田琪雅

摘要：2012年至2013年發(fā)生的多起群體性環(huán)境事件暴露出我國政府環(huán)境信息公開制度的諸多缺陷：環(huán)境信息公開權(quán)利主體范圍過窄，公開的環(huán)境信息范圍單一、表述籠統(tǒng)、不具體，環(huán)境知情權(quán)缺乏相應(yīng)的救濟(jì)；學(xué)界盡管為完善政府信息公開制度作出了努力，但忽視了具有直接性和基層性的基層政府，缺少對地方基層政府環(huán)境信息公開的樣本式實(shí)踐調(diào)查研究。只有結(jié)合數(shù)據(jù)分析，才能從立法、執(zhí)法和公眾參與方面提出合理建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境知情權(quán)；基層政府；信息公開

中圖分類號：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2014）05003402

1研究背景

2012至2013年，多個(gè)環(huán)境敏感項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件進(jìn)入高發(fā)期：2012年7月四川什邡反對鉬銅項(xiàng)目，10月江蘇啟東反對達(dá)標(biāo)水排海工程，10月浙江寧波反對PX項(xiàng)目，2013年4月昆明市民反對PX項(xiàng)目，5月成都市民反對PX項(xiàng)目等等。皆因工程項(xiàng)目制定時(shí)未能充分公開環(huán)境信息，及時(shí)征求民眾意見，直到項(xiàng)目開工，民眾以激烈的方式表達(dá)其質(zhì)疑與反對之時(shí)，政府才認(rèn)識到環(huán)境信息公開與公眾參與的重要性。其滯后反應(yīng)不僅帶來了經(jīng)濟(jì)上的損失，還降低了政府的公信力。環(huán)境信息公開作為公眾參與環(huán)境管理的內(nèi)在要求，是當(dāng)前解決環(huán)境問題不可或缺的重要前提。眾多事實(shí)告訴我們，當(dāng)民眾對環(huán)境信息公開的強(qiáng)烈訴求遭遇諸如河北小朱莊“紅豆官”類的地方政府環(huán)境信息公開不力時(shí)，對政府環(huán)境信息公開制度做進(jìn)一步的完善已是不可回避的現(xiàn)實(shí)需求。

2012年10月底，環(huán)境保護(hù)部為完善政府信息公開制度，發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)信息公開工作的通知》，要求對涉及群眾切身利益的重大項(xiàng)目，擴(kuò)大環(huán)境信息公示范圍，廣泛聽取社會(huì)公眾意見。同時(shí)，為使民眾能以合理合法的渠道參與環(huán)境保護(hù)，行使自己的公民權(quán)利，也是為了避免再次發(fā)生暴力沖突事件，《民事訴訟法》修正案增加了關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定：對污染環(huán)境等損害公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定對政府環(huán)境信息公開失責(zé)具有強(qiáng)有力的問責(zé)效用。

學(xué)界同樣為完善政府信息公開制度作出了努力，但學(xué)界對政府信息公開的研究偏重于國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市的信息公開，忽視了具有直接性和基層性的基層政府，缺少對地方基層政府環(huán)境信息公開的樣本式實(shí)踐調(diào)查研究。

單從立法上來看，我國的《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律雖然在宏觀上規(guī)定了基層政府的管理職能、調(diào)查評價(jià)職能、監(jiān)督檢查職能等，但依然存在著一些缺陷，諸如環(huán)境信息公開權(quán)利主體范圍過窄，公開的環(huán)境信息范圍單一、表述籠統(tǒng)、不具體，環(huán)境知情權(quán)缺乏相應(yīng)的救濟(jì)等。

本次調(diào)研希望通過了解基層政府環(huán)境信息公開的具體情況，發(fā)現(xiàn)問題所在，為矯正環(huán)境不利益，保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)提供依據(jù)。

2研究目標(biāo)、概念界定和研究方法

2.1研究目標(biāo)

公眾環(huán)境知情權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀如何？基層政府環(huán)境信息公開存在哪些問題？如何有效地維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益？本研究著重從環(huán)境污染，公眾環(huán)境知情權(quán)、基層政府環(huán)境信息公開的內(nèi)容、方式、效果等幾個(gè)方面來探討基層政府環(huán)境信息公開過程中遇到的一些問題。并以具體的調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，了解公眾環(huán)境知情權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀，為進(jìn)一步解決問題提供科學(xué)依據(jù)。

2.2概念界定

（1）環(huán)境信息。

筆者認(rèn)為，環(huán)境信息是指政府環(huán)保部門在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息或者企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。

（2）環(huán)境知情權(quán)。

筆者贊同王文革在其著作《環(huán)境知情權(quán)保護(hù)立法研究》（2011）中指出的環(huán)境知情權(quán)概念，即社會(huì)成員依法享有獲取、知悉與環(huán)境問題和環(huán)境政策有關(guān)的環(huán)境信息的權(quán)利。它是知情權(quán)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是公民參與環(huán)境保護(hù)、行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)的前提和基礎(chǔ)。

（3）環(huán)境信息公開。

筆者認(rèn)為，環(huán)境信息公開即是環(huán)境信息特定所有之主體，應(yīng)環(huán)境信息需求主體之需要，通過法定程序而進(jìn)行收集、整理、制作和發(fā)布環(huán)境信息等行為的過程。

2.3研究

（1）數(shù)據(jù)的收集與處理。

本調(diào)查以W市居民為調(diào)查對象，調(diào)查時(shí)間為2013年8月20日至2013年8月30日。主要以W市居民為對象隨機(jī)發(fā)放問卷，年齡從18歲以下到60歲以上不等，包括農(nóng)民、企事業(yè)單位職工、個(gè)體戶、政府工作人員、其他機(jī)關(guān)工作人員、學(xué)生等。共回收問卷360份，刪除個(gè)人信息不完整或題目沒有完全作答以及明顯作答不認(rèn)真者10份，最終保留有效問卷350份。建立數(shù)據(jù)模型對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，統(tǒng)計(jì)分析以描述性分析為主。此外，本研究還運(yùn)用了訪談、文獻(xiàn)研究等方法。

（2）樣本特征。

在350份有效問卷中，通過描述性分析發(fā)現(xiàn)，本次調(diào)查的樣本主要具有如下特征：（1）性別：男性180人（51.5%），女性170人（48.5%）；（2）年齡分布：低于18歲的有46人（13.2%），18歲到25歲之間的有57人（16.2%），26歲到35歲之間的有62人（17.6%），36歲到45歲之間的有57人（16.2%），46歲到59歲之間的有77人（22.1%），60歲以上的有51人（14.7%）；（3）文化程度：小學(xué)文化26人（7.4%），初中文化62人（17.6%），高中（中專）文化124人（35.3%），大專文化72人（20.6%），本科及以上文化67人（19.1%）；（4）職業(yè)：農(nóng)民5人（1.5%），企事業(yè)單位職工57人（16.2%），個(gè)體戶36人（10.3%），政府工作人員67人（19.1%），其他機(jī)關(guān)工作人員108人（30.9%），學(xué)生88人（25.0%）。

3基層政府環(huán)境信息公開現(xiàn)狀分析endprint

3.1當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染現(xiàn)狀

在全部的調(diào)查對象中，大部分人比較關(guān)心當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量，不關(guān)心和無所謂的占少數(shù)。有54.4%的人認(rèn)為當(dāng)?shù)丨h(huán)境有污染但不嚴(yán)重，有27.9%的人認(rèn)為當(dāng)?shù)丨h(huán)境有污染且較嚴(yán)重，有11.8%的人認(rèn)為當(dāng)?shù)丨h(huán)境有污染且十分嚴(yán)重，只有2.9%的人認(rèn)為當(dāng)?shù)丨h(huán)境沒有任何污染。

3.2當(dāng)?shù)毓姯h(huán)境知情權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀

在環(huán)境污染的原因方面，有半成多（54.4%）的調(diào)查對象認(rèn)為本地居民整體環(huán)保意識不強(qiáng)，未形成節(jié)能環(huán)保的社會(huì)風(fēng)氣；有三分之一多的（33.8%）的調(diào)查對象認(rèn)為當(dāng)?shù)卣O(jiān)管不到位，污染防治投入不適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況；有265%的調(diào)查對象認(rèn)為當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)違規(guī)生產(chǎn)，未采取相應(yīng)的控污環(huán)保措施；有23.5%的調(diào)查對象認(rèn)為環(huán)保法規(guī)不健全，不利于污染防治和監(jiān)管；有20.6%的調(diào)查對象不關(guān)心環(huán)境污染的原因。由以上數(shù)據(jù)可知：第一，在諸多造成環(huán)境問題的原因上，公眾環(huán)境權(quán)利意識淡薄和政府的不作為、治理環(huán)境的投入不足是主要方面；第二，在造成環(huán)境問題的客觀方面，政府的環(huán)境治理不到位是最主要的原因。因此保障當(dāng)?shù)毓姯h(huán)境知情權(quán)，重點(diǎn)需從公眾自身和政府治理兩方面入手。

在環(huán)境信息公開的責(zé)任承擔(dān)方面，有75%的調(diào)查對象認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)職能部門承擔(dān)；有近40%的調(diào)查對象認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由污染企業(yè)或者施工單位承擔(dān)。此外，認(rèn)為應(yīng)由相關(guān)的事業(yè)單位或者社會(huì)團(tuán)體（19.1%）、村委會(huì)或者居民委員會(huì)（11.8%）、本地新聞媒體（16.2%）承擔(dān)環(huán)境信息公開責(zé)任的調(diào)查對象也不在少數(shù)。由以上數(shù)據(jù)可知，政府仍是環(huán)境信息公開的主力軍，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)仍需從加強(qiáng)政府環(huán)境信息公開角度著手。

在當(dāng)?shù)卣欠駪?yīng)當(dāng)主動(dòng)公開環(huán)境信息這一問題上，近三分之二的調(diào)查對象認(rèn)為應(yīng)當(dāng)全部公開，有大約三分之一的調(diào)查對象認(rèn)為公眾應(yīng)當(dāng)有選擇的公開一部分。這反映了公眾獲取環(huán)境信息的強(qiáng)烈愿望，也對政府環(huán)境信息公開提出了更高的要求。

3.3當(dāng)?shù)卣h(huán)境信息公開現(xiàn)狀

在環(huán)境信息公開的內(nèi)容方面，政府公布最多的幾項(xiàng)環(huán)境信息分別是環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和其他規(guī)范性文件（42.6%）、環(huán)境質(zhì)量狀況（如大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、聲環(huán)境質(zhì)量等）（41.2%）、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（39.7%）、污染源日常超標(biāo)、違規(guī)記錄信息公示（33.8%）、突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)報(bào)、發(fā)生和處置情等情況（32.4%）。其他的環(huán)境信息，如污染物排放總量與種類（29.4%），環(huán)境統(tǒng)計(jì)和環(huán)境調(diào)查信息（26.5%），主要污染物排放總量指標(biāo)分配及其落實(shí)情況、排污許可證發(fā)放情況（25.0%），排污收費(fèi)相關(guān)信息公示，依申請公開情況（23.5%）公開率較低，完善基層政府環(huán)境信息公開制度，應(yīng)當(dāng)全面、充分地公開，這樣才能最大程度地保障公眾環(huán)境知情權(quán)。

在公開的形式方面，當(dāng)?shù)卣畯V泛采用各種形式，例如電視、廣播（32%），網(wǎng)絡(luò)（21%），手機(jī)短信（18%），報(bào)紙（15%）等方式，一方面說明政府環(huán)境信息公開選擇方式多樣，另一方面也說明了當(dāng)今發(fā)達(dá)的媒體為政府環(huán)境信息公開提供了多種便捷的途徑。

在公開的效果方面，26.5%的調(diào)查對象表示，公開的信息與自己的實(shí)際感受相差較大；22.1%的調(diào)查對象因?yàn)楣_信息表述太過專業(yè)而難以看懂；14.7%的調(diào)查對象認(rèn)為公開的信息過于籠統(tǒng)或雜亂；16.2%的調(diào)查對象不知道公開的信息會(huì)對自己產(chǎn)生何種影響。由此可見，政府應(yīng)當(dāng)完善公開方式，以通俗易懂的方式公開環(huán)境信息。

4對策構(gòu)建

第一，立法方面，一是擴(kuò)大基層政府環(huán)境信息公開的內(nèi)容，除常規(guī)公開環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和其他規(guī)范性文件、環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、污染源日常超標(biāo)、違規(guī)記錄信息公示等，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)污染物排放總量與種類、環(huán)境統(tǒng)計(jì)和環(huán)境調(diào)查信息、主要污染物排放總量指標(biāo)分配及其落實(shí)情況、排污許可證發(fā)放情況、排污收費(fèi)相關(guān)信息公示等方面的公開工作。不斷提高公開率，對于影響范圍大，影響人群廣的環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)發(fā)布。二是將環(huán)境信息公開的權(quán)利主體擴(kuò)大至外國人和無國籍人。三是合理平衡政府環(huán)境信息公開之例外情況，采取“概括+列舉”的國際通行模式。四是設(shè)立科學(xué)合理的環(huán)境評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為落實(shí)相關(guān)立法提供執(zhí)行、監(jiān)督、救濟(jì)上的配套程序設(shè)計(jì)。

第二，執(zhí)法方面，一是應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，建立政府部門間信息共享機(jī)制，強(qiáng)化基層政府的作用并加強(qiáng)不同省份基層政府之間的協(xié)調(diào)。二是應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，完善信訪救濟(jì)制度。三是政府應(yīng)當(dāng)采取更多樣的環(huán)境信息公開方式，采用通俗易懂的語言，可以借鑒印度1995年“工業(yè)污染控制，評價(jià)和分級計(jì)劃”的信息公開制度，保障公開的信息一目了然、簡單明了。

第三，在公眾參與方面，加強(qiáng)基層政府環(huán)境信息公開與公眾參與的銜接。在規(guī)定環(huán)境信息公開的同時(shí)豐富公眾參與方面的相關(guān)規(guī)定，為廣大民眾和環(huán)保組織參與環(huán)保事業(yè)開辟道路，如山西省積極拓寬公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道，對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)和“三同時(shí)”驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的環(huán)境管理，采用聽證會(huì)、論證會(huì)或社會(huì)公示等形式，廣泛聽取公眾意見，接受公眾監(jiān)督。地方性規(guī)定對環(huán)境知情和公眾參與環(huán)保事業(yè)將起到積極推動(dòng)作用。而國家立法也應(yīng)考慮到此，對公眾參與制定詳盡的參與途徑、方式、內(nèi)容以及權(quán)利救濟(jì)等。

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