李 偉 楊 挺

(西南大學(xué)教育學(xué)部 重慶 400715)

自20世紀(jì)80年代我國(guó)開啟教育體制改革以來，教育主體間關(guān)系出現(xiàn)分化，教育法律糾紛案件逐步增多。長(zhǎng)期以來，基于政府身份的多頭性以及管理中的行政化特征，教育糾紛缺乏可針對(duì)性適用的法律，多采取內(nèi)部行政化手段加以解決。隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)與公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，特別是1998年田永訴北京科技大學(xué)案以來，教育法律糾紛逐漸步入公眾視野，成為教育法學(xué)研究的一個(gè)熱點(diǎn)。本文以從中國(guó)期刊網(wǎng)(CNKI)上所獲得的相關(guān)文章為主，參考了其他一些理論文章，對(duì)當(dāng)前教育法律糾紛問題的研究成果進(jìn)行了初步梳理，并力圖通過對(duì)當(dāng)前研究現(xiàn)狀的描述找出需進(jìn)一步研究的問題。

一、教育法律糾紛的概念

關(guān)于教育法律糾紛的概念界定是研究此問題的起點(diǎn)與基礎(chǔ)。教育糾紛作為社會(huì)糾紛的一種具體形態(tài)，教育法律糾紛是其范疇域的法律化表現(xiàn)。目前研究基本將教育糾紛與教育法律糾紛兩者等同，并未做出明確區(qū)分。一般包括廣義和狹義的教育糾紛:廣義上的教育糾紛，涵蓋公民、法人和其他組織以及國(guó)家機(jī)關(guān)之間紛繁復(fù)雜、性質(zhì)各異的糾紛;狹義上的教育糾紛只限于學(xué)校、教師、學(xué)生三者之間的沖突。

通過總結(jié)已有概念界定的共性詞①，基本包含:教育與受教育活動(dòng)、教育過程、教育法律關(guān)系的主體、違反教育法律規(guī)范、侵權(quán)行為、通過正式救濟(jì)渠道解決爭(zhēng)議等。因此，界定教育法律糾紛的概念須明確“一個(gè)性質(zhì)和五個(gè)要素”:“一個(gè)性質(zhì)”是教育糾紛所屬法律性質(zhì)，是由于某種教育法律關(guān)系狀態(tài)的失衡所引發(fā);“五個(gè)要素”指教育糾紛的主體、客體、發(fā)生域、事實(shí)存在、爭(zhēng)議程度。當(dāng)事主體包括教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、教師、學(xué)生、其他主體，客體歸類為財(cái)產(chǎn)利益、非財(cái)產(chǎn)利益、行為;發(fā)生范圍局限于教育活動(dòng)中，喪失均衡關(guān)系的事實(shí)存在即違反法律規(guī)范而侵害了其他主體的合法權(quán)益或法律關(guān)系主體認(rèn)為自身合法權(quán)益受損，爭(zhēng)議程度指可以或應(yīng)當(dāng)通過正式救濟(jì)渠道解決爭(zhēng)議。

二、教育法律糾紛的特征

關(guān)于教育法律糾紛特征的分析爭(zhēng)議不大。國(guó)內(nèi)研究者主要圍繞該問題的一般性與特殊性兩條主線進(jìn)行了探討。就其一般性特征而言，通常包含數(shù)量增多、內(nèi)容復(fù)雜［1］，主體、時(shí)間和發(fā)生地點(diǎn)具有特定性、糾紛解決結(jié)果的不確定性［2］，明顯公法性、糾紛主體地位平等性與不平等性以及相互關(guān)系的緊密性與持續(xù)性、法律關(guān)系多重性與復(fù)雜性［3］等。同時(shí)，已有研究認(rèn)為教育法律糾紛的特殊性在于學(xué)校的性質(zhì)與法律地位的模糊［4］，學(xué)校與學(xué)生之間法律關(guān)系不清［5］，既有行政法律關(guān)系的糾紛，也有行政管理關(guān)系的糾紛［6］。

三、教育法律糾紛的成因

大量研究從學(xué)校內(nèi)部與社會(huì)外部角度來分析教育法律糾紛的成因。申素平［1］認(rèn)為我國(guó)教育糾紛的首要成因是經(jīng)濟(jì)與教育體制改革所引起的教育權(quán)益結(jié)構(gòu)的變化，第二方面的成因在于教師、學(xué)生權(quán)利意識(shí)的提高。李曉燕、陳蔚［7］認(rèn)為，學(xué)校法律糾紛的產(chǎn)生是由多方面因素造成的，既有外部原因也有內(nèi)部因素，具體包括學(xué)校、教師、社會(huì)組織、個(gè)人、民眾對(duì)教育治理模式法制化變革認(rèn)識(shí)準(zhǔn)備不足;學(xué)校管理權(quán)力擴(kuò)大化，超出法律允許范圍;學(xué)校依法辦學(xué)制度保障未盡如人意;學(xué)校依法辦學(xué)的社會(huì)環(huán)境有待改善。趙玉環(huán)、李玉影、趙國(guó)新［8］從社會(huì)、高校、學(xué)生方面探查原因表明:一是社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)的多元思想文化沖突，二是教育法律法規(guī)的滯后與違法，三是高校管理工作不力，四是學(xué)生自身存在的問題。李朔、經(jīng)柏龍［9］認(rèn)為，除了學(xué)生的維權(quán)意識(shí)不斷提高以外，更主要的是教育行政法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，學(xué)生權(quán)利保障的法律法規(guī)缺位，教育行政部門、高校及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)立法越位，高校管理中存在重實(shí)體、輕程序傾向，學(xué)術(shù)權(quán)力行使過程中存在著絕對(duì)性、無序性、隨意性。其他研究者也多是從這兩個(gè)角度分析糾紛的成因，觀點(diǎn)大同小異。綜上，已有相關(guān)研究論及教育法律糾紛的成因在于兩個(gè)方面:學(xué)校內(nèi)部因素在于教師、學(xué)生權(quán)利意識(shí)提高與教育行政法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，以及教育行政部門和學(xué)校尚不適應(yīng)新的教育權(quán)益結(jié)構(gòu)的矛盾所致;社會(huì)外部因素在于經(jīng)濟(jì)與教育體制改革所引起的教育權(quán)益結(jié)構(gòu)的變化。

四、教育法律糾紛的分類

關(guān)于教育法律糾紛的分類標(biāo)準(zhǔn)人言言殊，是教育法律糾紛研究的焦點(diǎn)，關(guān)系到后續(xù)政策制定的針對(duì)性。具體而言，主要有以下幾種分類標(biāo)準(zhǔn):

(一)根據(jù)教育糾紛的法律屬性分類

教育糾紛的法律屬性或者法律性質(zhì)的區(qū)別主要基于適用法律部門的不同以及訴訟法律程序的差異而言的，分為教育行政糾紛、教育民事糾紛、教育刑事糾紛，行政糾紛多圍繞行政管理職權(quán)行使過程中的侵權(quán)現(xiàn)象而引發(fā)、民事糾紛基于民眾的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系產(chǎn)生、刑事關(guān)系由于嚴(yán)重侵權(quán)行為而引起。雖然絕大多數(shù)研究者［7］，［10］-［14］都持此種觀點(diǎn)，但也有研究者指出，根據(jù)我國(guó)刑法罪行法定和罪責(zé)自負(fù)原則，學(xué)校與學(xué)生之間不存在刑事類教育法律糾紛［4］;也有研究者將學(xué)術(shù)糾紛置于此類范疇，分為教育行政糾紛、教育民事糾紛、教育學(xué)術(shù)糾紛［15］;還有研究者認(rèn)為學(xué)校與學(xué)生之間發(fā)生的教育糾紛，都具有行政糾紛的性質(zhì)，或者至少說具有準(zhǔn)行政糾紛的性質(zhì)［16］。

(二)根據(jù)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)分類

許多研究者［7］，［17］-［19］都認(rèn)為，學(xué)校作為特殊的法人，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力并重，根據(jù)權(quán)力行使過程中與學(xué)生、教師權(quán)力關(guān)系的不同，所產(chǎn)生的糾紛也可圍繞此分為兩類:一類是行使行政權(quán)力過程中與學(xué)生、教師產(chǎn)生的沖突糾紛，包括違紀(jì)處分、學(xué)籍管理以及學(xué)歷或?qū)W位頒發(fā)等決定引起的糾紛，受特別權(quán)力關(guān)系的影響，行政權(quán)力行使過程中產(chǎn)生的糾紛只能通過向?qū)W校的上級(jí)機(jī)關(guān)申訴的途徑加以解決;另一類是高校在行使學(xué)術(shù)權(quán)力過程中與學(xué)生、教師產(chǎn)生的沖突糾紛，如學(xué)生考試成績(jī)?cè)u(píng)定、學(xué)位(畢業(yè))論文專業(yè)水準(zhǔn)的評(píng)定、教師的導(dǎo)師資格授予和職稱評(píng)定等引起的糾紛，表現(xiàn)出高度的專業(yè)性與技術(shù)性。

(三)根據(jù)教育糾紛中的主體分類

根據(jù)教育法律糾紛中的主體不同，可分為學(xué)校內(nèi)部糾紛與學(xué)校外部糾紛。李曉燕、陳蔚［7］認(rèn)為，學(xué)校內(nèi)部糾紛指學(xué)校、教師、學(xué)生基于一定利益爭(zhēng)議產(chǎn)生的各種法律糾紛，包括學(xué)?；蚪處熍c學(xué)生的法律糾紛、學(xué)校與教師的法律糾紛。學(xué)校外部糾紛指學(xué)校、教師或?qū)W生與其外部相關(guān)主體即政府及行政部門、社會(huì)其他主體之間基于一定的法律事實(shí)而產(chǎn)生的各種法律糾紛，包括政府行政部門及其工作人員與學(xué)校的法律糾紛，社會(huì)其他主體與學(xué)校、教師或?qū)W生的法律糾紛。

(四)根據(jù)教育糾紛的離散方向分類

糾紛方向有縱向與橫向離散之別，孫鐘玲［4］認(rèn)為:縱向即按糾紛的性質(zhì)，可分為行政類教育法律糾紛和民事類教育法律糾紛;橫向即按糾紛涉及的具體內(nèi)容，包括招生錄取類糾紛、違紀(jì)處分類糾紛、學(xué)位管理類糾紛、宿舍管理類糾紛、民事侵權(quán)類糾紛、教育合同類糾紛等。

(五)根據(jù)糾紛權(quán)利的實(shí)體與程序分類

實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利是研究法律上權(quán)利關(guān)系的核心要素。根據(jù)教育法律糾紛過程中侵權(quán)行為所侵何種屬性權(quán)利，可分為實(shí)體性權(quán)利受到侵害糾紛與程序性權(quán)利受到侵害糾紛。高金娣［20］認(rèn)為:學(xué)生實(shí)體性權(quán)利受到侵害的糾紛包括學(xué)生受教育權(quán)、隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)侵害糾紛;學(xué)生程序性權(quán)利受到侵害的糾紛包括陳述、申辯權(quán)侵害糾紛，申訴權(quán)侵害糾紛。

除上述所列教育糾紛的分類標(biāo)準(zhǔn)外，也有研究者［21］認(rèn)為:現(xiàn)有學(xué)生與學(xué)校糾紛的法律關(guān)系性質(zhì)包括監(jiān)護(hù)關(guān)系說或委托監(jiān)護(hù)關(guān)系說、特別權(quán)力關(guān)系說、教育契約關(guān)系說、民事與行政雙重法律關(guān)系說。也有研究［22］認(rèn)為根據(jù)教育行政糾紛是否具有可訴性可分為可訴的教育行政糾紛與不可訴的教育行政糾紛;根據(jù)教育行政管理事務(wù)中重要性程度的不同，可分為教育行政基礎(chǔ)性糾紛與教育行政非基礎(chǔ)性糾紛。

五、應(yīng)對(duì)教育法律糾紛的對(duì)策

通過考察與總結(jié)研究者們所提出的許多應(yīng)對(duì)教育法律糾紛的對(duì)策，現(xiàn)有研究主要著眼于建立三類機(jī)制:

(一)防范機(jī)制

申素平［1］指出:糾紛的應(yīng)對(duì)必須從預(yù)防入手，提高教育行政部門及學(xué)校的依法治教的意識(shí)和能力，并且著力完善相關(guān)的教育立法，減少教育糾紛發(fā)生的可能性。王振［23］指出:學(xué)校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)是學(xué)校安全的主要承擔(dān)者，應(yīng)強(qiáng)化學(xué)校安保部門的作用，以防患于未然。曹鐘安、吳巧巧［24］認(rèn)為:可借鑒西方的學(xué)生管理理念，建立參與式管理機(jī)制，避免因管理不當(dāng)而發(fā)生法律糾紛。可以說，防范機(jī)制側(cè)重于“預(yù)防”，是為減少或避免法律糾紛而制定的計(jì)劃、策略、方案等，離不開日常對(duì)權(quán)利救濟(jì)與維護(hù)知識(shí)的宣傳，以及對(duì)教育行政部門、學(xué)校等相關(guān)人員的法制意識(shí)教育。

(二)約束機(jī)制

約束機(jī)制在于從制度上設(shè)計(jì)一系列約束教育行政管理部門、學(xué)校權(quán)利行使的機(jī)制，以及健全保護(hù)教師、學(xué)生合法權(quán)益的機(jī)制等。李曉燕和陳蔚［7］認(rèn)為首先要加強(qiáng)和完善依法辦學(xué)的制度保障，以完善教育立法，做到有法可依，同時(shí)要加強(qiáng)制裁環(huán)節(jié)，確保教育法規(guī)實(shí)施;其次要普及教育法規(guī)知識(shí)，以增強(qiáng)依法辦學(xué)動(dòng)力;最后是要加強(qiáng)教育工作者的職業(yè)道德建設(shè)。馮惠敏和黃明東［25］對(duì)此問題闡述得更加詳細(xì)，強(qiáng)調(diào)在建立和完善大學(xué)生與高校間法律爭(zhēng)議解決機(jī)制的政策法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，須設(shè)立爭(zhēng)議解決的專門受理機(jī)構(gòu)，創(chuàng)建案例數(shù)據(jù)庫(kù)，以降低司法成本，提高司法效率;在講到工作人員時(shí)，他們認(rèn)為應(yīng)選拔與配備爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)日常工作的管理人員，負(fù)責(zé)受理學(xué)校日常的法律程序，并依據(jù)有關(guān)規(guī)定決定是否啟動(dòng)爭(zhēng)議解決的程序。楊春磊［26］也認(rèn)為需要規(guī)范學(xué)校的校規(guī)制定權(quán)與違紀(jì)處分權(quán)?？梢姡s束機(jī)制側(cè)重于“規(guī)范”，目的在于設(shè)計(jì)減少糾紛的權(quán)力約束機(jī)制。

(三)解決機(jī)制

“有權(quán)利就必須有救濟(jì)，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利?！苯鉀Q機(jī)制是研究者們著重研究的問題，側(cè)重于“化解”，目的在于設(shè)計(jì)與完善教育法律糾紛具體的、可選的、可行的救濟(jì)途徑，主要運(yùn)用非訟訴渠道——教育調(diào)解制度、教育申訴制度、教育行政復(fù)議與訴訟途徑——教育行政訴訟、教育民事訴訟解決教育法律糾紛。李婧［14］在分析教育申訴渠道、教育行政復(fù)議制度和教育訴訟渠道的局限性基礎(chǔ)上，詳細(xì)闡述了完善三種救濟(jì)途徑的辦法?？梢姡覈?guó)教育法律糾紛的救濟(jì)途徑可謂“面面俱到”，究竟哪種方式最為可行、適用呢?范履冰和阮李全［6］認(rèn)為，必須“考慮糾紛性質(zhì)、救濟(jì)成本、時(shí)間消耗、司法救濟(jì)的有效性、對(duì)管理機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)的信賴等多重因素，注意學(xué)校教育糾紛解決的分流與選擇適用，對(duì)嚴(yán)重侵犯教師、學(xué)生基本權(quán)利和重大利益，改變其身份的處分決定，可以提起行政訴訟，接受司法審查和監(jiān)督;僅為了維持學(xué)校內(nèi)部正常管理秩序而作出的紀(jì)律處分或工作考核及業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定等決定或處理，應(yīng)主要通過校內(nèi)申訴或行政申訴的途徑來解決;涉及教師、學(xué)生學(xué)術(shù)評(píng)定的學(xué)術(shù)糾紛不宜接受司法審查?！碧貏e需要強(qiáng)調(diào)的是研究者專門對(duì)教育仲裁的概念、特征、必要性與可行性、內(nèi)容、現(xiàn)實(shí)意義、法理依據(jù)等進(jìn)行了深入分析［15］，［18］，［27］-［30］。

六、對(duì)已有研究的思考

“任何社會(huì)和社會(huì)發(fā)展的任何階段，都會(huì)有這樣或那樣的糾紛，無一例外，而關(guān)鍵在于社會(huì)必須對(duì)沖突糾紛進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)，使沖突不以將會(huì)毀掉整個(gè)社會(huì)的暴力方式出現(xiàn)?！保?1］(P45)教育法律糾紛問題的存在，一方面反映了教育法律關(guān)系的失衡，另一方面也是對(duì)教育秩序和教育關(guān)系的重新融合。對(duì)這一問題的深入探討有助于我們澄清許多在理論和實(shí)踐中出現(xiàn)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。從近年對(duì)此問題的探討看，眾多研究主要采用調(diào)查法、文獻(xiàn)法、案例法、比較法等從宏觀上梳理教育法律糾紛的概念、特征、類型、原因、對(duì)策，并在微觀上對(duì)糾紛所涉及的具體類型做一定探討，提供了宏觀脈絡(luò)與微觀理路分析的基本框架。

(一)已有研究的不足之處

教育法律糾紛是一個(gè)復(fù)雜的、多元的、動(dòng)態(tài)的問題，已有研究仍存在一些不足，主要體現(xiàn)在:

1.在研究層次上，多囿于就事論事思維，沒有結(jié)合整體社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型背景來構(gòu)建糾紛的理論體系，不能直接為研究教育法律糾紛問題提供有效的框架，即使針對(duì)一些個(gè)案的細(xì)致斟酌所得出的有益啟示，也沒有升華到更高層次進(jìn)行總體性的抽象與概括。

2.在研究視角上，主要采用法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，但法學(xué)視角的研究側(cè)重于糾紛解決機(jī)制的不足與彌補(bǔ)，忽視現(xiàn)象背后更深層次的問題;雖然教育學(xué)視角的研究注意到教育法律糾紛的教育特殊性，但一般性描述與分析居多，理論研究和經(jīng)驗(yàn)研究有待進(jìn)一步提高。

3.在研究方法上，以往研究多習(xí)慣在糾紛發(fā)生之后，通過對(duì)糾紛發(fā)生的背景、解決途徑、結(jié)果定性展開案例分析，或者先確立一種分析標(biāo)準(zhǔn)，將具備該標(biāo)準(zhǔn)特征的案例相對(duì)應(yīng)地置于框架分析內(nèi)，但對(duì)于教育法律糾紛的動(dòng)態(tài)過程中所出現(xiàn)的新問題、新特征、新趨勢(shì)，需要開展田野考察與歷時(shí)追蹤研究。

4.在研究?jī)?nèi)容上，側(cè)重高校為軸心的一元化糾紛，弱化其他層級(jí)教育法律糾紛的差異性分析，同時(shí)，除了從縱向上對(duì)學(xué)前教育、中小學(xué)教育、職業(yè)教育、高等教育等不同層級(jí)教育法律糾紛的比較分析之外，還需從橫向上對(duì)不同類型法律關(guān)系中教育糾紛的比較分析。

(二)今后的研究方向

在今后的研究中，還有一些問題需要作進(jìn)一步的探討:

1.教育糾紛是否等同于教育法律糾紛?教育法律糾紛是否具備其他法律糾紛相同的要素?對(duì)教育法律糾紛(或?qū)W校法律糾紛)概念內(nèi)涵與外延的界定需進(jìn)一步明確和統(tǒng)一。

2.糾紛和法律糾紛的特點(diǎn)在教育法律糾紛中的體現(xiàn)是什么?以及教育法律糾紛與其他法律糾紛相比較而言的特殊性又是什么?需要把握好學(xué)校法律糾紛相較于其他法律糾紛的特殊性和發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。

3.需加強(qiáng)域內(nèi)外的比較研究:一是縱向?qū)W(xué)前教育、中小學(xué)教育、職業(yè)教育、高等教育等不同層級(jí)教育法律糾紛的比較分析，分析其法律糾紛成因和特點(diǎn)的差異性;二是對(duì)不同類型法律關(guān)系中教育糾紛的比較分析，探尋糾紛解決與處理方式的異同之處;三是對(duì)國(guó)內(nèi)外解決法律糾紛在制度、程序、方式等方面的比較，探尋國(guó)外可借鑒的應(yīng)對(duì)機(jī)制。

4.教育法律糾紛問題自身就是一個(gè)龐雜紛亂的系統(tǒng)，涉及多學(xué)科、多部門，單憑建立教育領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)對(duì)機(jī)制來解決該問題恐收效甚微，還需從法學(xué)、教育學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科及學(xué)校、教育行政部門、司法部門等多部門的角度共同建立解決策略;同時(shí)，宏觀性、整體性的對(duì)策較多，還需從微觀個(gè)體角度來考察應(yīng)對(duì)之策的研究。

注釋:

①關(guān)于教育法律糾紛概念討論的文章頗多，在此不一一列出，但從關(guān)鍵詞頻統(tǒng)計(jì)分析可發(fā)現(xiàn)此概念界定的“一個(gè)性質(zhì)五個(gè)要素”。

［1］申素平.中國(guó)現(xiàn)實(shí)教育糾紛特點(diǎn)、成因及其救濟(jì)機(jī)制的完善［J］.教育研究與實(shí)驗(yàn)，2000，(6):7-11.

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