文/沈啟帆

精編立法計(jì)劃落實(shí)立法規(guī)劃——市人大常委會(huì)2014年度立法計(jì)劃解讀

文/沈啟帆

2 0 13年11月中旬，編制立法規(guī)劃的聲音猶在耳畔；2014年度立法計(jì)劃的編制工作又緊鑼密鼓。立法計(jì)劃是對每一年度常委會(huì)立法工作的具體安排，是對本屆常委會(huì)五年立法規(guī)劃的細(xì)化落實(shí)。為保證《中共上海市委轉(zhuǎn)發(fā)<中共上海市人大常委會(huì)黨組關(guān)于上海市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2013-2017年）的請示>的通知》（滬委發(fā)〔2013〕17號）相關(guān)精神的有效落實(shí)，保證2014年度常委會(huì)立法工作的有序開展，科學(xué)編制常委會(huì)年度立法計(jì)劃必不可少。

數(shù)月以來，經(jīng)過大量扎實(shí)細(xì)致的工作，《上海市人大常委會(huì)2014年度立法計(jì)劃》已于2月25日在市十四屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上審議通過。此次立法計(jì)劃的編制過程和計(jì)劃項(xiàng)目的安排，呈現(xiàn)不少特點(diǎn)和亮點(diǎn)。

立法計(jì)劃與立法規(guī)劃一脈相承

五年立法規(guī)劃的有效實(shí)施，有賴于年度立法計(jì)劃的科學(xué)制定，同時(shí)，五年立法規(guī)劃的出臺(tái)也為年度立法計(jì)劃的編制奠定了良好基礎(chǔ)，市委17號文件在同意并轉(zhuǎn)發(fā)五年立法規(guī)劃的同時(shí)，也為編制好2014年度立法計(jì)劃、加強(qiáng)和改進(jìn)今后立法工作提出了明確要求。為此，常委會(huì)在編制2014年度立法計(jì)劃時(shí)，嚴(yán)格以五年立法規(guī)劃為依據(jù)，從編制工作到項(xiàng)目安排，都與立法規(guī)劃一脈相承。

在指導(dǎo)思想上繼承編制立法規(guī)劃時(shí)的有關(guān)要求。在制定年度立法計(jì)劃編制工作方案時(shí)，常委會(huì)以切實(shí)為本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供法制保障為目標(biāo)，提出“以鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)”，“堅(jiān)持‘創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展’的總目標(biāo)”，“發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)”，“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，切實(shí)加強(qiáng)本市各領(lǐng)域立法的均衡發(fā)展”等指導(dǎo)思想。這一指導(dǎo)思想繼續(xù)秉持了編制立法規(guī)劃時(shí)的科學(xué)理念，同時(shí)體現(xiàn)了全面貫徹黨的十八屆三中全會(huì)和市委十屆五次會(huì)議精神的新要求，在指導(dǎo)思想上落實(shí)五年立法規(guī)劃。

在工作節(jié)奏上與立法規(guī)劃的編制和落實(shí)緊密銜接。11月中旬，常委會(huì)黨組就五年立法規(guī)劃編制工作情況向市委作專題匯報(bào)，與此同時(shí)，常委會(huì)啟動(dòng)了2014年度立法計(jì)劃的編制工作。市委于12月4日下發(fā)通知，轉(zhuǎn)發(fā)了常委會(huì)關(guān)于五年立法規(guī)劃編制工作情況的請示，根據(jù)五年立法規(guī)劃的內(nèi)容和市委在轉(zhuǎn)發(fā)通知中對今后立法工作提出的明確要求，常委會(huì)又于12月11日及時(shí)召開了“市人大常委會(huì)立法工作會(huì)議”，傳達(dá)了市委17號文件精神，分析本市立法工作面臨的新形勢，同時(shí)對開展2014年度立法計(jì)劃編制工作進(jìn)行動(dòng)員，對做好2014年度及今后本市地方立法工作作出部署。因此，立法計(jì)劃編制工作實(shí)現(xiàn)了與立法規(guī)劃貫徹落實(shí)工作的緊密銜接。

在項(xiàng)目安排上以立法規(guī)劃的主要內(nèi)容為重要依據(jù)。立法規(guī)劃是對未來五年本市地方立法工作的預(yù)期安排，規(guī)劃編制工作經(jīng)歷了調(diào)查研究、分析梳理、協(xié)調(diào)論證、審慎決策的嚴(yán)密過程，堅(jiān)持了嚴(yán)格的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃項(xiàng)目的遴選具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性和堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，因此，立法規(guī)劃對于今后立法工作和年度立法計(jì)劃的編制工作具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。同時(shí)，規(guī)劃編制過程中的深入研究為立法計(jì)劃的編制提供了詳實(shí)的數(shù)據(jù)支持，各方就規(guī)劃項(xiàng)目的反復(fù)協(xié)商為立法計(jì)劃的編制奠定了良好的共識基礎(chǔ)。有鑒于此，常委會(huì)明確提出，2014年立法計(jì)劃項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在立法規(guī)劃確定的立法項(xiàng)目中遴選。其中，立法計(jì)劃正式項(xiàng)目，原則上在五年立法規(guī)劃編制工作中市政府和市人大專門委員會(huì)建議2014年提請常委會(huì)會(huì)議審議的立法項(xiàng)目中遴選確定；預(yù)備項(xiàng)目，主要在五年立法規(guī)劃編制工作中市政府和市人大專門委員會(huì)建議2015年提請常委會(huì)會(huì)議審議的立法項(xiàng)目以及立法規(guī)劃中的其他項(xiàng)目中遴選確定。由此確保了立法計(jì)劃在項(xiàng)目安排上全面貫徹落實(shí)立法規(guī)劃。

從項(xiàng)目篩選到布局全面體現(xiàn)科學(xué)性

科學(xué)立法就是要求立法準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，同時(shí)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律。也就是說，科學(xué)立法的核心，在于立法要尊重和體現(xiàn)規(guī)律。在編制年度立法計(jì)劃過程中，常委會(huì)力求全面把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律、法律體系不斷完善的規(guī)律和立法工作的自身規(guī)律，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立項(xiàng)，推進(jìn)科學(xué)立法。

以本市改革發(fā)展的需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域立法的均衡發(fā)展。進(jìn)一步發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，是法律體系形成后進(jìn)一步做好立法工作的新要求、新任務(wù)，為此，常委會(huì)在立法計(jì)劃編制中堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，在精準(zhǔn)把握本市各領(lǐng)域改革發(fā)展的法制需求的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定立法項(xiàng)目。常委會(huì)2014年度立法計(jì)劃主要按五大板塊安排了立法項(xiàng)目：一是為本市民主政治發(fā)展提供法制保障的項(xiàng)目，如實(shí)施《代表法》辦法、關(guān)于代表議案的規(guī)定、關(guān)于代表書面意見的規(guī)定、預(yù)防職務(wù)犯罪若干規(guī)定（暫定名）；二是為本市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供法制保障的項(xiàng)目，如中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例（暫定名）、旅游條例；三是為本市加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理提供法制保障的項(xiàng)目，如關(guān)于市人民政府制定規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款限額的規(guī)定、人口與計(jì)劃生育條例、教育督導(dǎo)條例（暫定名）、集體合同條例；四是為本市促進(jìn)民生改善提供法制保障的項(xiàng)目，如老年人權(quán)益保障條例、精神衛(wèi)生條例、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例；五是為本市城市建設(shè)和維護(hù)城市公共安全提供法制保障的項(xiàng)目，如建筑市場管理?xiàng)l例、防汛條例。

以法律體系不斷完善的需求為導(dǎo)向，處理好立法與修法的關(guān)系。立改廢并舉是立法工作從對數(shù)量的追求轉(zhuǎn)向?qū)|(zhì)量的追求后，立法工作中一直強(qiáng)調(diào)的原則。在中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，各領(lǐng)域法律法規(guī)基本健全的情況下，面對經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和法律體系自身不斷完善的需求，對已有法律法規(guī)的修改成為新時(shí)期立法工作的重要任務(wù)。為此，常委會(huì)在編制立法計(jì)劃時(shí)，強(qiáng)調(diào)科學(xué)運(yùn)用不同立法方式，適應(yīng)不同立法需求和任務(wù)，增強(qiáng)立法的協(xié)調(diào)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。常委會(huì)2014年度立法計(jì)劃共有正式項(xiàng)目15件（不含2013年度結(jié)轉(zhuǎn)的4件項(xiàng)目），其中新制定3件，修改12件，修改已有法規(guī)的比率占到立法計(jì)劃正式項(xiàng)目總數(shù)的80%，修改法規(guī)的力度可見一斑。

以立法工作自身的特點(diǎn)和要求為導(dǎo)向，在立項(xiàng)論證中發(fā)揮好人大主導(dǎo)作用。旺盛的立法需求和有限的立法資源之間的矛盾一直存在于立法工作中，用好立法資源、把好項(xiàng)目入口關(guān)，讓進(jìn)入立法計(jì)劃的項(xiàng)目真正反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，讓最終出臺(tái)的法規(guī)立得住、行得通、真管用，需要在立項(xiàng)環(huán)節(jié)發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，為此，常委會(huì)建立并完善了立項(xiàng)論證制度。在以往工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，編制2014年度立法計(jì)劃時(shí)，常委會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化立項(xiàng)論證的剛性，將聯(lián)合論證的做法從個(gè)別存在重大分歧意見的項(xiàng)目推廣到所有擬列為正式項(xiàng)目的申報(bào)項(xiàng)目，按照不同領(lǐng)域，共召開六次聯(lián)合論證會(huì)，人大法制委和有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)法工委、市政府法制辦、項(xiàng)目建議單位、市人大代表和有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业雀鞣矫嫒藛T參加會(huì)議，充分論證立法的必要性、可行性，研究立法擬解決的核心問題、立法可選用的恰當(dāng)體例等，并提出論證意見，由常委會(huì)法工委匯總后形成論證報(bào)告，作為立項(xiàng)與否的重要依據(jù)。同時(shí)，在立法計(jì)劃正式通過后，常委會(huì)還將首次以“立項(xiàng)通知書”的形式將立項(xiàng)情況和下一步工作要求明確告知起草單位。從而在實(shí)現(xiàn)科學(xué)立項(xiàng)的同時(shí)，保證科學(xué)的立項(xiàng)結(jié)論得到有效落實(shí)，最終產(chǎn)出高質(zhì)量的地方性法規(guī)。