張繼蘭

摘 要：隨著中國社會多元化結(jié)構(gòu)的形成，人民政協(xié)由傳統(tǒng)的統(tǒng)一戰(zhàn)線職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛蛘吒嗟貎A向于參政議政和協(xié)商決策職能，并被定位于中國特色協(xié)商民主的重要實(shí)踐形式。從協(xié)商民主的規(guī)范性條件看，人民政協(xié)制度蘊(yùn)含了協(xié)商民主的精神，但人民政協(xié)的制度結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式與協(xié)商民主的制度目標(biāo)之間也存在著一定的距離，擴(kuò)大協(xié)商參與的平臺、給予參與者話語權(quán)和決策權(quán)的平等，加強(qiáng)協(xié)商的程序約束、從協(xié)商的內(nèi)部性走向開放性，構(gòu)成了人民政協(xié)變革和創(chuàng)新的基本思路和趨向。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；協(xié)商民主；規(guī)范性條件

[中圖分類號]D621：D664 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-0339（2014）02-0042-06

人民政協(xié)是中國制度設(shè)計(jì)中最具特色的部分，它是在國家政權(quán)機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、法機(jī)關(guān)）和執(zhí)政黨系統(tǒng)之外所設(shè)計(jì)的一種國家政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在中國的政治生活中發(fā)揮著協(xié)調(diào)各政黨和各社會力量的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)共同利益基礎(chǔ)上的政治統(tǒng)一的特殊功能。但其具體功能和運(yùn)行方式則是隨著中國政治環(huán)境的變化而變化的。新中國成立初期（1949年到1954年）人民政協(xié)代行人民代表大會職能，它作為國家最高權(quán)力的代行組織而承擔(dān)了新政權(quán)創(chuàng)建和基本法律創(chuàng)制的重任。隨著1954年人民代表大會制度的確立和運(yùn)行，人民政協(xié)作為黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織發(fā)揮著思想統(tǒng)一和加強(qiáng)團(tuán)結(jié)的政治作用。改革開放以后，人民政協(xié)的政治職能開始轉(zhuǎn)向決策和議事，除了繼續(xù)發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線作用外，它更多地被定位于“多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”（ 見1994年政協(xié)第八屆全國委員會修訂的政協(xié)章程）。自2005年之后，人民政協(xié)被視為參政議政、協(xié)商決策和民主監(jiān)督的組織形式，尤其是在黨的十八大報(bào)告中，更是明確地將人民政協(xié)作為 “協(xié)商民主的重要渠道”，并與以人民代表大會為載體的選舉民主相結(jié)合，發(fā)揮著民主制度建設(shè)的功能。

人民政協(xié)被定位于中國特色協(xié)商民主的重要實(shí)踐形式，這也就構(gòu)成了它未來發(fā)展的制度目標(biāo)。在人民政協(xié)發(fā)揮作為協(xié)商民主重要渠道作用的過程中，需要作出哪些體制調(diào)整和變革？其變革的基本思路和趨向是什么？這就需要研究人民政協(xié)現(xiàn)有的體制和運(yùn)行機(jī)制與協(xié)商民主的規(guī)范性條件之間所存在的適應(yīng)性和緊張性。人民政協(xié)與協(xié)商民主規(guī)范性條件的適應(yīng)性直接決定人民政協(xié)未來的發(fā)展前景和發(fā)展空間，而它們之間的緊張關(guān)系則決定了人民政協(xié)變革與創(chuàng)新的趨向。本文力圖考察人民政協(xié)協(xié)商民主的適應(yīng)性與緊張性，找到必須面對和解決的體制性問題，從而把握人民政協(xié)的變革趨向與體制調(diào)整。

一、人民政協(xié)制度與協(xié)商民主規(guī)范性條件的適應(yīng)性

協(xié)商民主首先是一種民主，它必須具備民主的一些規(guī)范性條件，如在社會的多元性、參與主體的平等性、過程的程序性和開放性等方面應(yīng)符合民主的基本要求，而協(xié)商民主在這些條件基礎(chǔ)之上還強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的協(xié)商性。從協(xié)商民主的規(guī)范性條件看，人民政協(xié)在社會基礎(chǔ)的多元性、協(xié)商主體的平等性以及工作方式的協(xié)商性等方面具有協(xié)商民主的內(nèi)在要求。

（一）社會的多元性是人民政協(xié)協(xié)商民主的社會基礎(chǔ)

協(xié)商民主觀念產(chǎn)生于多元主義的社會背景中。隨著社會多元化結(jié)構(gòu)的形成，傳統(tǒng)的代議制民主（或代表制民主）及其簡單多數(shù)原則已經(jīng)無法充分體現(xiàn)民眾的多元價值和多元利益的需求，也難以形成有利于共同利益的決策。于是，不同利益取向和不同價值觀念的人們參與政治，并進(jìn)行利益表達(dá)，也就成為現(xiàn)代民主理論思考的重要現(xiàn)實(shí)問題。協(xié)商民主理論家正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)難題而提出了全新的民主思路：凡政策的利益相關(guān)者都有權(quán)利直接參與對話，不同利益群體通過直接的溝通與協(xié)商而協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、達(dá)成共識。應(yīng)該說，對于以普遍的不平等、日益明顯的文化多元主義以及逐漸增長的社會復(fù)雜性為特征的社會來說，協(xié)商民主是充滿活力的政治模式。

中國人民政治協(xié)商會議是對多元社會作出的制度性回應(yīng)。新中國成立時期中國社會事實(shí)上是具有多元性的，這在歷史文獻(xiàn)中有記載。1949年通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確指出，中國人民民主專政是中國工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)。作為社會主體多元的制度回應(yīng)，《共同綱領(lǐng)》明確指出，中國人民政治協(xié)商會議的組織成分包括工人階級、農(nóng)民階級、革命軍人、知識分子、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級、少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國主義分子的代表。這說明新中國成立初期，中國社會存在明顯的階級、民族和群體的多元性。在社會主義改造完成之后，階級的多元性消失，但階層、民族和群體的多元性事實(shí)上存在。在改革開放政策不斷深化的過程中，我國社會的多元性更加突出，人們的利益訴求、分配收入、價值取向以及社會階層的多元化趨勢明顯。利益、階層以及民族多元化必然要求在政治制度上作出明確回應(yīng)。人民政協(xié)的制度安排和運(yùn)行機(jī)制實(shí)際上正是對這種多元性作出的回應(yīng)?，F(xiàn)在的全國政協(xié)組織由34個界別組成，他們分別聯(lián)系不同階層、不同職業(yè)的社會成員。這些不同社會階層和職業(yè)的委員們從各自領(lǐng)域表達(dá)利益訴求和對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展建言獻(xiàn)策，從而形成了我國多元主體共同存在和發(fā)展的和諧局面。

（二）參與主體的平等性是人民政協(xié)協(xié)商民主的權(quán)利保障

人格尊嚴(yán)的平等和政治權(quán)利的平等是現(xiàn)代民主的思想基礎(chǔ)，正如美國政治學(xué)家科恩所說：“有了自由才能實(shí)行民主，但是只有在平等的情況下才有理由相信應(yīng)該實(shí)行民主?！盵1]沒有人與人之間地位和權(quán)利的實(shí)質(zhì)性的平等，任何交往和互動，都不可能是民主的。無論是傳統(tǒng)的代議制民主還是當(dāng)代的協(xié)商民主都內(nèi)含了平等的要求，代議制民主更多的是強(qiáng)調(diào)選票的平等，而協(xié)商民主作為更激進(jìn)的深度民主，提出了更多的平等要求，它更強(qiáng)調(diào)參與協(xié)商權(quán)利和機(jī)會的平等、協(xié)商地位的平等、協(xié)商資源和能力的平等。協(xié)商民主理論主張每一個利益相關(guān)者在協(xié)商過程中都有平等而自由表達(dá)自身偏好和訴求的權(quán)利。如果說選舉民主強(qiáng)調(diào)的是單一個體的主體性，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的則是眾多個體交流的主體間性，更強(qiáng)調(diào)公共空間的平等交流。

參與主體的政治平等是人民政協(xié)的政治基礎(chǔ)。人民政協(xié)參與主體的平等地位是在它成立之前就已確立的基本原則。在新政協(xié)召開前夕，中國共產(chǎn)黨在1948年4月30日發(fā)布的“五一口號”中號召：各民主黨派、各人民團(tuán)體及社會賢達(dá)，迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會、成立民主聯(lián)合政府。組建民主聯(lián)合政府的構(gòu)想中就蘊(yùn)含著平等思想，這為多黨平等合作協(xié)商建國的新格局奠定了基礎(chǔ)。人民政協(xié)成立后也一直強(qiáng)調(diào)平等原則。1956年6月，經(jīng)毛澤東、鄧小平審閱同意，中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長李維漢在一屆全國人大第三次會議上發(fā)言提出，必須嚴(yán)格地尊重各民主黨派和人民團(tuán)體在憲法賦予的權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由和組織獨(dú)立性。2005年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》中更明確指出，民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等。政治平等為人民政協(xié)工作的開展奠定了良好基礎(chǔ)，也確保了人民政協(xié)的協(xié)商民主功能的有效發(fā)揮。

（三）“協(xié)商”是人民政協(xié)民主的實(shí)現(xiàn)方式

對“差異政治”的解決方式主要有兩種：一是投票，二是協(xié)商。我們通常強(qiáng)調(diào)票決制的合法性，而事實(shí)上，協(xié)商民主作為一種政治決策機(jī)制，由于它在很大程度上促進(jìn)了不同團(tuán)體和集體的跨文化交流與學(xué)習(xí)，促進(jìn)了協(xié)商主體間的相互理解與包容，因此，協(xié)商同樣可以增強(qiáng)決策的合法性。

應(yīng)該說，人民政協(xié)是對協(xié)商理念的制度化，人民政協(xié)的協(xié)商民主有制度和運(yùn)行機(jī)制作保障。

首先，它有專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)。制度化運(yùn)作必須有制度的平臺和機(jī)構(gòu)作支撐，在我國協(xié)商民主體系中，作為重要協(xié)商渠道的協(xié)商機(jī)構(gòu)是人民政協(xié)組織，該組織首先被定位于愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種機(jī)構(gòu)。各黨派、團(tuán)體和各族各界人士憑借這一平臺就國家和地方事務(wù)進(jìn)行協(xié)商，因此，人民政協(xié)也是一個聚民意集民智的平臺。

其次，人民政協(xié)的職能通過協(xié)商方式而實(shí)現(xiàn)。人民政協(xié)的職能可概括為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。政治協(xié)商是指對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商。民主監(jiān)督是就國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過批評建議的形式進(jìn)行監(jiān)督。參政議政主要是指對現(xiàn)實(shí)生活中的重大問題和受到普遍關(guān)注的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，如實(shí)反映民情民意，通過報(bào)告、提案、建議案等形式，向執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議。這三項(xiàng)職能都內(nèi)含了協(xié)商，并通過協(xié)商的方式而實(shí)現(xiàn)。

最后，人民政協(xié)的協(xié)商形式多樣化并且制度化。人民政協(xié)主要是通過會議形式實(shí)施協(xié)商民主的，如組織并召開政協(xié)全體會議、政協(xié)常務(wù)委員會會議、政協(xié)主席會議、政協(xié)常務(wù)委員專題協(xié)商會，以及相關(guān)的座談會、各專門委員會會議。這些會議形式已被制度化。從參與協(xié)商的主體來講，人民政協(xié)協(xié)商民主包括專題協(xié)商、界別協(xié)商、政黨協(xié)商等。通過這些制度化設(shè)計(jì)，目的是想通過委員代表參與協(xié)商來擴(kuò)展民主和實(shí)現(xiàn)人民群眾有序的政治參與。

二、人民政協(xié)與協(xié)商民主規(guī)范性條件的緊張性

（一）精英代表協(xié)商制與協(xié)商民主直接參與理想之間的緊張

協(xié)商民主最重要的規(guī)范性要求是追求直接參與理想，即倡導(dǎo)公民直接參與政治過程，并進(jìn)行利益和價值的表達(dá)和公共協(xié)商，從而直接決定或影響立法與決策。直接參與理想是針對代議制民主之下公民直接參與的不足和民主效能感的缺乏而提出的。協(xié)商民主理論的倡導(dǎo)者強(qiáng)調(diào)的是民眾真實(shí)意愿的直接表達(dá)，在他們看來，公民是自身利益的最可靠的解釋者和最忠實(shí)的維護(hù)者，因而也是自身命運(yùn)的主宰者，他們在掌握充分信息的基礎(chǔ)上，有權(quán)利也有能力對公共政策進(jìn)行開放性的協(xié)商與討論。當(dāng)然，協(xié)商民主理論家所要求的直接參與并非等同于原始時代的“小國寡民”式的簡單直接參與，而是指對參與者充分開放參與信息的基礎(chǔ)上，使政策所涉及的社會成員參與協(xié)商，發(fā)表各自主張，達(dá)成共識，以提高決策質(zhì)量。

人民政協(xié)的協(xié)商民主建立在業(yè)務(wù)精英代表制基礎(chǔ)之上。最初，人民政協(xié)被定位于愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其活動宗旨是實(shí)現(xiàn)全國的思想統(tǒng)一與政治統(tǒng)一。但改革開放之后，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，形成了多元利益格局，正是為了應(yīng)對這種新的社會環(huán)境，并承擔(dān)解決多元社會結(jié)構(gòu)帶來的問題，人民政協(xié)又被定位于協(xié)商決策的協(xié)商民主形式。但人民政協(xié)的體制及其運(yùn)行方式并沒有基于新的組織功能的變化需要而進(jìn)行適時的調(diào)整。人民政協(xié)組織成員的產(chǎn)生遵循的是上層協(xié)商原則。從組織構(gòu)成上看，人民政協(xié)是由各黨派和無黨派人士、各少數(shù)民族和各界的代表以及特邀人士組成的，而政協(xié)委員通常是在統(tǒng)戰(zhàn)部的統(tǒng)一組織與指導(dǎo)下，先通過各黨派、無黨派人士、各人民團(tuán)體、各界別等協(xié)商提名，再經(jīng)過執(zhí)政黨黨委的相關(guān)部門的綜合考慮，協(xié)商而產(chǎn)生。這種上層協(xié)商機(jī)制體現(xiàn)和維護(hù)的是一種精英代表協(xié)商制度。

從“面”上看，政協(xié)委員的來源具有一定的廣泛性，它回應(yīng)了社會多元性的現(xiàn)實(shí)，并適應(yīng)了這種現(xiàn)實(shí)要求。但從“點(diǎn)”上看，通過協(xié)商而產(chǎn)生的政協(xié)委員多半是各個領(lǐng)域各個行業(yè)中具有一定知名度的專門技術(shù)精英，是社會上較有影響力的成功人士。對政協(xié)委員的遴選和確定，盡管存在著一定的協(xié)商程序，但對合適人選的協(xié)商程序又遵照著某種實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，即相關(guān)領(lǐng)域或行業(yè)的職業(yè)能手或技術(shù)專家才是重點(diǎn)候選對象。這種業(yè)務(wù)精英代表制偏離了協(xié)商民主的直接參與理念，其產(chǎn)生機(jī)制在一定程度上削弱了政協(xié)委員作為代表的功能，而且技術(shù)業(yè)務(wù)精英與參政議政的責(zé)任也存在一定的錯位。應(yīng)該說，業(yè)務(wù)技術(shù)精英代表制加強(qiáng)了人民政協(xié)的權(quán)威基礎(chǔ)，卻削弱了政協(xié)的民主基礎(chǔ)。

（二）政協(xié)組織的層級隸屬性與協(xié)商權(quán)利平等性之間的緊張

協(xié)商民主所內(nèi)含的協(xié)商權(quán)利的平等，是指話語權(quán)的平等和對決策結(jié)果影響的平等，每一種利益表達(dá)和話語只憑借其包含的理性力量、公共性和合理性而影響決策結(jié)果，而不受到不平等的政治權(quán)威結(jié)構(gòu)的影響，這是一種人與人之間話語權(quán)和決策權(quán)的平等，即“合法的決策是所有人協(xié)商的結(jié)果”[2]，“為了保障每位公民享有平等的政治影響機(jī)會，社會必須采取必要措施保障每位公民有能力有效參與到協(xié)商領(lǐng)域中”，這就需要提供“實(shí)質(zhì)性政治平等制度”的前提[3]。

人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，主張參與主體的政治平等，但是這種平等原則必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)為政治前提。從性質(zhì)來看，黨委對政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)是一種政治上的領(lǐng)導(dǎo)，而不是上下級之間的行政領(lǐng)導(dǎo)。但是，黨委與政協(xié)黨組之間不僅存在政治上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而且存在著組織上的隸屬關(guān)系。這種特定的層級結(jié)構(gòu)和上下隸屬關(guān)系與協(xié)商民主的協(xié)商權(quán)利平等性之間產(chǎn)生了緊張。

（三）協(xié)商活動的內(nèi)部化與協(xié)商過程的公開性之間的緊張

協(xié)商民主理論是通過對現(xiàn)代代議制民主的反思而提出的一種全新的民主觀念，它尤其反對代議制的間接民主形式的封閉性，在協(xié)商民主理論家看來，代議制之下，公民只限于匿名投票，既不公開各自的選擇，更不需要論證各自選擇的公共理性基礎(chǔ)，而且公民的民主權(quán)利只局限于對決策者的選擇，而不直接參與與自己切身利益相關(guān)的事項(xiàng)的討論與辯論。代議民主制的運(yùn)行使公民與政府及其官員分離，使公民的選舉權(quán)與政府的決策權(quán)脫節(jié)，政府及其官員的決策相對于公民來說，具有一定的封閉性。協(xié)商民主正是力圖彌補(bǔ)代議制民主的封閉性弱點(diǎn)而引入公開性原則，即協(xié)商民主的整個程序和協(xié)商過程都是在協(xié)商者之間公開的，對社會公眾是公開的，參與者支持某項(xiàng)政策的理由和偏好是公開的，立法或政策建議的形成過程是公開的。公開的目的在于，讓協(xié)商參與者承擔(dān)利益表達(dá)的責(zé)任，讓協(xié)商者和社會公眾借助于對公共理性的理解而選擇更具有合理性的政策，這也正是協(xié)商民主區(qū)別于投票民主匿名程序性的重要特征。

從協(xié)商民主的開放性規(guī)范要求來看，人民政協(xié)還存在著很大的改進(jìn)空間。人民政協(xié)成員的選定、協(xié)商議題的確定以及整個協(xié)商活動都是作為一種政治活動被納入執(zhí)政黨和政府的內(nèi)部事務(wù)，因而缺乏自下而上的運(yùn)行機(jī)制，公開性和開放性存在一定局限，具體表現(xiàn)在協(xié)商主體的開放性不足、協(xié)商內(nèi)容和過程的公開性不夠等方面。

（四）協(xié)商的不確定性與多元結(jié)構(gòu)下的嚴(yán)格程序性之間的緊張

現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的變化使價值和利益多元化成為一種無法改變的事實(shí)，制度的設(shè)計(jì)和價值的分配必須面對這一事實(shí)，并有效解決這一事實(shí)帶來的一系列問題。在多元化的現(xiàn)代社會里，公民之間的團(tuán)結(jié)和公共政策的確定無法基于某種特定的實(shí)體性價值共識，也很難通過特定的政治意識形態(tài)來維系。解決這種困境的辦法只能是程序主義，由此，程序性是現(xiàn)代民主政治的核心規(guī)范。協(xié)商民主更是需要遵守協(xié)商過程的嚴(yán)格程序性，這種程序性強(qiáng)調(diào)，決策和共識的合法性建立在每個公民對公共領(lǐng)域問題的理性而平等的對話與討論基礎(chǔ)上，因而，在重大政策付諸表決之前，要求充分地溝通、辯論和協(xié)商。

程序合理和程序正義是協(xié)商民主的基本規(guī)范，唯有程序才能奠定決策合法性的基礎(chǔ)。在協(xié)商程序上，人民政協(xié)的組織行為仍然存在著某種不確定性，甚至隨意性。這種隨意性和不確定性具體表現(xiàn)在協(xié)商活動的發(fā)起、協(xié)商內(nèi)容的確定以及協(xié)商結(jié)果的處置等方面。

三、以協(xié)商民主的規(guī)范性要求看人民政協(xié)的變革與創(chuàng)新

人民政協(xié)中的業(yè)務(wù)型精英代表制、層次隸屬性、協(xié)商活動的不確定性和內(nèi)部化等傾向與協(xié)商民主的發(fā)展目標(biāo)之間已經(jīng)構(gòu)成一種緊張，為解決這種緊張關(guān)系，使人民政協(xié)成為中國特色協(xié)商民主的有效實(shí)踐形式，需要作出如下變革與創(chuàng)新。

（一）淡化精英色彩，擴(kuò)大協(xié)商參與平臺

一種成熟的協(xié)商民主能有效地將所有受決策影響的公民吸收到協(xié)商過程中來，而人民政協(xié)的精英代表協(xié)商制在一定程度上抑制了公民的協(xié)商參與，由此，需要淡化精英色彩，擴(kuò)大公民參與協(xié)商的范圍，開辟更多的協(xié)商渠道，加強(qiáng)政協(xié)的社會基礎(chǔ)。其一，創(chuàng)新政協(xié)委員的產(chǎn)生機(jī)制，適當(dāng)引入選舉制，這也符合“推進(jìn)選舉民主與協(xié)商民主的協(xié)調(diào)配合，使兩種民主形式更好地優(yōu)勢互補(bǔ)、形成合力”的思想[4]，以各黨派和各界別為組織單位，通過各自的選舉而產(chǎn)生本黨派和本界別的委員，由此而產(chǎn)生的政協(xié)委員才能最可靠地成為所屬黨派和界別的利益代表。其二，政協(xié)委員的構(gòu)成適當(dāng)調(diào)整，使普通民眾在政協(xié)委員中的比重得到提高，避免照顧性的考慮。參與政協(xié)在性質(zhì)上是普通民眾進(jìn)行利益表達(dá)和參政議政的方式，而不是對知名人士的政治獎勵，因而需要減少影視明星、運(yùn)動健將及經(jīng)濟(jì)界成功人士的數(shù)量，讓更多有意表達(dá)的普通群眾成為政協(xié)委員，把人民政協(xié)建成廣大公民有序參與的民主平臺。其三，政協(xié)議事制度設(shè)計(jì)中，為普通公民提供列席政協(xié)會議和參與發(fā)言的機(jī)會，使政協(xié)成為真正開放的協(xié)商空間，從而增強(qiáng)人民政協(xié)的活力。

（二）尋求話語權(quán)與決策權(quán)的平等，變咨詢性協(xié)商為決策性協(xié)商

人民政協(xié)具有特定的制度環(huán)境，黨委與政協(xié)存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但這種領(lǐng)導(dǎo)在性質(zhì)上只是政治原則和政治方向意義上的，而不意味著取代政協(xié)自身的協(xié)商與決策權(quán)。我們完全可以在既有的制度框架下提供話語權(quán)與決策權(quán)的平等，變咨詢性協(xié)商為決策性協(xié)商。首先，協(xié)商主體具有自由的協(xié)商話語權(quán)和平等的協(xié)商議題發(fā)起權(quán)，取消對協(xié)商議題設(shè)置的限定和條件，協(xié)商議題不局限于政府的發(fā)展規(guī)劃，對于協(xié)商主體最為關(guān)注也力圖表達(dá)的、在社會發(fā)展過程中涉及政府和群眾利益沖突的重大社會問題應(yīng)納入?yún)f(xié)商議題，使政協(xié)能真正發(fā)揮參政議政的職能。其次，變?nèi)嗣裾f(xié)的建議權(quán)為決策權(quán)，走出議而不決的困局，通過票決制確定權(quán)威性的協(xié)商結(jié)果，使政協(xié)成員在以平等身份充分自由地表達(dá)意見和建議的基礎(chǔ)上，協(xié)商參與者一人一票，當(dāng)場表決，使協(xié)商具有明確而公正的結(jié)果，而決策完全以表決結(jié)果為依據(jù)，從而維護(hù)協(xié)商的權(quán)威。

（三）實(shí)現(xiàn)協(xié)商過程與協(xié)商決策的程序約束

在多元化社會，不存在實(shí)體價值的共識，唯有通過程序民主，才能形成合法性的結(jié)果和政策。協(xié)商民主也正是將嚴(yán)格的程序約束作為決策的最有效機(jī)制。人民政協(xié)的程序化建設(shè)已經(jīng)受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，2005年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》明確提出加強(qiáng)社會主義民主政治的“制度化、規(guī)范化和程序化”建設(shè)的要求。要確立協(xié)商活動的程序約束，需要從如下兩方面作出努力。其一，建立協(xié)商主體產(chǎn)生的程序。要擴(kuò)大協(xié)商主體的廣泛社會性基礎(chǔ)，需要就協(xié)商主體成員結(jié)構(gòu)的分配、如何提名、如何經(jīng)各黨派和各界別表決等問題建立一套完整的程序性制度。其二，對于協(xié)商的發(fā)起、協(xié)商活動的進(jìn)行和協(xié)商結(jié)果的確定需要建立更具體的、可操作的程序，而且這些程序性規(guī)定不只是指導(dǎo)性的，而是具有剛性和約束力，違者需要承擔(dān)相應(yīng)的后果。

（四）從協(xié)商的內(nèi)部化走向協(xié)商的開放性

人民政協(xié)作為聯(lián)結(jié)各黨派、無黨派和社會各界力量的組織，與其它國家政權(quán)機(jī)關(guān)相比，應(yīng)該具有更大的公開性和開放性。但實(shí)際運(yùn)行時，政協(xié)更多是被納入了政治權(quán)力體系層級控制之中，其活動過程具有內(nèi)部化特征。由內(nèi)部化走向開放性，是人民政協(xié)變革與完善的方向。首先，公開并宣傳現(xiàn)有的各種政治協(xié)商形式，讓公眾了解并關(guān)注這些協(xié)商形式，如政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、各專門委員會會議等，這些會議形式本身具有一定層面公開性，但還需要進(jìn)一步將這些會議形式向整個社會公開。其二，公開協(xié)商內(nèi)容。政協(xié)組織每年都在協(xié)商議事，但其工作的內(nèi)容和提出的各種主張和政策建議，并不為外界所知。這就需要通過各種渠道向社會開放信息，以獲得公眾的理解和支持，也有利于了解和吸收公眾的反饋意見，使人民政協(xié)和社會公眾之間有效互動，并盡可能吸收民間智慧。

[參考文獻(xiàn)]

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[2] Joshua Cohen，“Democracy without Preference，”in A.Hamlin etc.（eds.）The Good 古通今Polity（Blackwell，1989）.

[3]（美）詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.協(xié)商民主：論理性與政治[M].陳家剛，等，譯.北京：中央編譯出版社，2006：236.

[4] 賈慶林.健全社會主義協(xié)商民主制度為全面建成小康社會廣泛凝聚智慧和力量[J].中國政協(xié)理論研究，2013（1）.

責(zé)任編輯：吳紅博