何俊燁

摘要：農(nóng)村土地增值收益的分配與管理如今已是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重大現(xiàn)實(shí)問題，引起國內(nèi)學(xué)者的高度關(guān)注。通過對國內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)村土地增值收益的分配與管理觀點(diǎn)進(jìn)行了梳理，總結(jié)出土地增值收益的含義、產(chǎn)生原因，如何分配，以及農(nóng)村土地征收補(bǔ)償價格和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)法律等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地增值收益；政府；研究綜述

中圖分類號：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2014）05002502

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，對土地的需求也急劇上升，而城市建設(shè)用地有限，因此，大量的土地由農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)成工商業(yè)用地，在此過程中，形成了巨大的土地增值收益，土地成為了升值最快的生產(chǎn)要素，也成為了各級政府，集體，農(nóng)戶博弈的焦點(diǎn)，受到國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。從二十世紀(jì)九十年代起，我國的學(xué)者就對流轉(zhuǎn)過程中土地增值收益分配問題進(jìn)行了研究，并著手提出各種解決的方法。圍繞著土地增值收益帶來的一系列的社會問題，如何公平合理分配土地增值收益就有了重要的現(xiàn)實(shí)意義。國內(nèi)學(xué)者對于土地增值收益以及分配問題的研究主要集中在以下幾個方面：

1對土地增值收益含義的理解

我國最早對土地增值研究的學(xué)者是朱道林，朱道林主要是對土地增值形式進(jìn)行的研究，從而在形式角度對土地增值提出的定義，他認(rèn)為土地的增值是價值的增加。孫陶生認(rèn)為土地的增值是由于土地在開發(fā)以及利用的過程中，由于土地價格上漲而導(dǎo)致的土地效益的提高，因此人們可以從開發(fā)土地的過程中獲得土地增值收益。周誠（1994）認(rèn)為土地增值的涵義與土地的構(gòu)成有關(guān)，土地增值包括在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中土地價格的增加和作為土地價格重要基礎(chǔ)的土地勞動價值的增加，土地增值是指正向增值，但其中也包含著負(fù)向增值即減值。

2關(guān)于土地增值產(chǎn)生原因的研究

周誠（1994）認(rèn)為由于土地增值的原因不同，因此形成了土地增值的不同形態(tài)，主要可以分為供求性增值、投資性增值和用途性增值三種增值形態(tài)。陳志剛（2002）認(rèn)為土地增值原因主要來源于三方面：對土地投資，使土地用途變更以及土地供求關(guān)系變化這三個方面引起的土地增值。姜開勤（2004）認(rèn)為土地增值的原因包括土地投資增值、農(nóng)用地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)增值、土地自然增值和土地補(bǔ)償不完全增值四種增值形式。鄧宏乾（2008）認(rèn)為土地增值的原因有生產(chǎn)因素引起的增值以及非生產(chǎn)因素引起的增值：土地增值收益的分配應(yīng)該以地租理論為依據(jù)，從影響土地增值的主要因素以及各自的作用力來研究。肖愛清（2009）、杜新波（2003）、杜鶯（2007）等也總結(jié)了土地增值收益形成的原因：主要包括以下幾個方面：土投資性增值、土地輻射性增值，由于市場供求關(guān)系變化引發(fā)的土地增值、征地不完全的補(bǔ)償增值、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益增值、政策性因素以及利率因素所引起的增值、因社會安定、政治穩(wěn)定和有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策變更所引起的增值等形式。

3關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償價格和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)

在我國，學(xué)者們一致認(rèn)為征地過程中對農(nóng)民實(shí)現(xiàn)的征地補(bǔ)償價格偏低。陳泉生（1994），趙哲遠(yuǎn)、吳妍（1998），盧麗華（2000），李珍貴（2001），歐海巖、吳次芳（1999），商春榮（1998）等對征地補(bǔ)償制度進(jìn)行了中外比較，并對我國征地補(bǔ)償制度及引發(fā)的問題進(jìn)行了系統(tǒng)分析，提出我國土地征用補(bǔ)償應(yīng)該提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，借鑒世界各國土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，避免土地征用與地產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)較大差距，以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。

陳利根認(rèn)為我國目前的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)原則已經(jīng)和當(dāng)前的社會背景不適應(yīng)了。土地應(yīng)是市場經(jīng)濟(jì)中的一種商品，其價值應(yīng)由市場來決定。黃賢金（2001）認(rèn)為隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上要求土地作為商品，其價值由市場來確定。由此，征地費(fèi)應(yīng)參照被征土地的市場價格。應(yīng)改變國家征地按被征土地原用途的實(shí)際收益確定土地補(bǔ)償?shù)淖龇?，為按其預(yù)期收益來確定。對經(jīng)營性用地，土地補(bǔ)償應(yīng)參照被征地相鄰地區(qū)土地的市場價格給予補(bǔ)償；對公共性質(zhì)事業(yè)用地，應(yīng)以基準(zhǔn)地價為準(zhǔn)或接近市場價格水平補(bǔ)償，一般低于市場價格的一至二成左右。

4農(nóng)村土地增值收益分配的研究

國內(nèi)對農(nóng)村土地增值收益分配主要有以下三種觀點(diǎn)：

孫中山的平均地權(quán)理論，可以歸納為“核定地價、照價收買、照價征稅、漲價歸公”，他認(rèn)為“社會之進(jìn)步發(fā)達(dá)”是由于地價的增長，社會的進(jìn)步發(fā)達(dá)則是由于“眾人之勞力致之”，因此他主張地價的增長部分應(yīng)收歸國有，漲價歸公是“平均地權(quán)”的核心?！皾q價歸公”思想由此成為了根源，后來國內(nèi)其他學(xué)者也對此展開了討論：許堅(jiān)（1996），嚴(yán)星、黃安提（2001）認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的增值收益理應(yīng)收歸國有，由于社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致土地增值，所以應(yīng)該由社會共享這部分收益。

我國另外一些學(xué)者則主張“漲價歸私（農(nóng)）”。周其仁（2001）、張小鐵（1996）反對農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換用途從而帶來的增值收益收歸國有，認(rèn)為“漲價歸公”的錯誤理念來自“各種資源的市值是由其成本決定”的錯誤觀念，權(quán)利本身就應(yīng)該有價。土地從農(nóng)用轉(zhuǎn)為城市土地用地的過程中增值收益被政府和并非集體土地所有者的開放商分享了，而農(nóng)民卻分文不得。黃祖輝認(rèn)為，非公共利益性質(zhì)的征地行為不應(yīng)該無償剝奪農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。周天勇、劉正山、蔡繼明也認(rèn)為，全部土地自然增值應(yīng)歸原土地所有者所有。

以周誠（2006）為代表主張“公私兼顧論”的學(xué)者們，提倡分配中“公私兼顧”，他們認(rèn)為土地收益和土地增值的分配應(yīng)該注重公平，要優(yōu)先對失地農(nóng)民進(jìn)行公平補(bǔ)償，剩余部分再收歸中央政府，用于農(nóng)村建設(shè)。

5土地增值收益中的法律支持以及政府行為的研究

明確土地增值收益分配就需要首先明確公共利益的界定，我國《憲法》和《物權(quán)法》等法律規(guī)定只有滿足公共利益才能征收土地。在土地征收補(bǔ)償內(nèi)容上，《土地管理法》第四十七條中指出按照被征收土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償。耕地的補(bǔ)償費(fèi)用主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物、青苗的補(bǔ)償費(fèi)，其中土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)分別為前三年被征收耕地平均產(chǎn)值的六到十倍和四到六倍；附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)則由地方政府自行規(guī)定。在征收程序上，現(xiàn)行的土地征收法律中對土地征收程序的規(guī)定還不夠細(xì)致，也是導(dǎo)致失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵害的重要原因?！锻恋毓芾矸ā返谖逭陆ㄔO(shè)用地中提地了土地征收的相關(guān)問題，大致能將農(nóng)地的征收程序概括為：（1）批準(zhǔn)征地；（2）征收土地方案公告；（3）征收土地補(bǔ)償?shù)怯?；?）補(bǔ)償安置方案公告；（5）批準(zhǔn)補(bǔ)償安置方案；（6）農(nóng)民交出土地。endprint

在土地增值收益分配與政府行為方面，對于土地增值收益分配的三個主體來說，政府占據(jù)主動地位，政府的執(zhí)行力度就起到了重要的作用。國內(nèi)學(xué)者更多地從地方政府的角度來研究在土地增值交易分配中的政府行為，晉洪濤等（2010）認(rèn)為，地方政府在土地征收程序安排的談判中具有“先發(fā)優(yōu)勢”和“后發(fā)優(yōu)勢”，使得失地農(nóng)民處于劣勢地位。張莉等（2011）認(rèn)為地方政府的瘋狂的賣地行為，導(dǎo)致了大量土地違法案件的發(fā)生，地方政府是土地違法的主體。周飛舟（2007）也認(rèn)為，導(dǎo)致地方政府土地違法行為的主要原因是其強(qiáng)大的獲取體制外資源的能力。張千帆從中央和地方的關(guān)系角度對土地管理給予了高度重視，他認(rèn)為解決耕地不斷減少，在土地政策的調(diào)控中，中央政府需要轉(zhuǎn)變土地管理中的角色，杜絕地方政府的違法圈地行為，使土地在地方財政中的比重下降，土地調(diào)控政策的屢屢失效表明中央政府需要在土地管理中轉(zhuǎn)變角色，徹底根除地方政府的圈地沖動，使土地不再成為地方財政的主要來源，是解決耕地不斷減少，征收權(quán)被肆意濫用的根本之策。

綜合分析我國對土地增值收益問題的研究可知，我國現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究中的在土地增值與農(nóng)村土地增值收益分配問題方面研究是比較全面而詳盡的，在收益分配問題上產(chǎn)生了分歧，到底是歸公還是歸私，以及分配的標(biāo)準(zhǔn)，都需要我們進(jìn)一步去深化研究。已有對政府的研究中，更多地關(guān)注了政府執(zhí)行中地方政府的行為，規(guī)范性的批評多于實(shí)證性的分析，缺乏對中央政府、地方政府較為全面的職能定位研究，只有全面地從內(nèi)部找到根本原因，才能解決土地增值收益分配矛盾問題。

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