王中華

(貴州師范學院 教育科學學院，貴州 貴陽 550018)

一直以來，義務教育減負成為中小學教育工作的重要組成部分，也受到來自社會多方面的關注。然而，義務教育減負政策卻受到質疑，甚至備受詬病。2013年3月教育部所開展的“減負萬里行”[1]，又成為社會普遍關注的教育話題，將義務教育減負推到了風口浪尖上。但是，更多的人還是抱著“‘減負萬里行’真的行嗎？”[2]對于教育減負政策為何不能得到有效的執(zhí)行，出現(xiàn)執(zhí)行不當，甚至流于形式，正所謂“素質教育喊得轟轟烈烈，應試教育干得扎扎實實?！睂αx務教育減負，許多學者進行了思考，并提出了相關的方略。筆者試圖從政策學的視角來反思為何義務教育減負會失效？為了進一步促進教育減負，我們需要積極尋找對策。

一、義務教育減負政策失效的表現(xiàn)

(一)教育減負政策的被曲解

教育減負失效的其中表現(xiàn)之一就是，在執(zhí)行教育減負政策過程中，一些人對教育減負政策進行曲解，表面上進行宣傳和執(zhí)行，實際上為并沒有被進一步轉換為操作性的具體措施，使政策問題依然存在或者更加嚴重，從而使教育減負政策成為一句“教育口號”。

(二)教育減負政策的被截留

教育減負政策執(zhí)行過程中，本來教育減負政策是一個完整的政策，但是在政策執(zhí)行過程中一部分符合政策執(zhí)行者的利益或者不違背其主要利益的政策部分就會被貫徹執(zhí)行，而另外一部分政策與其現(xiàn)有利益相沖突或者相左的政策就會遭到遺棄，從而使政策被“肢解”或者被截留。

(三)上有政策下有對策

教育減負政策執(zhí)行過程中，盡管上面的政策是一回事，下面的政策執(zhí)行著卻是另外一回事，即在教育減負政策執(zhí)行過程中，被換成表面或者形式上看起來與現(xiàn)有的政策相一致，但是事實上卻是背離原有教育減負政策精神和宗旨的，從而使教育減負政策流于形式。

(四)教育減負政策運行監(jiān)督機制的缺乏

在教育減負政策的執(zhí)行過程中，我們缺乏對政策執(zhí)行的監(jiān)督，沒有形成有效的監(jiān)督和監(jiān)控體系，往往是教育行政部門既是教育減負政策的執(zhí)行者，也是教育減負政策的監(jiān)督者，還是教育減負政策的評價者。這樣以來，造成的結果就是教育行政部門充當?shù)慕巧仁恰斑\動員”，又是“裁判”。那么，教育減負政策就出現(xiàn)了許多“紕漏”，以至于教育減負政策執(zhí)行成為“走過場”。當然，“缺乏對實施的關注有很多政治和管理上的原因，其中可能是因為政府只關心改革的象征性意義，而不是帶給學校和學生實際的影響?！盵3]

(五)教育減負政策反饋與評價缺位

對于教育減負，國家出臺相關的政策以后，一般來說，各省教育廳也出臺了相應的政策和措施，但是，對于這些教育減負的政策執(zhí)行情況缺乏更多的信息流通，沒有進行及時有效的信息反饋，沒有形成“政策制定-政策發(fā)布-政策執(zhí)行-政策修訂”等反饋信息鏈。同時，在教育減負政策過程中，往往對政策執(zhí)行者的評價過程中過多的重視數(shù)量或者結果的績效，缺乏對過程的長期評價，以至于缺乏對教育減負政策的調整與修訂，沒有形成教育減負政策執(zhí)行的適切性。

二、義務教育減負政策失效的影響因素

(一)教育減負政策本身的合理性與可行性

1.教育減負政策本身否符合廣大人民的利益。當前，“辦人民滿意的教育”，提高教育質量，促進每個學生的發(fā)展，給學生提供合適的教育成為教育改革和發(fā)展的主題。因此，教育減負政策是否符合教師、學生、家長、社會人士等多方的利益，是影響教育減負政策實施的重要前提。

2.教育減負政策本身理論基礎的堅實程度。教育減負政策本身的理論基礎是否堅實也是影響教育減負政策執(zhí)行的重要尺度。教育減負的理論基礎是什么？我們一直在反思，還沒有對該問題作出更合理的解答。

3.教育減負政策目標的清晰與具體程度。教育減負政策一直在不斷的變化，但是教育減負政策目標不夠清晰與具體程度不夠，使得教育減負政策執(zhí)行不得力。

4.教育減負政策資源的可調動性?！氨匾恼哔Y源是政策順利執(zhí)行的重要保證?！盵4]在教育減負政策執(zhí)行過程中，需要對政策資源，包括經費、人員、信息、權威等方面的保障，但是在以往的教育減負政策執(zhí)行過程中缺乏對這些問題的全面保障。

(二)教育減負政策執(zhí)行者的影響

上級機關人員的素質是教育減負政策執(zhí)行的前提。在教育減負政策執(zhí)行過程中，由于該政策采取“從上而下”的實施和運作方向，那么上級機關人員對教育減負政策的領會程度和解釋程度將會影響該政策的詮釋和執(zhí)行方案。

地方教育行政部門人員的素質對教育減負政策執(zhí)行的基石。地方教育行政人員起著“上傳下達”的中介作用，在執(zhí)行和宣傳上級教育減負政策時，他們對該政策的理解和把握成為一個關鍵環(huán)節(jié)，如果沒有正確把握就不能真實的傳達教育減負政策精神。

政策的執(zhí)行者與制定者的雙重角色的中小學校長素質起著關鍵作用。校長是學校的靈魂，是學校發(fā)展方向的領導和指路人，一旦國家和上級教育行政部門的教育減負政策下來，校長就需要制定相應的教育減負策略和教育減負制度來進行，因此，校長的素質對教育減負政策執(zhí)行起著非常重要的作用。

廣大“一線”教師作為具體的政策執(zhí)行者，其教育減負政策的執(zhí)行水平、態(tài)度等方面對教育減負政策執(zhí)行也是最關鍵的。教育減負政策最終還是需要教師去執(zhí)行，他們對教育減負政策的理解與消化，對政策精神的恰切把握都是影響教育減負政策執(zhí)行的重要力量。

(三)教育減負政策執(zhí)行的環(huán)境影響

1.經濟環(huán)境因素。在教育減負政策執(zhí)行過程中，需要一定的經濟因素來作為后盾，保障其順利執(zhí)行，比如教育減負政策執(zhí)行的成本費用、人員培訓費用以及其他的相關費用等經濟因素對政策執(zhí)行的影響。

2.政治環(huán)境因素。在教育減負政策執(zhí)行過程中，教育減負會遭到包括來自教育體制與教育行政方面的抵制與阻抗，例如中考、高考等教育評價體制將挑戰(zhàn)教育減負政策的執(zhí)行。

3.社會環(huán)境因素。教育減負政策執(zhí)行需要一個更加和諧和支持的社會環(huán)境，包括學生家長的支持與否，也包括社會媒體和社會輿論對教育減負的姿態(tài)，通過學校與社會各方面力量共同努力來進行教育減負，即教育減負更加需要“合力”。[5]

(四)教育減負政策涉及社會各方面的利益

1.涉及到學生家長的利益。教育減負政策關系到千家萬戶，不僅關系到學生的切實利益，更關切到學生家長的利益，在教育投入和教育回報之中，學生家長希望通過更少的教育經費投入得到更多的教育回報，所以就會出現(xiàn)“還有家長擔心上課的時間少了，學校如何保證教學質量？課程會不會縮水？并有家長坦言，已經開始為孩子尋找家教和補課學校?！盵6]因此，出于利益方面的多方考慮，對于教育減負，家長態(tài)度表現(xiàn)得不太支持。

2.教育減負將牽扯到學校的利益。學校會因為教育減負，擔心學生的考試成績下降，往往對教育減負持保守態(tài)度。第三，教育減負會導致一些教學參考書等商人以及課外輔導教師等方面的利益，一旦教育減負的成功就會損害其利益，所以他們也會持一種不支持的態(tài)度。當然，還有其他一些人的利益。因此，在面對教育減負政策時，社會各方面的利益充滿了一場較量，因此，表現(xiàn)出各種不同的態(tài)度。

三、推進義務教育減負政策執(zhí)行的對策

(一)正確引導教育減負政策的價值取向

在教育減負政策執(zhí)行過程中，我們需要進一步認識到教育減負不是一種目的，而是一種手段，其主旨在于通過減輕學生的學業(yè)負擔，轉變傳統(tǒng)的應試教育的束縛，積極推進素質教育，提高中小學教育質量，促進學生的個性化和全面發(fā)展?！安徽撌钦l在任何時候，都不應該把自己和他人作為工具，而應該永遠看作自身就是目的?！盵7]因此，我們執(zhí)行教育減負政策，不是為了“減負”而減負，而是更加著力于“增效”，通過教育減負，實現(xiàn)學生的自主成長和健康和諧的發(fā)展，推進教師的專業(yè)發(fā)展。可見，在教育減負政策執(zhí)行過程中，我們需要正確引導教育減負政策的價值取向，凸顯尊重人的價值，體現(xiàn)教育減負政策的終極價值是實現(xiàn)教育價值最大化和讓教育回歸到尊重人和依照教育規(guī)律辦事上來。

(二)提升政策組織機構的效能

首先，加強上級教育部門與地方教育行政部門以及學校之間的交流與溝通，同時還需要加強作為教育減負政策執(zhí)行者的中小學教師與地方教育行政部門之間的溝通，保證教育政策執(zhí)行過程中的信息流通和反饋渠道通暢。其次，構建教育減負政策執(zhí)行的反饋機制。從中央到地方，從學校到教師，反之相反，通過這些教育減負政策執(zhí)行環(huán)節(jié)之間形成一條信息反饋連鎖，從而使教育減負政策得到更加合理的執(zhí)行。再次，建立教育減負政策執(zhí)行的問責機制。在傳統(tǒng)的教育減負政策執(zhí)行過程中，一些教育管理人員或者教育官員為了獲得更多的“政績”，往往是采取用一些假數(shù)據(jù)和虛假材料等弄虛作假行為來欺瞞上級教育官員和百姓，從而使教育減負政策“失真”，因此，我們需要改變以往的做法，建立教育減負政策執(zhí)行的問責機制，做到正如顧明遠所指出的：“各級地方政府要改變政績觀，不允許給教育局、學校壓升學指標。要建立政府在推行素質教育方面的問責制?！盵8]

(三)加大教育減負政策的評估力度

1.建立健全的教育減負政策評估體系。目前，我國還缺乏對于教育減負政策執(zhí)行的評估，對于怎樣去評估教育減負政策的成敗與否，執(zhí)行有效與否，等都沒有得到正確的評估。因此，為了進一步推進教育減負政策，需要在教育行政系統(tǒng)內部構建一個教育減負政策的評估機構以便明確其職能范圍，從而有效評估教育減負政策實施者的執(zhí)行效果。

2.構建客觀的社會中間性的公共教育減負政策評估機構。在教育減負政策執(zhí)行的評估過程中，為防止教育減負政策評估機構既是教育減負政策執(zhí)行的參與者又是教育減負政策的評估者“雙重角色”的尷尬局面，也為實現(xiàn)教育減負政策評估的公允性和客觀性，急切需要構建客觀的社會中間型的公共課程政策評估機構。

3.建立教育減負政策評估的信息化體系。在教育減負政策執(zhí)行過程中，加強教育減負政策信息化是其中重要的一環(huán)，因為一方面，它有益于迅速搜集教育減負政策評估所需要的信息，同時另一方面也有利于使評估做到透明化、民主化。因此，構建教育減負政策執(zhí)行的信息化體系，從教育減負政策的制定到教育減負政策的執(zhí)行一直到教育減負政策的評估等全過程形成一個信息化網絡，是當前推進教育減負政策的重要舉措。

4.重視公眾力量對教育減負政策評估的價值。教育是植根于社會，受到家庭、社會等環(huán)境因素的影響，同樣，教育減負不是一個人的行為，也不是一些人的行為，而是全社會的行為。當然，教育減負政策執(zhí)行是一種政治行為和教育行為，需要廣大社會公眾來參與監(jiān)督和評估。

(四)改善教育減負政策執(zhí)行的環(huán)境

1.改善教育減負政策執(zhí)行的經濟環(huán)境。我們知道，經濟決定政治，作為教育減負政策執(zhí)行的政治行為決定于經濟，因此，良好的經濟環(huán)境是教育減負政策執(zhí)行的重要保障，為了推進教育減負工作的順利進行和開展，需要積極改善教育減負政策執(zhí)行的經濟環(huán)境。

2.改善教育減負政策執(zhí)行的政治環(huán)境。政治環(huán)境作為教育減負政策執(zhí)行的重要背景。正如華東師范大學鐘啟泉教授指出了我國教育改革過程中所遭遇的機制障礙，主要體現(xiàn)在高考制度、教育立法、教師研究等瓶頸上面。為了進一步改善教育減負政策執(zhí)行的政治環(huán)境，我們需要解脫教育體制因素的束縛，特別是是對教育減負重大影響的考試評價制度?！熬C觀50年高考改革的歷史，高考改革一直圍繞著兩個目標進行，一是為高校選拔適合的人才，二是正確地引導中小學的教育教學?！盵9]可見，在教育減負政策執(zhí)行過程中，我們需要積極推進教育體制改革，為教育減負創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。

3.改善教育減負政策執(zhí)行的社會環(huán)境。教育減負政策的執(zhí)行需一個良好的社會環(huán)境，從更廣泛的意義上說，教育減負不僅是一個教育問題，還是一個社會問題，因此，教育減負不能僅僅局限于教育的層面就應試、素質而論教育的減負，更應該從整個社會的層面來進行教育減負。[10]可見，在教育減負政策執(zhí)行過程中，我們需號召全社會行動起來，不僅是教育官員和教育行政人員，而且是學校和教師，不僅是學生和家長，而且需要全社會的力量來參與教育減負行動，包括廣大的網絡、電視、報刊等社會媒體正確宣傳教育減負的價值導向，從而為教育減負做一份貢獻。

(五)提升政策執(zhí)行者的理論水平和素養(yǎng)

一般而言，政策執(zhí)行者的理論水平和素養(yǎng)會嚴重影響政策執(zhí)行效果。因此，在教育減負政策執(zhí)行過程中，需要加強和提升教育減負政策執(zhí)行者的理論水平和素養(yǎng)。第一，地方教育行政人員的政策執(zhí)行水平，加強其對教育減負政策的理解、傳達、信息反饋以及監(jiān)管水平，形成其支持、堅信、合作等正面的態(tài)度和忠誠的情感。第二，加強學校校長的政策執(zhí)行水平和素養(yǎng)。校長作為教育減負政策執(zhí)行者的重要組成部分，其既連接著服從上級教育行政部門的政策，也對本校事物和教育活動起著決策權和決定權的作用，因而校長的態(tài)度和理論修養(yǎng)對教育減負政策執(zhí)行起著核心作用。所以，在教育減負政策執(zhí)行過程中，需要積極提高校長的政策執(zhí)行水平和修養(yǎng)。第三，提升廣大中小學教師的教育減負政策執(zhí)行的理論水平和素養(yǎng)是關鍵。作為教育減負政策的具體執(zhí)行者和實施者，是保障教育減負政策落到實處的中堅力量。因此，我們需要培養(yǎng)中小學教師對教育減負政策的理論認知度以及對教育減負的支持態(tài)度和合作的情感。

(六)推進與教育減負政策相配的補償性政策

毋容置疑，在教育減負政策的執(zhí)行過程中，可能因為減負會帶來某些方面或者某些人的利益。因此，為了進一步推進教育減負政策，使教育減負政策得到更多人的支持，減少來自社會各方面的阻滯力，形成教育減負的合理，我們又必要采取與教育減負政策相配套的補償性政策，畢竟“一項再好的政策往往也需要明白自身的局限性和可能的負面影響?！盵11]

(七)協(xié)調好社會各個方面的利益

南京師范大學吳康寧教授指出，任何改革都不可能避免涉及對原來權力與資源的重新分配，并且最終會導致對原定利益占有份額的調整，因此對絕大多數(shù)人而言，最終決定他們是否多大程度上參與或者支持改革關鍵在于對利益的權衡。[12]同樣，面對義務教育減負政策執(zhí)行時，社會各個方面的利益也會出現(xiàn)博弈。對于教育減負政策而言，在利益面前，有些人會表現(xiàn)出“支持”，有些人是從行動上去“支持”，有些人是打心底去“支持”，而有些人則是直接“不支持”，因此，對教育減負政策可謂是形形色色的態(tài)度。為了進一步推進教育減負政策，我們需要協(xié)調好社會各方面的利益關系，而且在教育減負過程中，還需要減輕家長的心理負擔。[13]

(八)加強教育減負政策的理論研究

1.總結和反思現(xiàn)有的教育減負政策。在制定新的教育減負政策過程中，我們需要積極反思和總結以往的教育政策中的成績與不足，面對現(xiàn)有教育減負政策的不足之處需要加以修訂或者終結。

2.學習與借鑒。一方面，學習英國、美國等發(fā)達國家的教育減負政策，吸取其經驗和規(guī)避缺失與不足，實現(xiàn)“洋為中用”。另一方面，學習中國歷史上有關的教育減負政策，如通過學習毛澤東有關“減輕學生學習負擔”的教育論斷，對今天教育改革有著較大指導作用。[14]可見，通過學習我國以往的教育減負政策，能實現(xiàn)“古為今用”。

3.加強教育減負政策學的研究。當前，對于教育減負來說，已有學者從心理學、經濟學、教育學、文化學等不同視角進行研究，但是，對于教育減負政策學的研究還是比較缺少甚至空白，因此有必要加強教育減負政策學等方面的研究。

總之，教育減負不能一蹴而就，需要一個經歷“痛苦掙扎”的過程，因為教育減負不是“一個”事件，而是“一些”事件，因此，它是一個系統(tǒng)工程，不僅需要學校教育內部人士去進行教育減負，還需要社會廣大群眾的積極參與。

[1] 教育部.關于開展義務教育階段學?！皽p負萬里行”活動的通知[OB/OL]. http：//www.jyb.cn/info/jyzck/201303/t20130331_532691.html.

[2] 邵留生.“減負萬里行”真的行嗎？[OB/OL]. http：//www.sd.xinhuanet.com/news/2013-03/31/c_115224526.htm.

[3] 【德】本杰明·萊文.教育改革—從啟動到成果.項賢明，等譯.北京：教育科學出版社，2004：126.

[4] 袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，2001：326.

[5] 計琳.形成合力共“減負”[J].上海教育，2005(11)：23.

[6] 撫順中小學減負新規(guī)實施學生家長看法不一[OB/OL].http：//www.prcedu.com/news/zhongkao/zx/2012/0406/40038_2.html.

[7] 【德】康德.道德形而上學原理[M].苗力田譯.上海：上海人民出版社，1986：89.

[8] 顧明遠.推進素質教育先從減負做起[N].中國教育報，2009-01-18-01.

[9] 蔣麗珠.減負：高考改革不能承載之重—對五十年教育減負問題的回顧與理性思考[J].內蒙古師范大學學報(教育科學版)，2006(4)：6-9.

[10] 文雪，扈中平. 從博弈論的角度看“教育減負”[J].中國教育學刊，2007(1)：22-24.

[11] 袁振國.中國教育政策評論[M].2001.北京：教育科學出版社，2001：101.

[12] 吳康寧.中國教育改革為什么這么難[J].華東師范大學學報(教育科學版)，2010(12)：10-20.

[13] 胡新橋. 教育減負還需家長心理減負[N].法制日報，2010-10-25-07.

[14] 楊明宏，王德清. 毛澤東“減負”教育思想與基礎教育課程改革[J].中國教育學刊，2007(1)：19-22.