羅 哲

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四 川成都 6 10041)

啟蒙思想家盧梭認(rèn)為，教育應(yīng)該服從自然的法則，實(shí)現(xiàn)人的身心的自由發(fā)展。我們應(yīng)該通過生活和實(shí)踐，也就是用實(shí)物教學(xué)和直觀教學(xué)的方法，讓孩子從生活和實(shí)踐的切身體驗(yàn)中，通過感官的感受去獲得他所需要的知識(shí)。盧梭曾說:“有一些被我們阻礙著不讓垂直生長(zhǎng)的植物，它們就具有這樣的習(xí)性。自由生長(zhǎng)的植物，雖然保持著人們強(qiáng)制它傾斜生長(zhǎng)的方向，但是它們的液汁并不因此就改變?cè)瓉淼姆较?，而且，如果這種植物繼續(xù)發(fā)育的話，它又會(huì)直立地生長(zhǎng)的。人的習(xí)性也是如此。只要人還處在同樣的境地，他就能保持由習(xí)慣產(chǎn)生的習(xí)性，雖然這些習(xí)性對(duì)我們來說是最不自然的;但是，只要情況一有改變，習(xí)慣就消失了，天性又回復(fù)過來。教育確實(shí)只不過是一種習(xí)慣而已?！保?］(P8)為了實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展這一目標(biāo)，我們做了很多努力，基本公共教育服務(wù)均等化就是其中之一，而教育的公平是人的公平的起點(diǎn)。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，到2020年要形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距?！笆濉睍r(shí)期，按照公共性、基礎(chǔ)性、普惠性和發(fā)展性的主要特征來推進(jìn)基本公共教育服務(wù)的均衡發(fā)展，是教育公平原則的要求，有利于提高全民素質(zhì)，使我國(guó)從人口大國(guó)轉(zhuǎn)型為人力資源大國(guó)。隨著均等化進(jìn)程的加深，我們需要一種能夠測(cè)度基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展的新工具。這種需求，是推動(dòng)我國(guó)社會(huì)建設(shè)的必然要求，也是指導(dǎo)思想從價(jià)值理性深入到工具理性使然。

一、以往測(cè)度基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展?fàn)顩r所用模式的不足

(一)只重結(jié)果不重過程

以往測(cè)度基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展?fàn)顩r的模式，一般都是定性分析結(jié)合定量的指標(biāo)體系，其存在的主要問題是可量化的都是財(cái)務(wù)、升學(xué)率、教育普及度等結(jié)果導(dǎo)向的指標(biāo)，這就造成很多地方都去追求硬件上的均衡或者說是數(shù)字上的均衡，忽略了教育服務(wù)部門在達(dá)成基本公共教育服務(wù)均衡過程中所做的努力。只注重結(jié)果導(dǎo)向，而不重視過程導(dǎo)向，是對(duì)人的能動(dòng)作用的忽視，教育服務(wù)是一個(gè)需要用心的工作，有時(shí)候很多工作都做到位了但可能由于一些很小的原因沒有達(dá)到總體效果，應(yīng)該對(duì)已經(jīng)到位的工作進(jìn)行正確的評(píng)價(jià)與對(duì)待，否則就會(huì)引導(dǎo)教育服務(wù)部門把工作重心轉(zhuǎn)移到紙面化的硬件設(shè)施與指標(biāo)評(píng)價(jià)上，忽視了提升教育服務(wù)工程中的努力，偏離了教育是為了育人的初衷?！拔覀冞@個(gè)時(shí)代的文學(xué)和科學(xué)，傾向于破壞的成分多，傾向于建設(shè)的成分少。人們可以用師長(zhǎng)的口吻提出非難;至于說到建議，那就需要采用另外一種口氣了，然而這種口氣，高傲的哲學(xué)家是不太喜歡的?！保?］(P2)

(二)欠缺教育服務(wù)頂層設(shè)計(jì)

教育部門在進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃時(shí)缺乏頂層設(shè)計(jì)，沒有明確的教育構(gòu)想和愿景，缺乏長(zhǎng)期性的發(fā)展規(guī)劃，目標(biāo)體系往往是由中期目標(biāo)或短期目標(biāo)構(gòu)成，一般是國(guó)家出臺(tái)一個(gè)五年計(jì)劃后，教育再制定自己的五年計(jì)劃，欠缺教育長(zhǎng)期自主的規(guī)劃。這就導(dǎo)致了教育部門在提供基本公共教育服務(wù)時(shí)只注重短期的績(jī)效行為，不僅造成了資源的浪費(fèi)以及零散使用，還造成了資源的使用情況以及教育工作的推進(jìn)缺乏系統(tǒng)性?；竟步逃?wù)均衡發(fā)展不是一時(shí)一日就可以實(shí)現(xiàn)的，教育工作是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，要穩(wěn)步地推進(jìn)，不可能一蹴而就，要在教育愿景和教育使命的指引下，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，才能使教育工作的推進(jìn)更有系統(tǒng)性、規(guī)劃性、長(zhǎng)期性和科學(xué)性。

(三)日常工作難與戰(zhàn)略目標(biāo)掛鉤

依據(jù)現(xiàn)有測(cè)度基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展?fàn)顩r的模式，很難使教育服務(wù)部門的員工把自己的日常工作與組織的戰(zhàn)略目標(biāo)結(jié)合起來。這也是一個(gè)管理過程中經(jīng)常遇到的問題，當(dāng)組織的規(guī)模比較龐大的時(shí)候，雖然員工知道組織的目標(biāo)，也知道自己所要做的工作，但員工所做工作的效果卻不能直觀地體現(xiàn)在組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，即教育服務(wù)部門員工所做的日常工作不能體現(xiàn)在對(duì)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，這就會(huì)造成員工工作的盲目和低效。必須要讓教育部門員工清楚地理解教育部門運(yùn)行的整個(gè)體系，以及讓員工明白自己所做的日常工作會(huì)怎樣對(duì)教育服務(wù)均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生推動(dòng)作用，將日常工作與戰(zhàn)略目標(biāo)掛鉤，才能調(diào)動(dòng)員工的積極性，使員工朝著正確的方向努力。

二、新平衡計(jì)分卡模型:從理論到實(shí)踐

(一)平衡計(jì)分卡模型簡(jiǎn)介

平衡計(jì)分卡是卡普蘭和諾頓所創(chuàng)造的管理工具，它最早應(yīng)用于企業(yè)的績(jī)效管理，后來逐步被引入到公共部門管理中。平衡計(jì)分卡從四個(gè)層面審視組織績(jī)效:財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、客戶、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)，具有能平衡組織短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)、結(jié)果性指標(biāo)與動(dòng)因性指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、領(lǐng)先指標(biāo)與滯后指標(biāo)以及內(nèi)部與外部的作用，突破了財(cái)務(wù)作為唯一衡量指標(biāo)的管理方法，既是一種著眼于未來的績(jī)效管理工具，也是一種日常的戰(zhàn)略管理工具，被廣泛地應(yīng)用于企業(yè)管理和公共部門管理中，目前來說取得了良好的成效。但是，平衡計(jì)分卡模型經(jīng)常會(huì)面臨一個(gè)難點(diǎn)，就是確立績(jī)效的指標(biāo)衡量體系要比想象中困難很多。盡管管理者明白要脫離以往只以財(cái)務(wù)指標(biāo)論成敗的模式，要與滿意度、發(fā)展性等指標(biāo)結(jié)合起來，但是具體在指標(biāo)體系建構(gòu)上平衡計(jì)分卡模型并沒有給出一個(gè)指標(biāo)的構(gòu)建邏輯，不容易“接地氣”。

(二)新平衡計(jì)分卡模型解讀

1.新平衡計(jì)分卡模型的緣起。隨著教育公平理念引導(dǎo)下的教育服務(wù)均等化進(jìn)程的加深，我們迫切需要一種新工具來測(cè)度基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展的狀況，這種新工具要克服以往工具的缺陷，從以往的測(cè)度工具升華為一種管理工具，對(duì)教育工作的推進(jìn)產(chǎn)生指引作用，既能衡量教育服務(wù)均等化的水平，又能科學(xué)地衡量教育服務(wù)部門在為實(shí)現(xiàn)均等化過程中所產(chǎn)生的績(jī)效行為。平衡計(jì)分卡作為一種比較成熟的管理工具，在企業(yè)和公共行政部門的管理工作中經(jīng)過了長(zhǎng)期的檢驗(yàn)，而且它本身的架構(gòu)與測(cè)度教育服務(wù)均等化的很多需求相吻合，經(jīng)過針對(duì)教育服務(wù)的專門改造之后，應(yīng)該能成為一種非常優(yōu)越的專門用于測(cè)度基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展?fàn)顩r的新工具。

圖1 新平衡計(jì)分卡的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)

2.新平衡計(jì)分卡模型的設(shè)計(jì)。新平衡計(jì)分卡模型的運(yùn)行模式依然分為財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)行、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)層面(參見圖1)，但在涵蓋范圍與權(quán)重上有相當(dāng)大的不同。首先，降低財(cái)務(wù)層面所占的比重。這里的財(cái)務(wù)層面主要涵蓋的范疇是教育投入。雖然教育投入很重要，但并不是教育質(zhì)量的決定性因素。舉例來說，一所學(xué)?？赡苡捎谝肓艘晃幻麅?yōu)退休教師而引發(fā)一個(gè)學(xué)科從教學(xué)弱勢(shì)升華為教學(xué)優(yōu)勢(shì)，而其實(shí)在本質(zhì)上學(xué)校的教學(xué)投入并沒有加大。因此，降低教育投入在整體均等化衡量中的比重，引導(dǎo)各個(gè)教育部門追尋教育的本質(zhì)而不是面子工程。其次，提升客戶層面的比重，并進(jìn)行合理劃分。教育服務(wù)的客戶，針對(duì)不同主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，教育服務(wù)部門為主體，則各個(gè)學(xué)校、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)都應(yīng)納入客戶范疇，并根據(jù)希望接受教育服務(wù)或即將接受教育服務(wù)的、正在接受教育服務(wù)的、已經(jīng)接受完教育服務(wù)的和不在教育服務(wù)范疇內(nèi)的第三方社會(huì)群眾等條件再進(jìn)行具體的細(xì)分，保證教育服務(wù)是為民服務(wù)的用心工程。再次，提高內(nèi)部運(yùn)行的比重，并改變對(duì)內(nèi)部運(yùn)行的觀念。這里的內(nèi)部運(yùn)行除教育服務(wù)部門員工的工作環(huán)節(jié)外，還應(yīng)包含教育服務(wù)部門為達(dá)到教育服務(wù)均等化所進(jìn)行的績(jī)效行為的考量。比如一個(gè)地區(qū)花大力氣進(jìn)行教師隊(duì)伍的培訓(xùn)與提高，雖然短期內(nèi)還沒見效，但是這種績(jī)效行為必須作為該地區(qū)為達(dá)到教育服務(wù)均等化所做的努力而被正確地對(duì)待和考評(píng)，不能因?yàn)槠渖形匆娦Ь捅荒?。不僅要重視均等化達(dá)到什么程度，還要重視為了達(dá)到均等化做了哪些努力。最后，科學(xué)對(duì)待學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面。與企業(yè)不同，這里的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)不僅是指教育服務(wù)部門的員工，更主要的是指教育服務(wù)的客體，升學(xué)率、普及度、文盲率等等指標(biāo)便在這個(gè)層面?？偟膩碚f，新平衡計(jì)分卡模型四個(gè)層面改造的核心思想在于降低對(duì)硬件指標(biāo)的衡量依賴，把衡量重心放在真正提升教育水平的軟件指標(biāo)等核心指標(biāo)上來，幫助教育服務(wù)回歸育人的本質(zhì)，這就是大力調(diào)整四個(gè)層面內(nèi)容和權(quán)重的目的。

除了針對(duì)教育的本質(zhì)，改造運(yùn)行模式的四個(gè)層面之外，新平衡計(jì)分卡模型還有一個(gè)旨在理清如何構(gòu)建指標(biāo)體系的創(chuàng)新點(diǎn)，就是結(jié)合四象限的時(shí)間管理理念，創(chuàng)新了平衡計(jì)分卡的指標(biāo)構(gòu)建邏輯。時(shí)間四象限法是美國(guó)管理學(xué)家科維提出的時(shí)間管理方法，把工作按照重要和緊急這兩個(gè)不同的程度來進(jìn)行劃分，分為既重要又緊急、重要但不緊急、不重要但緊急、不重要也不緊急這四個(gè)象限，以此來對(duì)工作進(jìn)行劃分和排序。新平衡計(jì)分卡模型在指標(biāo)選取上也運(yùn)用四象限的時(shí)間管理方法，根據(jù)不同層級(jí)主體的目標(biāo)不同，合理細(xì)分不同主體指標(biāo)體系的具體指標(biāo)，這樣做的意義在于解決了以往推進(jìn)教育工作難分輕重緩急的重大難題。以往的教育推進(jìn)方式和教育評(píng)價(jià)體系，由于難分輕重緩急，因此總是誤使教育工作的推進(jìn)向短期績(jī)效以及結(jié)果性的指標(biāo)靠攏，新平衡計(jì)分卡模型解決了這一問題，引導(dǎo)教育工作部門朝著正確的方向穩(wěn)步推進(jìn)，更能體現(xiàn)其作為一種戰(zhàn)略管理工具的價(jià)值，讓教育服務(wù)工作返璞歸真。

3.新平衡計(jì)分卡模型的使用。與普通平衡計(jì)分卡模型類似，在確立了管理和考評(píng)團(tuán)隊(duì)之后，新平衡計(jì)分卡模型的使用并不復(fù)雜。首先，構(gòu)建目標(biāo)體系。依照基本公共教育服務(wù)的構(gòu)想和理念，進(jìn)行基本教育公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，合理地選取總目標(biāo)，再根據(jù)各個(gè)層級(jí)教育服務(wù)部門的實(shí)際情況以及職責(zé)劃分子目標(biāo)，作為最根本的考評(píng)依據(jù)。其次，進(jìn)行四個(gè)層面和四象限的劃分。確定了各個(gè)層級(jí)主體的對(duì)應(yīng)目標(biāo)之后，就要根據(jù)目標(biāo)來進(jìn)行工作內(nèi)容的劃分，先進(jìn)行四個(gè)層面的劃分，再把各個(gè)層面所包含的工作內(nèi)容按照四象限進(jìn)行劃分，保證工作內(nèi)容體系的完備。最后，確立指標(biāo)體系并建立反饋機(jī)制。目標(biāo)體系已經(jīng)構(gòu)建完成，工作內(nèi)容也進(jìn)行了合理的劃分，接下來就要構(gòu)建衡量指標(biāo)體系。構(gòu)建指標(biāo)體系包括兩步:一是結(jié)合具體情況確定具體指標(biāo)，二是確定目標(biāo)值。完成指標(biāo)體系構(gòu)建之后便可付諸實(shí)施，實(shí)施前要注意跟所有相關(guān)人員闡釋愿景與構(gòu)想，通過合理的溝通使他們明晰目標(biāo)和工作，而且在初期還要特別注意隨時(shí)反饋隨時(shí)調(diào)整指標(biāo)，以達(dá)到最合適的管理狀態(tài)。

三、新平衡計(jì)分卡模型測(cè)度基本公共教育服務(wù)的優(yōu)勢(shì)

(一)提供全方位的測(cè)度，結(jié)果與過程并重

新平衡計(jì)分卡模型所產(chǎn)生的績(jī)效分析，不僅僅停留在教育服務(wù)均等化這個(gè)結(jié)果指標(biāo)上，而且能衡量教育服務(wù)部門在實(shí)現(xiàn)均等化的努力過程中所產(chǎn)生的績(jī)效行為，結(jié)果與過程并重，有利于全方位地科學(xué)地評(píng)估和對(duì)教育服務(wù)部門進(jìn)行正確的工作引導(dǎo)。不僅測(cè)量教育服務(wù)均等化的程度，還測(cè)評(píng)均等化過程中產(chǎn)生的績(jī)效行為，這是對(duì)以往測(cè)評(píng)模式的重大改進(jìn)，是對(duì)教育服務(wù)均等化的重新認(rèn)識(shí)。以往追求教育服務(wù)均等化只注重結(jié)果，而沒有過程何來結(jié)果?我們不僅要測(cè)度目前的均等化程度，更要測(cè)評(píng)各部門目前為實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)均等化所累積的績(jī)效，量變引發(fā)質(zhì)變，正是這些以往沒有重視到的績(jī)效行為推進(jìn)均等化服務(wù)的最終進(jìn)步。

(二)提供頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)，穩(wěn)步推進(jìn)均衡

新平衡計(jì)分卡模型要求教育服務(wù)部門對(duì)基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，有利于教育服務(wù)部門把短期績(jī)效行為與長(zhǎng)期績(jī)效行為結(jié)合起來，使推進(jìn)工作穩(wěn)步進(jìn)行并更加合理。用時(shí)間管理的四象限法來解釋，以往重視的短期績(jī)效是那些緊急而不重要的工作內(nèi)容，往往忽視了重要但不緊急的工作內(nèi)容。新平衡計(jì)分卡敦促教育服務(wù)部門進(jìn)行教育愿景的構(gòu)想，對(duì)教育服務(wù)工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合四象限法合理構(gòu)建指標(biāo)體系，明晰各工作內(nèi)容的輕重緩急，保證了基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展工作推進(jìn)的按部就班，體現(xiàn)了科學(xué)性和計(jì)劃性，有利于基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展的長(zhǎng)期延續(xù)，符合可持續(xù)發(fā)展的理念。

(三)統(tǒng)領(lǐng)組織行動(dòng)合力，加速目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

新平衡計(jì)分卡模型是一個(gè)龐大的體系，它將目標(biāo)以及子目標(biāo)體現(xiàn)在組織各個(gè)層級(jí)的績(jī)效指標(biāo)與行動(dòng)上，避免了員工的盲目行動(dòng)與低效，指引員工朝著正確的方向努力。由于教育服務(wù)工作都是由日常的普通工作行為累積而成，短期難以見效;如果不能讓員工熟知組織的愿景與戰(zhàn)略目標(biāo)，以及日常工作的一點(diǎn)一滴是如何累積到總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中的，就會(huì)產(chǎn)生低效和盲目。新平衡計(jì)分卡模型可以起到聚沙成塔的作用，統(tǒng)領(lǐng)組織行動(dòng)合力，激發(fā)組織成員的積極性，加速目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、運(yùn)用新平衡計(jì)分卡模型的關(guān)鍵問題

雖然新平衡計(jì)分卡模型具有很多的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)以往的測(cè)度模式產(chǎn)生了進(jìn)步性的推進(jìn);但是新平衡計(jì)分卡模型在使用時(shí)還有幾個(gè)需要特別注意的地方，一定要謹(jǐn)慎剖析，才能保證新平衡計(jì)分卡模型作用的正常發(fā)揮。

(一)戰(zhàn)略目標(biāo)體系的構(gòu)建

戰(zhàn)略目標(biāo)體系的構(gòu)建是新平衡計(jì)分卡模型正常發(fā)揮作用的根本。新平衡計(jì)分卡模型作為一種戰(zhàn)略管理工具和績(jī)效管理工具，其根本條件就是要構(gòu)建清晰明確有可行性和實(shí)現(xiàn)性的戰(zhàn)略目標(biāo)體系。首先，在組織使命以及愿景的指引下選取合適的總目標(biāo)。目標(biāo)不能太低或太高，目標(biāo)太低便會(huì)造成總體績(jī)效很低，目標(biāo)太高就會(huì)造成這個(gè)目標(biāo)體系的崩潰，因此總體目標(biāo)要合適。其次，將總目標(biāo)合理地分解為子目標(biāo)。子目標(biāo)分解不清就會(huì)造成組織內(nèi)部難以形成合力，尤其是教育服務(wù)均等的子目標(biāo)由于各地內(nèi)外部環(huán)境不一更要合理地加以劃分，這是上下統(tǒng)一的基石。

(二)衡量指標(biāo)的選取應(yīng)合適

選取合適的衡量指標(biāo)是新平衡計(jì)分卡模型正常發(fā)揮作用的保證。雖然新平衡計(jì)分卡發(fā)揮了時(shí)間管理四象限法則的優(yōu)勢(shì)，已清楚地厘清了指標(biāo)體系的構(gòu)建邏輯;但是結(jié)合到具體的教育服務(wù)均衡發(fā)展問題上總要有具體問題具體分析的過程，這是永遠(yuǎn)都不可避免的。在衡量指標(biāo)的選取上要注意可量化、系統(tǒng)性、必要性、全面性以及精練性的原則，盡量做到指標(biāo)選取缺一不可、多一也不可，確保衡量指標(biāo)選取的合適性。另外，在選取衡量指標(biāo)時(shí)不要急功近利，要重視反饋機(jī)制，在初期階段結(jié)合實(shí)施效果不斷調(diào)整指標(biāo)，以期構(gòu)建最合適的指標(biāo)體系。

(三)具體貫徹落實(shí)的保障

具體貫徹落實(shí)的保障是新平衡計(jì)分卡模型正常發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。以往的測(cè)度模型或者教育工作的推進(jìn)方式，即使選取的相對(duì)比較合理，也不能達(dá)到預(yù)期的效果，究其原因是在具體工作過程中不能將預(yù)先的安排具體貫徹落實(shí)，所謂上有政策下有對(duì)策，不能貫徹落實(shí)會(huì)極大地影響任何測(cè)度模型的功效發(fā)揮。因此，要讓各級(jí)教育服務(wù)部門明晰職責(zé)與使命，采用合理的溝通方式，闡明愿景與戰(zhàn)略，將具體安排落實(shí)，保障基本公共教育服務(wù)均衡發(fā)展的推進(jìn)能夠按照計(jì)劃穩(wěn)步進(jìn)行。

［1］盧 梭.愛彌兒論教育［M］.李平漚譯.北京:商務(wù)印書館，1996.

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