杜東芳　蔣月鋒

摘 要：在新型城鎮(zhèn)化背景之下，西部少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障成為新時(shí)期的一個(gè)特殊的具體問(wèn)題。應(yīng)從轉(zhuǎn)變觀念、合理確定養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、完善征地補(bǔ)償相關(guān)制度、實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障城鄉(xiāng)區(qū)域性流轉(zhuǎn)等方面努力加以解決。

關(guān)鍵詞：西部少數(shù)民族地區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；社會(huì)保障；被征地農(nóng)民

[中圖分類(lèi)號(hào)]F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B [文章編號(hào)]1009-0339（2014）02-0059-04

一、新型城鎮(zhèn)化必須以社會(huì)保障制度創(chuàng)新為切入點(diǎn)

黨的十八大報(bào)告明確指出，我國(guó)要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑之一、是全面建成小康社會(huì)的重要載體，關(guān)系著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成敗和中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的城市化道路片面追求城市規(guī)模和擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，排斥被征地農(nóng)民進(jìn)入城市和享受城市社會(huì)保障，造成實(shí)際的城市與鄉(xiāng)村的二元分離，這種不平等的社會(huì)現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化是在克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化弊端的基礎(chǔ)之上提出來(lái)的。馬克思曾指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[1]新型城鎮(zhèn)化把人放在了核心地位，關(guān)心人的需求，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與人的社會(huì)公平。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必然要涉及農(nóng)民的利益問(wèn)題，西部少數(shù)民族地區(qū)也一樣。在工業(yè)化和城市化的雙重推動(dòng)下，被征地農(nóng)民成為城市化建設(shè)過(guò)程中的龐大弱勢(shì)群體，如何安置失去土地的農(nóng)民，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的利益，事關(guān)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定和諧的大事。目前，西部少數(shù)民族地區(qū)由于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，被征地農(nóng)民的數(shù)量也日益增多，在國(guó)家大力提倡建設(shè)新型城鎮(zhèn)化背景之下，我們不得不去思考這種游離在城市與鄉(xiāng)村邊緣的特殊群體的生活保障問(wèn)題。因此，西部少數(shù)民族的社會(huì)保障問(wèn)題成為了新時(shí)期的一個(gè)特殊的具體問(wèn)題。西部少數(shù)民族地區(qū)的城市化進(jìn)程也是眾多人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，他們肯定會(huì)有憂慮的心理，處在徘徊和焦慮中。如果社會(huì)保障制度把他們排斥在外，必然會(huì)使他們生活不安定，無(wú)歸屬感和認(rèn)同感，不僅會(huì)延緩城市化進(jìn)程，也會(huì)影響社會(huì)的安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了保護(hù)被征地農(nóng)民的利益，社會(huì)保障制度改革創(chuàng)新的基本走向是逐步擴(kuò)大保障面，建立城鄉(xiāng)相互銜接和整合的社會(huì)保障機(jī)制。從制度入手，以創(chuàng)新社會(huì)保障制度作為切入點(diǎn)，適應(yīng)農(nóng)村人口城市化要求，加快農(nóng)村人口城市化進(jìn)程。

二、西部少數(shù)民族地區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀

我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，占全國(guó)總?cè)丝?.4%、聚居面積占國(guó)土面積64%的55個(gè)少數(shù)民族多處于經(jīng)濟(jì)落后的邊遠(yuǎn)山區(qū)。55個(gè)少數(shù)民族無(wú)論是在過(guò)去的抵御外敵入侵、保衛(wèi)邊疆，還是在現(xiàn)代化建設(shè)中，都作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)村大量土地被征用，農(nóng)民失去了世世代代依附的土地，他們沒(méi)有其他的生存技能，成為一個(gè)特殊的社會(huì)群體，被稱之為失地農(nóng)民[2]。農(nóng)民失去土地后，收入來(lái)源會(huì)出現(xiàn)新情況，為了保障和維護(hù)失地農(nóng)民的利益，最根本的是要解決好他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。社會(huì)保障制度的本質(zhì)和核心是公平正義。失地農(nóng)民社會(huì)保障是我國(guó)社會(huì)保障體系的一部分，也是解決現(xiàn)階段我國(guó)一系列問(wèn)題的重要舉措。因此，加快建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步的必然要求，也是完善和提高我國(guó)社會(huì)保障體系的重大措施。我國(guó)各地相繼出臺(tái)了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但各地因經(jīng)濟(jì)實(shí)力不一，制定的政策實(shí)施也有所不同，一般按照不同的年齡段采取不同的繳費(fèi)比例，按各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定繳費(fèi)數(shù)額，并且逐步提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。被征地農(nóng)民的社會(huì)保障介于“農(nóng)?！焙汀俺潜！钡闹虚g階段，與傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)保障相比，他們失去了根本的土地保障；與城鎮(zhèn)居民相比，他們還不可能納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系[3]。雖然各地都制定了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，實(shí)施了一定年限并有一定的成效，但是它在運(yùn)行過(guò)程中仍然存在著諸多問(wèn)題。

（一）失地農(nóng)民再就業(yè)難

少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村，由于自然環(huán)境和文化教育等因素，大部分失地農(nóng)民綜合素質(zhì)比較低，有一技之長(zhǎng)的人占少數(shù)，年齡偏大，思想觀念較為落后，沒(méi)有辦法走入城市謀取最基本的生存資料，即使找份工作也是技術(shù)含量低、工資水平不高的高強(qiáng)度勞動(dòng)，很難養(yǎng)家糊口，更談不上改善生存環(huán)境以及子女的教育和醫(yī)療，生活艱難。

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄，水平低，個(gè)人繳費(fèi)比例偏高

西部少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較低，有的地方甚至低于100元，難以保證他們的基本生活。失地農(nóng)民大多采取自愿原則，加上對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不甚了解，參保積極性不高，有的失地農(nóng)民甚至沒(méi)有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。在三方繳納養(yǎng)老金比例中，失地農(nóng)民個(gè)人繳納養(yǎng)老費(fèi)用的比例偏高，西部少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行政府財(cái)政與個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)原則，即政府補(bǔ)貼60%，個(gè)人繳費(fèi) 40%（最低也要 20%的比例），但是作為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部少數(shù)民族地區(qū)，失地農(nóng)民個(gè)人仍難以承擔(dān)。

（三）征地過(guò)程中存在的問(wèn)題

我國(guó)《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)征用土地的補(bǔ)償作了較明確的規(guī)定，如該法第四十七條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6倍—10倍，同時(shí)還規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，尚不能使需安置農(nóng)民保持原有生活水平的，可將補(bǔ)償費(fèi)增至被征土地前3年年均產(chǎn)值的30倍。但從各地實(shí)際情況來(lái)看，政府和開(kāi)發(fā)商成為利益的主體，而失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償卻很低，補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用也根本無(wú)法解決住房問(wèn)題。目前，被征地農(nóng)民的安置模式比較單一，基本上采取一次性的貨幣補(bǔ)償安置模式，這種一次性安置模式忽視了農(nóng)民自身的理財(cái)能力、后續(xù)的消費(fèi)、就業(yè)、醫(yī)療、子女教育和養(yǎng)老問(wèn)題，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。上級(jí)政府監(jiān)督力度也還不夠，導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)用不合理、補(bǔ)償費(fèi)用不落實(shí)、政府截留補(bǔ)償款等現(xiàn)象，同時(shí)，關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)姆芍贫纫泊嬖谝欢ǖ娜毕莺吐┒矗@些問(wèn)題都損害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）被征地農(nóng)民社會(huì)保障無(wú)法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域性流轉(zhuǎn)

黨的十八大報(bào)告指出，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)成為當(dāng)前社會(huì)保障制度銜接的主要領(lǐng)域。城鎮(zhèn)化在一定意義上就是改變農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系，化農(nóng)民為市民，讓越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，由從事較低效率的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖螺^高效率的第二、第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由傳統(tǒng)的、封閉的生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的、開(kāi)放的生產(chǎn)生活方式，享受現(xiàn)代城市文明。然而，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中西部少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民很少享受到城市居民的社會(huì)保障權(quán)益，并且統(tǒng)籌層次不高，無(wú)法實(shí)現(xiàn)與城市居民社會(huì)保障對(duì)接。

三、解決西部少數(shù)民族被征地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)策

當(dāng)前我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系已經(jīng)基本形成，實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，實(shí)際覆蓋面也在迅速提高，為了維護(hù)邊疆穩(wěn)定和促進(jìn)西部少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立西部少數(shù)民族被征地農(nóng)民社會(huì)保障尤為重要。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提高技能，促進(jìn)再就業(yè)

一直以來(lái)，我國(guó)失地農(nóng)民包括發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，在失去土地這一最基本的生產(chǎn)資料后，生活壓力越來(lái)越大，政府不僅應(yīng)建立最低生活保障制度和給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，更應(yīng)積極地向失地農(nóng)民提供就業(yè)指導(dǎo)，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行教育培訓(xùn)，提供公共就業(yè)服務(wù)渠道，拓寬就業(yè)面，大力發(fā)展能吸納勞動(dòng)力的第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)設(shè)適合失地農(nóng)民生產(chǎn)性的崗位。同時(shí)，政府制定相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，如在稅收、信貸、場(chǎng)地、技術(shù)等方面給予失地農(nóng)民優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民再就業(yè)。

（二）合理確定養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，增加政府補(bǔ)貼

目前西部少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金由政府、集體和個(gè)人三方共同出資，但從繳納標(biāo)準(zhǔn)和比例來(lái)看，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，農(nóng)民失去了土地，生活壓力本來(lái)就大，如果再提高失地農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)數(shù)額，無(wú)疑是雪上加霜。政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況盡可能地加大對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老金的財(cái)政補(bǔ)貼，提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇。政府在規(guī)定養(yǎng)老金繳費(fèi)和享受養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)考慮到失地農(nóng)民實(shí)際繳費(fèi)能力、消費(fèi)需求以及生活質(zhì)量問(wèn)題；在制定相關(guān)政策時(shí)考慮物價(jià)水平、通貨膨脹以及其他的外部因素。另外，應(yīng)取消或降低養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限，堅(jiān)持“多繳多得、少繳少得”的原則。

（三）完善征地補(bǔ)償相關(guān)制度

一是要科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化土地用途管理制度。涉及農(nóng)村集體土地的相關(guān)規(guī)劃，必須有農(nóng)民參與，使農(nóng)民有知情權(quán)。二是嚴(yán)格土地征用程序。在尊重大多數(shù)農(nóng)民群眾的基礎(chǔ)上公開(kāi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，嚴(yán)禁私下交易，做到先補(bǔ)償后交易。三是嚴(yán)格管理社會(huì)保障資金。在新型城鎮(zhèn)化背景下，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶基金的規(guī)模也日益擴(kuò)大，各級(jí)政府一定要嚴(yán)管社?；?，加強(qiáng)社保制度法制化，杜絕擠占、挪用、侵占等現(xiàn)象，規(guī)范社?；鸸芾碇贫?。四是建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制。將失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)落實(shí)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核，確保完善失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障權(quán)益。五是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管。一方面政府要設(shè)置專門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)集中于金融、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)方面，督促經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立完善的管理制度；另一方面應(yīng)設(shè)立由投保人代表、村組集體代表和代表村組與個(gè)人利益的管理專家組成的監(jiān)管理事會(huì)，理事會(huì)既監(jiān)管經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，又對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。這既有利于保證失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，又有利于防止政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的失職行為[4]。

（四）實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障城鄉(xiāng)區(qū)域性流轉(zhuǎn)

黨的十八大提出要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。鑒于西部少數(shù)民族地區(qū)自身特點(diǎn)和當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的要求，應(yīng)實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會(huì)保障的區(qū)域性流轉(zhuǎn)，即西部少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的制度銜接。社會(huì)保障制度銜接是指當(dāng)居民在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)時(shí)，其社會(huì)保障待遇能夠自由、合理、有序轉(zhuǎn)續(xù)的制度調(diào)整與變革，旨在使社會(huì)保障待遇在城鄉(xiāng)之間能夠?qū)崿F(xiàn)有效對(duì)接，居民不會(huì)因城鄉(xiāng)流動(dòng)而導(dǎo)致社會(huì)保障待遇的損失[5]。失地農(nóng)民處于城市與農(nóng)村之間，他們“城不城”、“農(nóng)不農(nóng)”，是一群特殊的社會(huì)群體。為了讓他們生活有保障，幸福指數(shù)增高，應(yīng)按照公平、公正的原則，在積極發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上，通過(guò)部分項(xiàng)目分時(shí)間分空間，逐步實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民與城市居民社會(huì)保障的銜接，建立城鄉(xiāng)基本統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，在保障原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、保險(xiǎn)金的管理、基本項(xiàng)目的設(shè)置等方面，使二者逐步趨向一致[3]。

四、結(jié)語(yǔ)

在新型城鎮(zhèn)化背景之下，西部少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的利益能否得到保障，成為能否順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、西部大開(kāi)發(fā)、邊疆社會(huì)穩(wěn)定、消除城鄉(xiāng)二元對(duì)立、實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)以及體現(xiàn)人道主義和公平正義的重要因素。對(duì)于我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)，沒(méi)有固定的模式，西部少數(shù)民族地區(qū)自身的特點(diǎn)也決定了不可能照搬照抄別的模式，只能在遵循國(guó)家大政方針政策前提下，根據(jù)實(shí)際情況，修訂不適合的制度與做法，發(fā)揮各級(jí)政府職能，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的利益。在征地過(guò)程中真正做到以人為本，建立被征地農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶、形成以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金養(yǎng)老為主，社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、個(gè)人儲(chǔ)蓄和家庭養(yǎng)老為輔的綜合養(yǎng)老保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的區(qū)域性流動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的整合；建立適合少數(shù)民族傳統(tǒng)文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的教育實(shí)踐培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提高被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能；同時(shí)，各級(jí)政府做好社會(huì)各項(xiàng)保障事業(yè)，保障失地農(nóng)民社會(huì)權(quán)益，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行，通過(guò)城鎮(zhèn)化促進(jìn)工業(yè)化，加快全面建成小康社會(huì)的步伐。

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責(zé)任編輯：吳紅博