5](P95)。在教育政策活動中,不同的利益主體具有不同的角色、活動特征和需要。在本文分析框架中,學齡前殘疾兒童就是殘疾兒童教育政策方案所作用的利益主體。他們在政策中的基本利益訴求在于享有學前教育的權(quán)利,努力促使自己的學前教育權(quán)益在政策中得到體現(xiàn)。殘疾兒童學前教育政策對殘疾兒童學前教育利益的分配與教育關(guān)系的調(diào)整主要發(fā)生在兩個層次:第一層次是對享有接受學前教育的權(quán)利和機會進行分配,這是一種權(quán)能的分配。殘疾兒童學前教育政策為政策利益主體提供了一種獲得學前教育的可能性,它尚不能保證權(quán)益的完全實現(xiàn)。第二層次是分配學前教育資源,為殘疾兒童提供優(yōu)質(zhì)的學前教育服務。這一分配層次為殘疾兒童享有學前教育權(quán)利提供了充分條件,使第一分配層次的權(quán)能在具體的教育活動中得到體現(xiàn)和落實,最終保證殘疾兒童學前教育的完全實現(xiàn)。根據(jù)《教育法》,我國已建立了包括學前教育在內(nèi)的完善的教育制度,但是在具體的教育活動中,殘疾兒童可能因為經(jīng)濟或自身等原因而失去接受學前教育的機會。在這里,我們凸顯殘疾兒童學前教育政策,目的在于引導人們關(guān)注學前教育階段的殘疾兒童,而不是義務教育階段的殘疾兒童。此外,我們提殘疾兒童學前教育政策,也體現(xiàn)了教育政策制定的價值負載的特質(zhì),關(guān)注弱勢群體的學前教育工作,倡導公平與正義的社會風氣。

二、我國殘疾兒童學前教育問題

(一)殘疾兒童教育問題的提出

公共政策的一個重要特性是問題取向性,一項政策的出臺,往往是為了解決某一社會問題。在公共政策制定過程中,政策問題研究即政策問題建構(gòu)具有特別重要的地位。殘疾兒童是指身心發(fā)展上有缺陷的兒童,殘疾兒童問題作為人類社會的一種自然、社會現(xiàn)象,自古有之,是客觀存在的,殘疾類型包括智力殘疾、聽力殘疾、視力殘疾、肢體殘疾、言語障礙、情緒和行為障礙、多重殘疾等[6](P1)。這種缺陷使得兒童個體缺乏作為正常人以正常方式從事某種正常活動的能力[7]。據(jù)2001年中國0-6歲殘疾兒童抽樣調(diào)查結(jié)果,以2000年第五次全國人口普查人口數(shù)推算,全國約有0-6歲殘疾兒童139.5萬,全國每年新增0-6歲殘疾兒童約19.9萬[8]。2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)果顯示,我國有0-6歲殘疾兒童167.8萬,占殘疾人總數(shù)的2.02%[9]。數(shù)以百萬計的各類殘疾兒童迫切需要得到有效的康復訓練與教育服務。

(二)我國殘疾兒童學前教育的現(xiàn)狀

殘疾兒童的學前教育是泛指所有的學齡前殘疾兒童,由受過特殊教育專業(yè)訓練的教師對其進行初步的集體生活能力和學習習慣的培養(yǎng),并進行針對性的缺陷補償訓練,為今后順利接受初等特殊教育奠定基礎[6](P53)。學前教育是基礎教育的重要組成部分,是個體終身發(fā)展的起始與奠基階段,對鞏固和提高九年義務教育的質(zhì)量與效益,全面提升國民整體素質(zhì)具有基礎性、全局性和先導性的重要作用與價值。近年來,心理學、教育學和腦科學等方面研究成果共同表明,學前期是人一生中大腦形態(tài)、結(jié)構(gòu)、機能發(fā)展最為迅速、可塑性最強的時期,是個體情感、行為、語言、認知等各方面發(fā)展的奠基階段和敏感期,是個體社會化的起始階段和關(guān)鍵時期。許多對特殊兒童進行早期干預的研究也證實,越早開始的干預便越容易取得良好的教育效果,可以使殘疾幼兒的損害不至于造成更大的殘疾和障礙。有特殊教育專家計算出:如在早期干預中使用1元錢,那么將會在殘疾兒童學齡時的教育中節(jié)省7元錢,也就是說早期教育與訓練,既可減輕殘疾幼兒的不良后果,又可使他們在日后的教育中減少困難和節(jié)約經(jīng)費[10]。0-6歲,是特殊兒童發(fā)現(xiàn)、鑒別和干預的關(guān)鍵時期,所有兒童都有權(quán)獲得人生發(fā)展最佳開端的可能。

然而調(diào)查顯示,3-6歲殘疾兒童接受學前教育率僅為 43.92%,其中城市為 61.48%,農(nóng)村為26.41%,遠低于普通幼兒園入園率(70.55%)[8]。原因在于:為殘疾兒童提供學前教育的特殊機構(gòu)嚴重匱乏,普通學前教育機構(gòu)缺少接納殘疾兒童的師資力量和相應設施。殘疾兒童早期康復教育需求與各類康復訓練機構(gòu)匱乏和市場供給不足的矛盾日益加劇,制約了殘疾兒童早期教育康復工作的發(fā)展。學前階段兒童所擁有教育機會的多少和教育質(zhì)量的優(yōu)劣,不僅決定了其學前期的發(fā)展水平,而且影響著其終身學習與發(fā)展的質(zhì)量和效果[11]。3-6歲殘疾兒童學前教育狀況(尤其是農(nóng)村)亟待改善。學齡前殘疾幼兒處于弱勢群體的底層,學前特殊教育因此成為教育公平的起點,是創(chuàng)建和諧社會的基礎工程。這種教育的公平與教育權(quán)益的保障,必須通過制度和政策的支持,切實推動學前特殊教育的發(fā)展。

三、我國殘疾兒童學前教育政策:從倡導性的“積極開展”到“普惠性”

受教育權(quán)是殘疾人生存與發(fā)展的基本權(quán)利,我國歷來重視殘疾人的教育問題。建國以后,在黨和政府的關(guān)懷及社會各界的支持下,殘疾人的社會地位提高,參與社會生活的意識增強,受教育的機會也得到顯著改善。另一方面,殘疾人問題也日益引起國際社會的普遍關(guān)注,1982年12月,第三十七屆聯(lián)合國大會通過第52號決議,確定1983-1992年為聯(lián)合國殘疾人十年,制定了《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》,呼吁世界各國采取行動。對此,我國政府予以高度重視,積極響應“聯(lián)合國殘疾人十年”和《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》,1988年我國頒布了第一個殘疾人事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》。但是,由于歷史原因和生產(chǎn)力水平的限制,我國殘疾人事業(yè)滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展的水平,殘疾人受教育程度低。因此,為殘疾人提供教育機會成為國家發(fā)展殘疾人事業(yè)的一個主要內(nèi)容,發(fā)展殘疾人教育事業(yè)的一個主要任務是普及殘疾兒童義務教育,在此基礎上完善各階段相互銜接的特殊教育體系。從相關(guān)政策文本的內(nèi)容來看,發(fā)展殘疾兒童學前教育并不是我國殘疾人教育事業(yè)的重點。但是,學前教育作為終身學習的開端,是國民教育體系的重要組成部分。學前教育對于殘疾兒童良好習慣和社會態(tài)度的養(yǎng)成以及缺陷補償?shù)确矫婢哂兄匾饔谩Ｒ虼?在政策制定上表現(xiàn)為:在有限的教育資源下,為殘疾兒童提供平等的學前康復教育機會和更好的資源,提供更廣泛的繼續(xù)學習的機會,并在關(guān)心和支持殘疾兒童學前教育、完善殘疾兒童學前機構(gòu)、健全殘疾兒童教育經(jīng)費保障機制三方面呈現(xiàn),提出了落實學前康復教育機構(gòu)、設備、師資等三項內(nèi)容為重點推進工程。下面筆者結(jié)合具體政策文本內(nèi)容來探討殘疾兒童學前政策的發(fā)展。

(一)發(fā)展殘疾兒童學前教育:“公平”與“效率”的博弈

教育政策的本質(zhì)就是在社會范圍內(nèi)進行公共教育資源的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的價值選擇決定的。殘疾兒童學前教育政策雖然是一個理性的論證和決策過程,但并不是一種完全客觀和價值中立的技術(shù)性工作,在實踐過程中,殘疾兒童學前教育政策的制定與實施本質(zhì)上是教育政策主體的一種利益表達與整合過程。我們知道,教育政策分配教育利益、解決教育問題,是為了促進教育事業(yè)的發(fā)展,實現(xiàn)受教育資源、機會、結(jié)果等的公平分配,促進全體人的個性全面發(fā)展。因而公平、質(zhì)量或效力、效率和自由始終是教育政策持續(xù)追求的公共價值。然而在人口分布和經(jīng)濟發(fā)展的限制中,公平、效率和自由的價值在政策過程中又是相互沖突的競爭性需求[12]。20世紀80年代以來,我國教育發(fā)展的主要任務是普及九年義務教育,在殘疾人教育事業(yè)上,也是以普及殘疾兒童義務教育為重。1988年,我國頒布的第一個殘疾人事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》提出“以普及初等教育為重點”的政策導向,1989年的《關(guān)于發(fā)展特殊教育若干意見的通知》進一步提出了發(fā)展特殊教育事業(yè)的基本方針,即“著重抓好初等教育和職業(yè)技術(shù)教育,積極開展學前教育,逐步發(fā)展中等教育和高等教育?！睆娬{(diào)把殘疾少年兒童教育切實納入普及義務教育的工作軌道。此外,在隨后頒布的規(guī)劃文件中,如2001年的《國務院關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的決定》、2006年的《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要(2006-2010年)》等文件中,把基本普及殘疾兒童義務教育及其鞏固和提高作為發(fā)展殘疾人教育事業(yè)的重中之重。由此可見,在殘疾兒童學前教育政策的價值取向上,特別是在“效率”與“公平”兩種核心價值取向上,國家宏觀的公共價值取向以“效率”優(yōu)先,當然也兼顧“公平”,提出“采取有力措施,積極推動……幼兒園附設特教班”,也認識到“學前教育對殘疾兒童尤其重要”,并“積極開展學前教育”,指出“早期發(fā)現(xiàn)、早期矯治、早期教育對于殘疾兒童的身心發(fā)展具有重要意義”。

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,普及九年義務教育目標的實現(xiàn),在殘疾兒童學前教育政策上也發(fā)生了變化。2001年《關(guān)于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展的意見》指出:大中城市和經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū),要積極發(fā)展殘疾兒童康復、教育事業(yè),殘疾兒童學前教育水平要有大幅度提高;其他已經(jīng)普及九年義務教育的地區(qū)要進一步發(fā)展殘疾兒童學前康復教育。2006年的《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要(2006-2010年)》提出“大力發(fā)展殘疾兒童學前教育”;2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出“因地制宜發(fā)展殘疾兒童學前教育”政策;2010年《國務院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》進一步明確殘疾兒童學前教育政策,即“建立學前教育資助制度,資助家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育。發(fā)展殘疾兒童學前康復教育”;2011年《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》提出:“建立完善從學前教育到高等教育的殘疾人教育體系”,“資助殘疾兒童接受普惠性學前康復教育”。我國殘疾兒童學前教育政策,從最初的“積極發(fā)展”到“大力發(fā)展”再到“普惠性學前教育”,展現(xiàn)出在殘疾兒童學前教育政策的價值取向上由“效率”優(yōu)先,逐步發(fā)展為“效率”與“公平”并重,進而發(fā)展為目前的以“公平”為重的發(fā)展路徑。

(二)不斷擴大殘疾兒童接受學前教育的機會

受教育權(quán)是一項基本人權(quán),具體表現(xiàn)為受教育機會權(quán)和受教育條件權(quán)[13](P17)。發(fā)展殘疾兒童學前教育,設立殘疾兒童學前教育機構(gòu),為殘疾兒童提供學前教育的機會成為政策實施的主要內(nèi)容。1988年的《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》和1989年的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》提出:由特殊教育學校附設的學前班、殘疾兒童康復機構(gòu)和普通幼兒園舉辦的殘疾兒童學前班作為殘疾兒童學前教育機構(gòu),并依靠家庭的配合,對殘疾兒童進行早期智力開發(fā)和功能訓練。1990年《殘疾人保障法》以法律的形式規(guī)定:“普通幼兒教育機構(gòu)應當接收能適應其生活的殘疾幼兒”,“殘疾幼兒教育機構(gòu)、普通幼兒教育機構(gòu)附設的殘疾兒童班、特殊教育機構(gòu)的學前班、殘疾兒童福利機構(gòu)、殘疾兒童家庭,對殘疾兒童實施學前教育”。1994年《殘疾人教育條例》第十條進一步明確規(guī)定:“殘疾幼兒的學前教育,通過下列機構(gòu)實施:(1)殘疾幼兒教育機構(gòu);(2)普通幼兒教育機構(gòu);(3)殘疾兒童福利機構(gòu);(4)殘疾兒童康復機構(gòu);(5)普通小學的學前班和殘疾兒童、少年特殊教育學校的學前班。殘疾兒童家庭應當對殘疾兒童實施學前教育?！?996年《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要(1996-2000年)》指出:要實現(xiàn)殘疾兒童學前教育有較大發(fā)展,應采取“普通幼兒教育機構(gòu)和普通小學附設的學前班積極招收殘疾兒童隨班就讀并根據(jù)需要開設殘疾兒童班;特教學校、兒童福利院開設學前班,與家庭相結(jié)合,開展殘疾兒童的早期教育、早期康復”的措施。這些政策文本出臺與實施,使得殘疾兒童依法獲得學前教育機會,并且有權(quán)請求國家提供受教育條件并保證其平等利用這些條件,在其利用這些條件有困難時,有請求政府給予資助和幫助的權(quán)利。

(三)提供更好的教育資源

殘疾兒童是一個特殊的群體,為殘疾兒童提供學前教育機會,只是一種形式上的教育權(quán),而他們要享有實質(zhì)上的學前教育權(quán),則還有一定的困難,因此國家要為這些特殊群體提供必要的扶持和幫助。1989年《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》明確規(guī)定:民政部門要負責組織兒童福利機構(gòu)和社區(qū)服務機構(gòu),對殘疾兒童進行學前教育。1992年《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》提出:要加強對殘疾患兒的早期診斷、護理、康復和教育工作。在全國完善四至五個殘兒康復人員培訓基地,在社區(qū)內(nèi)建立殘疾兒童寄托所、聾兒語訓中心。2001年《關(guān)于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展的意見》中指出:特殊教育的主管部門應通過政策和行政手段鼓勵更多的特教學校、普通幼兒園、社區(qū)、有條件的個人開展殘疾兒童的學前教育和訓練,并在精神上和物質(zhì)上給予一定的支持、鼓勵,以調(diào)動他們開展學前教育的積極性,使更多的殘疾兒童能接受學前教育和訓練。2009年《關(guān)于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》指出:有條件的城市和農(nóng)村地區(qū)要基本滿足殘疾兒童接受學前教育的需求。地方各級教育、民政、衛(wèi)生部門和殘聯(lián)要相互協(xié)作,采取多種形式,在有條件地區(qū)積極舉辦0-3歲殘疾兒童早期干預、早期教育和康復訓練機構(gòu),鼓勵社會力量舉辦學前特殊教育機構(gòu)。2010年,《國務院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》提出:“建立學前教育資助制度,資助家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育?！?011年,《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》提出:建立多部門聯(lián)動的0-6歲殘疾兒童篩查、報告、轉(zhuǎn)銜、早期康復教育、家長培訓和師資培養(yǎng)的工作機制,鼓勵和支持幼兒園、特教學校、殘疾兒童康復和福利機構(gòu)等實施殘疾兒童學前康復教育。實施“陽光助學計劃”,資助殘疾兒童接受普惠性學前康復教育。

通過對我國關(guān)于殘疾兒童學前教育政策內(nèi)容的梳理,我們發(fā)現(xiàn)對于殘疾兒童接受學前教育的重要性日益形成共識,對殘疾兒童來說,政策的實施不僅是缺陷補償和潛能的開發(fā),更是轉(zhuǎn)向一種作為社會的福利、生存的條件、權(quán)利的存在和生活的品質(zhì)的必要條件。隨著政策價值的日益明晰,政策目標的日益明確,國家將以更多的關(guān)注、更多的投入、更完善的體制來力爭殘疾兒童的學前教育問題的解決。

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