作者簡(jiǎn)介：符麗丹，女，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院2012級(jí)研究生。

摘要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對(duì)失地農(nóng)民征地補(bǔ)償不合理，失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民生活困難等問題日益凸顯。失地農(nóng)民利益訴求逐步增多但訴求渠道不暢，暴力對(duì)抗警察、靜坐、示威、圍攻基層政府等群體性事件引發(fā)的社會(huì)沖突呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；群體性事件；原因

失地農(nóng)民是指那些原來擁有土地并且以土地收人為主要生活來源的農(nóng)民，其土地被政府部門或開發(fā)商征用后，征用者只提供農(nóng)民有限的補(bǔ)償費(fèi)，根本無法解決被征地農(nóng)民今后的生活和就業(yè)問題，這些沒有穩(wěn)定生活來源又失去了土地的農(nóng)民被稱為失地農(nóng)民（金麗馥，謝素蘭，2007）。在我國(guó)，失地農(nóng)民的群體性事件往往發(fā)生在政府不正規(guī)的征地過程中，2005年全國(guó)共發(fā)生因土地引起的群體性突發(fā)事件19700起，約占全部農(nóng)村群體性事件的65%（于建嶸，2011）根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的研究，失地農(nóng)民的群體性事件的原因主要集中在以下幾方面：

征地制度缺陷

于建嶸（2008）認(rèn)為，地權(quán)是農(nóng)民最基本的權(quán)利，農(nóng)民土地權(quán)利受損的根本原因是現(xiàn)行土地制度的缺陷。我國(guó)憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定，但沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。這些法律對(duì)公共利益界定不明確，政府壟斷土地市場(chǎng)，甚至與開發(fā)商勾結(jié)雙雙獲利，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。

從我國(guó)已有的文獻(xiàn)來看，致使農(nóng)民利益缺失的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明確

關(guān)于我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明確這一點(diǎn)有大量文獻(xiàn)。如：李建建（2007）認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)征地過程中農(nóng)民權(quán)益流失的根本性制度根源在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺。于建嶸（2005）認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能已事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替，這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對(duì)所有權(quán)的分割程度很高。許恒周等人（2005）認(rèn)為，集體土地所有權(quán)受到來自國(guó)家和農(nóng)戶的“兩面夾擊”，使集體土地所有制名存實(shí)亡，土地集體所有權(quán)虛置使集體在經(jīng)濟(jì)上并無實(shí)質(zhì)性意義，集體組織只是以土地收入為支撐承擔(dān)社會(huì)行政職能而已。

征地補(bǔ)償制度缺陷以及補(bǔ)償費(fèi)用低

王振江（2008）指出，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的征收土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照土地被征收前3年的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，土地補(bǔ)償費(fèi)為征地前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為征地前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，如按照以上標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)二者的總和最高不得超過土地被征前3年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的征地標(biāo)準(zhǔn)完全與土地原用途掛鉤，忽略被征地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地供求狀況等地價(jià)因素以及土地征用后的用途和市場(chǎng)價(jià)值，顯然極不合理。張良悅（2007）認(rèn)為，從現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，由于對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的補(bǔ)償僅僅是農(nóng)業(yè)土地使用價(jià)值的補(bǔ)償，是一種消費(fèi)基金的補(bǔ)償，不包括土地發(fā)展權(quán)收益。

社會(huì)保障視角

由于失地農(nóng)民規(guī)模日益擴(kuò)大，不少學(xué)者從社會(huì)保障的角度來關(guān)注失地農(nóng)民問題，從我國(guó)已有的文獻(xiàn)來看，主要的研究成果表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)容研究

鮑海君、吳次芳（2002）指出，基本社會(huì)保險(xiǎn)和非物質(zhì)性社會(huì)保障是失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的兩個(gè)重要組成部分。基本社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)包含最低生活保障、醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老，而非物質(zhì)性社會(huì)保障應(yīng)包含為失地農(nóng)民提供職業(yè)教育、法律援助和技術(shù)培訓(xùn)等。鄭功成（2007）認(rèn)為，要科學(xué)制定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，由于地域的不同保障線標(biāo)準(zhǔn)有所差異，應(yīng)當(dāng)從維持基本生活的物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉?guó)民生產(chǎn)總值和人均純收入、地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面來考慮。張子任、方業(yè)樹（2010）指出，要確立多渠道資金籌集機(jī)制，除了地方政府、基層政府和村民委員會(huì)集體經(jīng)濟(jì)組織以及失地農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)之外，還應(yīng)該借助社會(huì)的力量，以社會(huì)化幫扶的渠道募集資金，為最低生活保障制度的建立提供物質(zhì)基礎(chǔ)。在社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)方面，張子任、方業(yè)樹（2010）也指出，加快構(gòu)建農(nóng)村醫(yī)療保障制度，使之覆蓋所有失地農(nóng)民人群，切實(shí)有效解決失地農(nóng)民看病難的問題。

關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)踐研究

在我國(guó)失地農(nóng)民實(shí)行的社會(huì)保障實(shí)踐中，四種模式比較具有代表性，分別是嘉興模式、上海模式、成都模式、西安模式，四種模式所涉及的保障內(nèi)容和保障水平看。保障內(nèi)容差異大，上海模式保障內(nèi)容全面，涉及社會(huì)保險(xiǎn)的各個(gè)方面，而嘉興模式則較為單一，只涉及了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；而從保障水平看，各地差異也非常明顯，成都市的保障水平實(shí)現(xiàn)了與城鎮(zhèn)職工保障水平的接軌，以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)最低水平為給付標(biāo)準(zhǔn)。這些保障模式各有適用條件，雖在不同程度上保障了失地農(nóng)民的權(quán)益，但是，從目前來看，并沒有一個(gè)具有普適性能與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度有效銜接的模式供其他地區(qū)參考。（碩士學(xué)位論文，失地農(nóng)民社會(huì)保障模式比較研究山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2012）

從社會(huì)學(xué)視角

從社會(huì)工作視角出發(fā)研究失地農(nóng)民問題

學(xué)者王麗麗（2010）認(rèn)為，失地農(nóng)民問題的解決盡管很大程度上需要依靠政府進(jìn)行政策的調(diào)節(jié)與支持，而關(guān)鍵還在于勾通政府與失地農(nóng)民之間的關(guān)聯(lián)，專業(yè)社會(huì)工作可以從問題與需要的角度、技術(shù)與方法角度以及組織與機(jī)構(gòu)角度介入到失地農(nóng)民問題的解決中。

從社區(qū)建設(shè)視角出發(fā)研究失地農(nóng)民問題

周士榮（2011）認(rèn)為，失地農(nóng)民社區(qū)具有特殊性，主要表現(xiàn)在社區(qū)主體，社區(qū)的物質(zhì)基礎(chǔ)，社區(qū)的管理制度和機(jī)構(gòu)以及社區(qū)認(rèn)同感這幾個(gè)方面。

周建渝（2009）認(rèn)為，失地農(nóng)民在社區(qū)建設(shè)方面面臨幾個(gè)問題，分別是社區(qū)管理體制問題，失地農(nóng)民社區(qū)設(shè)施條件及工作者素質(zhì)問題，集體資產(chǎn)收益分配與改制發(fā)展問題，混合社區(qū)居民的社區(qū)認(rèn)同與參與問題，集中居住區(qū)的失地農(nóng)民市民化問題。

從已有的研究來看，以社區(qū)建設(shè)視角出發(fā)針對(duì)失地農(nóng)民問題的對(duì)策主要集中在這幾個(gè)方面，一是加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)，規(guī)范社區(qū)管理制度，二是加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，三是完善社區(qū)服務(wù)，注重開展社區(qū)再就業(yè)服務(wù)，四是促進(jìn)社區(qū)居民參與，加快市民化進(jìn)程。

從心理學(xué)視角

張傳華（2005）等人認(rèn)為，失地農(nóng)民心理變化類型有趨避沖突，不滿情緒，感染和從眾心理，僥幸心理。

張曼莉，湯奪先（2011）認(rèn)為，失地農(nóng)民的心理不適的具體表現(xiàn)在居住環(huán)境變遷帶來的憋屈感與不便感，經(jīng)濟(jì)壓力過大帶來的焦慮和不安，就業(yè)不足與保障不到位帶來的擔(dān)憂、抵觸與失衡心理，同質(zhì)性社會(huì)交往導(dǎo)致的封閉與自卑心理，市民角色意識(shí)的欠缺以及城市認(rèn)同感的缺失。

國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述述評(píng)

從已有的文獻(xiàn)來看，學(xué)者較為一致的認(rèn)為土地是農(nóng)民賴以生存的最基本資源，地權(quán)是農(nóng)民所有權(quán)利中最基本權(quán)利。而政府卻壟斷這一權(quán)利，在追求政府最大績(jī)效和政績(jī)的過程中以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)，大多數(shù)學(xué)者分別從征地制度及其過程的不規(guī)范，社會(huì)保障制度的缺失，社會(huì)工作欠缺和社區(qū)建設(shè)不完善，以及心理上種種問題等方面進(jìn)行探討，我們可以看到諸多的研究成果。同時(shí)也有一些不足需要我們今后要進(jìn)行進(jìn)一步的探討：

第一，在征地制度方面，我們看到大多數(shù)學(xué)者只是提出一些理論上的觀點(diǎn)，在失地農(nóng)民利益保障方面缺少具體的可操作性政策建議。

第二，在失地農(nóng)民訴求其利益過程中，大多數(shù)學(xué)者看到的是其消極功能，忽視其積極方面的作用，在城鄉(xiāng)二元化的過程中，失地農(nóng)民引發(fā)的社會(huì)沖突比比皆是，雖然造成一定程度的惡劣影響，但其中的整合社會(huì)力量，打破舊規(guī)則并且重建方面起到很大作用。

第三，理論研究多，實(shí)證研究少。已有的研究大多集中在理論研究和經(jīng)驗(yàn)分析上，對(duì)失地農(nóng)民的利益保障方面缺乏第一手資料，對(duì)應(yīng)建立的研究方面缺乏說服力和可行性。

第四，研究視野較為局限，缺乏對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒。西方國(guó)家較早的開展城市化運(yùn)動(dòng)，在失地農(nóng)民問題方面有較多的成功案例及經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，其研究成果在我們國(guó)家的運(yùn)用較少。（作者單位：西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

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