蘇建健 譚永茂 陸藝芳

【摘 要】 本文根據(jù)南寧市公共危機管理的實際，針對存在的現(xiàn)實問題，通過結合協(xié)同治理理論，建立一個公共危機協(xié)同治理的模式。以實現(xiàn)對城市公共危機管理的全方位轉(zhuǎn)型，構建相應的公共危機協(xié)同治理機制，形成完善的公共危機協(xié)同治理的模式，提升南寧市應對公共危機時的處置能力。

【關鍵詞】公共危機；協(xié)同治理模式；構建路徑

南寧市2001年建成了全國第一套城市應急聯(lián)動系統(tǒng)，獲得了了全國政府創(chuàng)新獎，對于公共危機管理相當重視。但面對公共危機的頻發(fā)性與復雜性的增加，南寧市的公共危機管理能力受到了很大的挑戰(zhàn)，公共危機能力的不足嚴重制約了南寧市作為廣西壯族自治區(qū)首府，以及中國-東盟博覽會永久舉辦地的長期發(fā)展。筆者通過相關文獻研究，應用協(xié)同治理的思想，結合現(xiàn)階段存在的各種問題與不足，提出構建南寧市公共危機協(xié)同治理的的路徑，為南寧市城市公共危機管理能力提供新思路。

一、公共危機協(xié)同治理

1.公共危機

學界對于公共危機的定義集中在：公共危機是一類緊急事件或狀態(tài)；公共危機威脅不特定的大量公眾的利益；公共危機會損害正常的社會關系、社會秩序，會威脅社會基本價值與行為準則框架；公共危機要求政府部門以運用公共權力、公共資源與公共政策等恰當方式介入；公共危機要求政府部門的決策在需要高度不確定性的環(huán)境下進行。

綜上觀點，筆者將公共危機定義為：公共危機是一種嚴重危害與威脅社會公眾利益，造成社會不穩(wěn)定，需要公共部門運用公共權力、整合公共資源與制訂公共政策緊急應對和處理非常規(guī)事態(tài)。

2.協(xié)同治理

（1）協(xié)同學

上世紀70年代，德國物理學家赫爾曼·哈肯最早提出了協(xié)同學概念。他指出，協(xié)同學是有關系統(tǒng)的研究，系統(tǒng)中包含著大量諸如分子、原子、等在內(nèi)的子系統(tǒng)，通過了解這些子系統(tǒng)之間產(chǎn)生何種合作關系，找尋于此無關的因素。實現(xiàn)組織的非平衡的前提條件是要把組織置于一個開放的環(huán)境中。其次，協(xié)同學具有協(xié)同的特性。所謂協(xié)同就是要保持系統(tǒng)之下的子系統(tǒng)之間均以系統(tǒng)的變化而變化。再次，系統(tǒng)可隨時變化，且這種變化會出現(xiàn)漲落的趨勢，只要系統(tǒng)臨近變化時，自組織就會出現(xiàn)決定性的或平衡或失衡的情況。總之，協(xié)同學借鑒了現(xiàn)代科學的方法，針對自組織問題進行研究。

（2）公共治理理論

20世紀八九十年代以來，西方公共行政管理學發(fā)展的主要標志就是提出了相對于傳統(tǒng)公共行政的公共管理概念。隨著西方福利國家出現(xiàn)社會管理困局，市場同等級制的調(diào)節(jié)機制發(fā)生沖突，公民社會迅速成長。公共治理理論就是在上述背景下出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論?！爸卫怼痹诠仓卫砝碚撝械暮x為達到共同利益在管理網(wǎng)絡中進行多元主體的合作。其中，社會氛圍中明確責任、分享社會權力，共同對公共事務管理的過程。就政府部門來說，治理就是由劃槳轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫?；與此同時，就非政府組織而言，治理就是從被動排斥轉(zhuǎn)為主動參與的過程。所以，公共治理理論作為一種新型的理論，反思和批判傳統(tǒng)公共管理理論，在理論上整合了新公共管理的本質(zhì)價值。公共治理理論的核心觀點是，為管理對公共事務，強調(diào)通過協(xié)商、合作、伙伴關系，以及明確共同的目標等途徑。

基于對協(xié)同學及公共治理理論的探討，筆者對協(xié)同治理定義為：以政府作為主體的眾多子系統(tǒng)構成一個開放、整體的系統(tǒng)，基于網(wǎng)絡結構使一個無序、混亂的系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間相互協(xié)調(diào)、共同作用， 從而產(chǎn)生一個有序、合作、協(xié)同的系統(tǒng)， 實現(xiàn)力量的整合與增值， 并使其高效地進行社會公共事務治理，最終達到共同的公共目標。

筆者根據(jù)之前對公共危機管理概念的界定與對協(xié)同治理概念的闡釋，進一步將公共危機協(xié)同治理定義為：公共危機管理主體，包括政府部門、非政府部門、企業(yè)部門以及公民個人，利用網(wǎng)絡、信息技術等現(xiàn)代科技手段，把公共危機管理系統(tǒng)中各種相互之間無規(guī)則、無秩序的要素，在一個行為目標和規(guī)范相對統(tǒng)一的網(wǎng)絡結構中有機地整合，使系統(tǒng)中的各種要素由無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，針對潛在的或者顯現(xiàn)的危機，協(xié)同實施系列性的控制活動，以期有效地預防、處置和消弭危機。

二、南寧市公共危機管理問題闡釋

1.公共危機預案體系基本建立，但公共危機管理意識較為淡薄

南寧市已基本建立了相關的應急預案體系，目前，編制修訂完成了市級專項應急預案21個、部門應急預案 86個。下轄 15個縣、區(qū)（ 開發(fā)區(qū)） 中，已有13個縣、區(qū)（ 開發(fā)區(qū)） 制定了突發(fā)公共事件總體應急預案，同時出臺了專項預案186個、部門預案 552個、基層應急預案6700 多個。使南寧市的公共危機管理水平有了一個本質(zhì)上的提高。但是，目前南寧市政府與大多數(shù)的社會成員危機意識薄弱。公共危機管理還沒有納入政府和其它社會組織的日常工作體系中。

2.公共危機管理組織體系逐步完善，但權責不清

到目前為止，南寧市全市市15個縣、區(qū)（ 開發(fā)區(qū)） 都成立了應急管理委員會，統(tǒng)一協(xié)調(diào)領導轄區(qū)內(nèi)應急管理和突發(fā)事件應對處置工作，明確了各級負責人的職責；15個縣、區(qū)（ 開發(fā)區(qū)） 均在政府辦（ 黨政辦） 掛牌成立應急管理辦公室，具體承擔應急管理日常工作任務。但是，包括了各類參與主體權責不清，這容易影響資源整合與反應能力，缺乏信息的溝通導致決策效率低下，并且，各個主體能力參差不齊，各主體的權責關系就更應該清晰劃分。

3.應對公共危機時政府動員能力很強，但社會成員能力相對較差

南寧市尚未建立起一個能夠有效組合政府、市場和社會各種力量應對危機事件的機制。社會主體參與程度低，過分依賴政府，尚未實現(xiàn)參與主體多元化，沒有形成各級、各類危機管理的合作關系。

在具體的公共危機管理中，過于依賴上級，限制了參與主體的積極性和創(chuàng)造性， 不利于對需要第一時間決策的公共危機管理。南寧市公共危機管理狀態(tài)下社會動員能力的相對不足，這導致公民缺乏自發(fā)地組織和行動起來防范、應對公共危機以及公共危機的恢復和重建的主動性和積極性。

4.公共危機管理聯(lián)動工程已基本建立，但仍有待進一步的整合

南寧市城市應急聯(lián)動系統(tǒng)工程于2002年5月 1日正式投入運行，是全國率先建設的城市應急聯(lián)動系統(tǒng)，累計接聽報警電話2000多萬個，月平均接聽12萬個，處理各類有效事件200多萬件；平均每天接聽報警求助電話4000多個，日處理有效事件 400多件，占10%。實際工作中，其余電話為咨詢類事件、非應急類事件、誤撥電話、重復報警電話。而聯(lián)動中心在接到非應急類電話卻不能直接將電話轉(zhuǎn)至在同一棟大樓的數(shù)字城管和政府公共服務呼叫中心系統(tǒng)。并且，重大公共危機的信息傳播與聯(lián)動整合不足，一些重大的信息沒有通過相關的信息平臺對社會進行溝通。

三、構建南寧市公共危機協(xié)同治理模式的路徑

1.轉(zhuǎn)變南寧市公共危機管理觀念

目前，人們提到公共危機的管理都是一種傳統(tǒng)的，政府作為單一管理主體，命令自上而下的，以管制為主導的模式。要實現(xiàn)南寧市內(nèi)公共危機協(xié)同治理的模式，首先政府要轉(zhuǎn)變理念，要做到：權威管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿吮竟芾?、后期管理轉(zhuǎn)變?yōu)轭A防管理、全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)檎险?、秘而不宣轉(zhuǎn)變透明公開同時，對公民參與社會管理的意識也需要加強培養(yǎng)。政府鼓勵公民個體參與社會管理，其次，通過宣傳逐步使公民培養(yǎng)出參與、主體意識，能使公民的參與行為更深入，南寧市公共危機協(xié)同治理模式也就具備了重要的基礎。

2.設計南寧市公共危機協(xié)同治理的職權體制

合理的職權體制是建立公共危機協(xié)同治理模式的重要前提。作為最重要的序參量，政府以元治理的角色、權威的分配相關的社會資源和統(tǒng)一的政策與規(guī)范提高各子系統(tǒng)的整體協(xié)同能力，避免子系統(tǒng)單打獨斗。同時，作為公共危機協(xié)同治理系統(tǒng)的次核心主體，系統(tǒng)中的子系統(tǒng)在特定情況下發(fā)揮一定的參序量的作用。公共危機協(xié)同治理中最核心的角色是政府，涉及各主體的權責分配。而構建以政府為核心的公共危機處理權責分配機制是構建公共危機管理體系的關鍵除了一整套有效的制度外，還應明文規(guī)定權力高低歸屬、應急行動配合責任范圍、資源調(diào)配與共享應急機制。

3.完善南寧市公共危機協(xié)同治理資源儲備機制

根據(jù)協(xié)同學的觀點，來自外部的能量流和物質(zhì)流能夠促進自組織結構的形成。因此，公共危機協(xié)同治理協(xié)同結構從外部環(huán)境獲得充足的資源保障是其形成及協(xié)同作用的實現(xiàn)的先決條件。包括人力、物力在內(nèi)的相關資源是公共危機協(xié)同治理實現(xiàn)的資源保障。雖然南寧市對資源保障機制投入不斷加大，但由于機制的落后，實際投入與產(chǎn)出效果比例并不理想。

4.培養(yǎng)南寧市公共危機協(xié)同治理人力資源

在整合資產(chǎn)、物資等物力資源的同時，相關人力資源的培養(yǎng)與建設工作也是實現(xiàn)公共危機協(xié)同治理的主要組成，在進行人力資源培養(yǎng)時應該做到：首先是對設備的要求，要隨時注重專業(yè)提升，使其成為綜合性、專業(yè)性的救援力量；其次是對救援主體提出要求，注重人才的專業(yè)化訓練尤其是在發(fā)生公共危機救援、自救時。最后，是對大眾提出要求，通過宣傳、培訓等方式定期展開公共危機的演練，增強大眾的救援意識，為公共危機人才貯備提供后備力量。

5.培育南寧市公共危機協(xié)同治理的社會資本

在系統(tǒng)中，除正式規(guī)則外，還有非正式規(guī)則無時無刻約束著公共危機協(xié)同治理子系統(tǒng)的行為，而組織之間的權力信息共享和集體的行動由社會資本提供非正式的框架。在公共危機協(xié)同治理的資本培養(yǎng)中，首先就是要實現(xiàn)信息的共享，提高南寧市政府公共危機協(xié)同治理工作的透明度，提高彼此溝通的績效。其次要通過公共危機協(xié)同治理的過程提高公眾的社會意識及處理公共危機的素質(zhì)和能力。再次要注重發(fā)揮非政府組織作用，社會管理越來越需要多元社會主體的參與。

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