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摘 要：2008年以來，接連發(fā)生的南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川地震、舟曲泥石流等災(zāi)害給我國造成了重大損失。研究和借鑒先進(jìn)國家和地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，建立適合中國國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度顯得尤為迫切。本文對(duì)國內(nèi)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，對(duì)國外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度進(jìn)行歸納總結(jié)，據(jù)此提出加速建立我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的應(yīng)對(duì)之策。

關(guān)鍵詞： 巨災(zāi)保險(xiǎn)；國際經(jīng)驗(yàn)；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A〓 文章編號(hào)：1003-9031（2014）11-0033-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.11.07

自然災(zāi)害多數(shù)是地理環(huán)境演化過程中的異?，F(xiàn)象，但卻成為阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展最重要的因素之一。近百年來，隨著人口的迅速膨脹與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈現(xiàn)集中趨勢，高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的財(cái)產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)值相應(yīng)提高，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失不斷上升。巨災(zāi)保險(xiǎn)作為一種重要的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，可以減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效分散風(fēng)險(xiǎn)，提高公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。因此，研究建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度對(duì)于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及其特點(diǎn)

（一）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的界定

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是指由地震、臺(tái)風(fēng)、洪水和恐怖活動(dòng)等不可抗力造成的，一旦發(fā)生會(huì)引起大量保險(xiǎn)標(biāo)的受損并可能對(duì)人類社會(huì)財(cái)富和生命安全造成巨大損失的特殊風(fēng)險(xiǎn)。巨災(zāi)本身是一個(gè)發(fā)展變化的概念，因此國內(nèi)外學(xué)者和實(shí)踐部門對(duì)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)沒有統(tǒng)一明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。美國保險(xiǎn)服務(wù)局（Insurance Service Office，簡稱ISO）財(cái)產(chǎn)理賠部1983年前將巨災(zāi)事件界定為超過100萬美元的保險(xiǎn)損失，1983年后調(diào)整為500萬美元，1997年后則是指導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)直接保險(xiǎn)損失超過2500萬美元并影響到大范圍保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的事件。標(biāo)準(zhǔn)普爾（1999年）把巨災(zāi)界定為，一個(gè)或一系列相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)事件導(dǎo)致保險(xiǎn)損失超過500萬美元的事件。瑞士再保險(xiǎn)公司將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分為自然災(zāi)害和人為災(zāi)難，并每年更新巨災(zāi)界定標(biāo)準(zhǔn)，2013年其對(duì)巨災(zāi)的界定標(biāo)準(zhǔn)見表1。

（二）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

相對(duì)于普通風(fēng)險(xiǎn)來說，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有發(fā)生頻率低、影響范圍廣、危害巨大、難以準(zhǔn)確預(yù)測等特點(diǎn)。同時(shí)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)由于發(fā)生次數(shù)少又缺乏可靠的參考資料，無法用大數(shù)法則和概率論來厘定巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率，費(fèi)率過高或過低都將影響保險(xiǎn)公司的償付能力。因此，普通的商業(yè)保險(xiǎn)無法單獨(dú)承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，必須構(gòu)建政府主導(dǎo)、各方共同參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，以有效分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，解決巨災(zāi)保險(xiǎn)供給不足的問題。

二、中國自然災(zāi)害保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

（一）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及管理現(xiàn)狀

我國是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失大。我國三分之二國土面積不同程度受到洪水威脅，近半數(shù)的城市人口分布在地震帶上，發(fā)生災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)較大。2009—2013年，我國自然災(zāi)害造成的直接損失分別為2523.7億元、5339.9億元、3096億元、4185.5億元和4210億元。

目前，我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理是由國家財(cái)政支持的政府主導(dǎo)型模式，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償多采取財(cái)政補(bǔ)貼為主、社會(huì)與國際援助為輔、商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償為補(bǔ)充的方式，尚未建立專門的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，只在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域嘗試建立自然災(zāi)害保險(xiǎn)并得到政策支持。中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)于1982年啟動(dòng)，分為兩個(gè)階段。第一階段是1982—2002年，主要由中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司（PICC）承保，是一項(xiàng)保護(hù)農(nóng)民的社會(huì)福利機(jī)制，但運(yùn)行結(jié)果不甚理想，保費(fèi)從1992年的8.29億元降至2002年的3.3億元。第二階段從2003年開始，引入新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃并將其作為農(nóng)業(yè)政策一部分，政府給予大量補(bǔ)貼。2007年，政府在6個(gè)省市開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，隨后拓展至25個(gè)省市和自治區(qū)。與農(nóng)業(yè)相比，其他領(lǐng)域的自然災(zāi)害保險(xiǎn)非常有限。20世紀(jì)80年代后期，部分保險(xiǎn)產(chǎn)品曾經(jīng)承保地震風(fēng)險(xiǎn)，但隨著風(fēng)險(xiǎn)上升和損失加劇，地震風(fēng)險(xiǎn)重新被列入除外責(zé)任。2008年汶川地震引發(fā)巨額損失，直接經(jīng)濟(jì)損失8451億元，但僅獲得保險(xiǎn)業(yè)賠付18.06億元，不及總損失的1%，可見政府主導(dǎo)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式已經(jīng)越來越無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)保障需要[1]。

（二）存在的主要問題

1.政府主導(dǎo)的損失分散機(jī)制存在明顯缺陷。一是財(cái)政收支平衡受到影響。政府財(cái)政的基本原則是量入為出，隨機(jī)性的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失如果主要由政府承擔(dān)，則收支平衡面臨干擾。同時(shí)，救災(zāi)支出作為政府轉(zhuǎn)移支付一部分，存在較高機(jī)會(huì)成本，會(huì)減少國家對(duì)其他項(xiàng)目的投資。二是受災(zāi)主體的補(bǔ)償效率低。政府主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制是一種非契約型補(bǔ)償，面臨補(bǔ)償時(shí)間、補(bǔ)償程度等各方面的不確定性，而外部援助通常緩慢，因此容易造成補(bǔ)償不及時(shí)，或者補(bǔ)償金額無法滿足受災(zāi)需求等情況[2]。

2.商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)供給不足。一是財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)市場發(fā)展水平較低。截至2014年5月末，我國財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)市場共有保險(xiǎn)公司64家，市場供給主體相對(duì)較少，而其他發(fā)達(dá)國家的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司一般均達(dá)到數(shù)百上千家（如美國財(cái)險(xiǎn)公司超過3000家，美國和德國財(cái)險(xiǎn)公司近千家）。另外，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)市場中人保財(cái)險(xiǎn)、太平洋財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)處于絕對(duì)壟斷地位，該市場結(jié)構(gòu)也從側(cè)面驗(yàn)證了我國財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)市場處于低水平的均衡狀態(tài)。二是保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的意愿不強(qiáng)。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不符合傳統(tǒng)的可保理論，缺乏風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)基礎(chǔ)，且存在強(qiáng)烈的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，因而保險(xiǎn)公司缺乏承保主動(dòng)性。

3.巨災(zāi)保險(xiǎn)需求不足。我國巨災(zāi)發(fā)生地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度通常較低，以地震為例，主要發(fā)生在內(nèi)陸地區(qū)如新疆、西藏、四川。2008年，四川汶川地震震中阿壩地區(qū)，全州農(nóng)牧民人均年純收入2406元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入10726元，在滿足基本生活開支后，居民的低收入水平無法支持其購買高費(fèi)率的巨災(zāi)險(xiǎn)種。同時(shí)，我國居民保險(xiǎn)意識(shí)依然較低，2013年我國保險(xiǎn)深度3.07%，仍低于國際平均水平。政府主導(dǎo)的救災(zāi)體制也強(qiáng)化了社會(huì)對(duì)政府補(bǔ)償和社會(huì)救助的心理依賴，間接造成居民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)落后[3]。

4.外部存在制約環(huán)境。一是法律法規(guī)不健全。迄今為止，政府和保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害管理中的地位和作用不明確，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)連同其他保費(fèi)一起征收營業(yè)稅與所得稅，巨災(zāi)保險(xiǎn)管理缺乏有效的政策保障。二是缺乏應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理機(jī)制。我國在中央層面沒有真正明確巨災(zāi)應(yīng)急管理決策機(jī)構(gòu)，國家財(cái)政部門也沒有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的專項(xiàng)基金，現(xiàn)行應(yīng)急決策體制在預(yù)防與處置、常態(tài)與非常態(tài)方面結(jié)合不夠，各級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作模式的差異難以形成上下聯(lián)動(dòng)的合力，無法適應(yīng)日益嚴(yán)峻的災(zāi)害形式。

三、國際上主要國家巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)世界銀行有關(guān)研究，全球約10個(gè)國家（包括發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家）針對(duì)不同的自然災(zāi)害建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，其中大部分采用政府和市場公私合作模式，實(shí)行完全政府主導(dǎo)的國家比較少。這些國家的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度具有寶貴的借鑒意義。

（一）美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃

美國于1968年創(chuàng)立國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP），為颶風(fēng)、熱帶風(fēng)暴以及暴雨等所引發(fā)的洪水提供相關(guān)保險(xiǎn)。NFIP以社區(qū)為基礎(chǔ)，社區(qū)參加NFIP的先決條件是采取防洪減災(zāi)措施，社區(qū)中的房屋所有人可自愿選擇購買洪水保險(xiǎn)。如果在特定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（SFHAs）通過抵押貸款購置房屋，那么根據(jù)法律規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)要求相關(guān)房屋所有人強(qiáng)制參保。NFIP制定洪泛區(qū)域圖，對(duì)不同洪泛區(qū)劃分相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并據(jù)此確定洪水保險(xiǎn)費(fèi)率。

NFIP與大約90家財(cái)產(chǎn)意外保險(xiǎn)公司聯(lián)合開展了一項(xiàng)名為“以你自己的名義（WYO）”的公私合作計(jì)劃。該計(jì)劃中，保險(xiǎn)公司以自身名義與投保人簽訂保險(xiǎn)合同，并負(fù)責(zé)災(zāi)后理賠，但無須承擔(dān)最終賠償責(zé)任。NFIP充分利用私營保險(xiǎn)公司的市場營銷以及渠道優(yōu)勢，而參與WYO的保險(xiǎn)公司也可以獲取一定的預(yù)算撥款①。政府最初設(shè)想NFIP能自負(fù)盈虧，但自1968年以來，該計(jì)劃一直處于虧損狀態(tài)，不得不依靠財(cái)政借款等事后融資機(jī)制進(jìn)行賠付。

NFIP運(yùn)行中存在以下問題：一是道德風(fēng)險(xiǎn)較明顯。投保人利用NFIP風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)不足②從而獲利，導(dǎo)致其出現(xiàn)重復(fù)損失。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，大約25%～30%的賠償對(duì)象是極易遭受洪水沖擊的住宅。為此，政府嘗試通過征購洪泛區(qū)房產(chǎn)、外遷移民安置、改進(jìn)房屋抗洪水沖擊性結(jié)構(gòu)以及將房屋變更為空地等多種措施，但能否取得成效尚待進(jìn)一步評(píng)估。二是退保風(fēng)險(xiǎn)較明顯。由于對(duì)保險(xiǎn)功能缺乏正確認(rèn)知，大多數(shù)投保人通常在購買洪水保險(xiǎn)后2至4年選擇退保。此外，家庭開支用途變化以及聯(lián)邦政府對(duì)洪災(zāi)的事后補(bǔ)助資金也降低了投保人的積極性。三是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制欠缺。NFIP沒有通過再保險(xiǎn)方式將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到國際資本市場。公共財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，NFIP每年欠美國財(cái)政部約10億美元，總欠款合計(jì)約178億美元。四是洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的更新面臨兩難困境。更新過慢意味著高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的投保人所繳納的保費(fèi)不足，或者沒有履行恰當(dāng)?shù)臏p災(zāi)舉措。然而較頻繁的更新，則可能不斷擴(kuò)大高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，降低房產(chǎn)價(jià)值，增加保費(fèi)。五是WYO計(jì)劃的管理成本削弱了NFIP的償付能力。參與WYO計(jì)劃的保險(xiǎn)公司在洪水保險(xiǎn)中無須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）則缺乏相關(guān)信息以確定WYO的賠付支出是否合理[4]。

為了解決NFIP的償付能力問題，并償還財(cái)政部債務(wù)，美國于2012年6月通過《Biggert-Waters洪水保險(xiǎn)改革法案》。該法案在維持WYO不變的情況下，進(jìn)行了如下改革：一是NFIP將逐漸停止對(duì)重復(fù)損失房屋的保險(xiǎn)補(bǔ)貼；二是建立技術(shù)測繪咨詢委員會(huì)，對(duì)洪泛區(qū)域圖進(jìn)行修正，以便保費(fèi)能夠充分反映該區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)；三是對(duì)洪水理賠設(shè)定最低免賠額；四是允許FEMA購買再保險(xiǎn)，從而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到資本市場。

（二）加州地震保險(xiǎn)

1994年加州北嶺地震造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，巨大的賠付導(dǎo)致純商業(yè)運(yùn)作的地震保險(xiǎn)陷入困境，許多保險(xiǎn)公司此后停止或減少地震保險(xiǎn)。在此背景下，加州地震局（CEA）于1996年成立，是政府特許經(jīng)營、私營部門籌資的公司化組織。CEA的保單通過參與的商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行銷售，繳納的保費(fèi)由CEA統(tǒng)一管理。法律規(guī)定，在加州出售住宅財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司應(yīng)該同時(shí)出售地震保險(xiǎn)作為附加險(xiǎn)。地震保險(xiǎn)只提供基本保障，承保住宅，不承保其他附屬建筑。此外，CEA的地震保險(xiǎn)對(duì)地震災(zāi)害后的住宅修復(fù)提供保障，確保新住宅符合最新建筑標(biāo)準(zhǔn)；在住宅重建期間對(duì)被保險(xiǎn)人提供生活費(fèi)。

CEA不接受財(cái)政撥款，也不能申請(qǐng)破產(chǎn)。CEA無力一次賠付的可以通過分期的形式支付給投保人。CEA獲得貝氏評(píng)級(jí)公司（A.M.Best）“A-”的財(cái)務(wù)實(shí)力評(píng)級(jí)，賠付能力超過90億美元，賠款資金來源包括保費(fèi)、成員保險(xiǎn)公司的資金征收、借款、再保險(xiǎn)以及投資收益。

CEA的公私合作運(yùn)行模式非常有效，收取基于風(fēng)險(xiǎn)的精算公平保費(fèi)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，降低巨災(zāi)保險(xiǎn)的長期成本。但目前CEA的保險(xiǎn)滲透率只有12%，主要原因在于保費(fèi)仍然過高。同時(shí)，CEA在運(yùn)作中還存在以下困境：一是公眾普遍低估甚至忽視地震可能引發(fā)的巨大損失；二是存在道德風(fēng)險(xiǎn)。假如個(gè)人或企業(yè)認(rèn)定政府會(huì)進(jìn)行賠償救濟(jì)，那么他們將不會(huì)選擇購買地震保險(xiǎn)。部分學(xué)者研究表明，嚴(yán)格的、強(qiáng)制性的地震保險(xiǎn)購買要求可能有助于解決保險(xiǎn)密度低的問題，但如果宣傳不到位，也可能遭遇公眾抵制。

（三）日本地震保險(xiǎn)

1964年新瀉地震后，為及時(shí)提供災(zāi)后財(cái)政援助，日本政府于1966年頒布《地震保險(xiǎn)法》，開始全面推廣地震保險(xiǎn)。日本地震保險(xiǎn)堅(jiān)持“無虧損、無盈利”原則，在厘算費(fèi)率時(shí)，將利潤率排除在外，居民自愿購買，地震保險(xiǎn)屬于住宅火災(zāi)保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)種。日本地震保險(xiǎn)采取政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司公私合作的模式，風(fēng)險(xiǎn)和損失由政府、日本地震再保險(xiǎn)公司（JER）和保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)，按照以下三個(gè)層次進(jìn)行責(zé)任分配：一級(jí)損失（0～1040億日元，約0～12.3億美元）100%由私營部門承擔(dān)；二級(jí)損失（1040～6910億日元，約12.3～88.6億美元）由政府和私營部門各自承擔(dān)50%；三級(jí)損失（6910～62000億日元，約88.6～795.2億美元）由政府承擔(dān)98.4%，私營部門承擔(dān)1.6%。

2011年3月，日本東北地區(qū)發(fā)生9級(jí)大地震，并引發(fā)大規(guī)模海嘯，預(yù)計(jì)總保險(xiǎn)損失為3萬億日元（384.6億美元），這是自1970年以來全球第二大自然災(zāi)害賠案。為加快賠付進(jìn)程，保險(xiǎn)公司采取多項(xiàng)措施，如利用航空照片劃定總損失面積以簡化理賠流程等，使其在3個(gè)月內(nèi)解決了90%的索賠，該事件提升了公眾對(duì)地震保險(xiǎn)的認(rèn)知，投保人數(shù)較上年增長10%。同時(shí)，政府于2012年4月將保險(xiǎn)限額從5.5萬億日元（705.4億美元）增加至6.2萬億日元（795.2億美元），政府充當(dāng)了該體系的最終保險(xiǎn)者。

日本沒有一家保險(xiǎn)公司因2011年地震損失而陷入財(cái)務(wù)困境，這證明了地震保險(xiǎn)制度的有效性。一是地震保險(xiǎn)理賠快速處理的關(guān)鍵在于支付方式的簡便性。二是稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施推動(dòng)地震保險(xiǎn)發(fā)展。投保人可從所得稅稅基和地產(chǎn)居住稅稅基中分別扣除5萬日元和2.5萬日元。三是公私合作伙伴關(guān)系對(duì)于抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)非常重要。

（四）挪威自然災(zāi)害保險(xiǎn)

挪威自然災(zāi)害共保組織（NNPP）于1979年成立，是一個(gè)由私人保險(xiǎn)公司組成的共保組織，對(duì)地震、山體滑坡、臺(tái)風(fēng)、洪水和火山爆發(fā)等巨災(zāi)導(dǎo)致的損失進(jìn)行賠付。法律規(guī)定挪威所有開展火災(zāi)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司必須加入NNPP，所有火宅險(xiǎn)均要附加自然災(zāi)害保險(xiǎn)，抵押貸款公司只有在借款人為抵押資產(chǎn)購買火災(zāi)險(xiǎn)后才能發(fā)放貸款，這推動(dòng)了自然災(zāi)害保險(xiǎn)的發(fā)展。自1996年起，挪威允許成員保險(xiǎn)公司根據(jù)共保份額購買相應(yīng)再保險(xiǎn)。目前，NNPP擁有大量資本儲(chǔ)備，市場占有率高，償付能力充足。

NNPP由政府監(jiān)管，私營保險(xiǎn)公司通過銷售、管理和控制風(fēng)險(xiǎn)等方面的專業(yè)知識(shí)和技能對(duì)共保項(xiàng)目提供支持。NNPP堅(jiān)持公平分?jǐn)倱p失和分散風(fēng)險(xiǎn)的原則，并采取多種方法以降低道德風(fēng)險(xiǎn)（譬如對(duì)沒有采取措施以防止或降低損失的投保人，有權(quán)減少或拒絕賠付）。保險(xiǎn)費(fèi)率由共保組織董事會(huì)決定。災(zāi)害賠付主要根據(jù)成員公司在自然災(zāi)害保險(xiǎn)市場中的份額進(jìn)行分?jǐn)?。如果普通商業(yè)保險(xiǎn)能夠覆蓋災(zāi)害損失，NNPP將不予賠付從而鼓勵(lì)居民購買普通保險(xiǎn)。如果個(gè)體損失超過規(guī)定限額，NNPP將按比例進(jìn)行賠付。NNPP運(yùn)行中存在以下問題：一是實(shí)行統(tǒng)一保險(xiǎn)費(fèi)率，存在低風(fēng)險(xiǎn)的投保人對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)投保人提供補(bǔ)貼的問題。二是新設(shè)保險(xiǎn)公司面臨更大的競爭壓力，因?yàn)镹NPP的成員保險(xiǎn)公司資格較長，運(yùn)營優(yōu)勢更明顯。

（五）國際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

由于自然災(zāi)害可能造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，阻礙社會(huì)進(jìn)步，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸走向成熟完善。從發(fā)達(dá)國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，雖然不同國家在險(xiǎn)種屬性（單獨(dú)險(xiǎn)或者附加險(xiǎn)）、政府職能、承保范圍、損失分?jǐn)偟雀鱾€(gè)方面存在差異，但基本發(fā)展理念已經(jīng)達(dá)成共識(shí)（見表2）。

1.保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)緩釋和出險(xiǎn)理賠方面具備專業(yè)知識(shí)，可為受巨災(zāi)影響的經(jīng)濟(jì)體提供有效的流動(dòng)性支持。在日本大地震和海嘯中，日本保險(xiǎn)業(yè)快速應(yīng)對(duì)，憑借雄厚的資金儲(chǔ)備和有效管理實(shí)踐在災(zāi)后進(jìn)行快速理賠，為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供流動(dòng)性支持。同時(shí)，保險(xiǎn)公司在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、損失防范和產(chǎn)品開發(fā)等方面具備豐富知識(shí)，因此各國應(yīng)充分引導(dǎo)保險(xiǎn)業(yè)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方面發(fā)揮優(yōu)勢。

2.公眾對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)知程度非常重要。公眾對(duì)投保私人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)可，以及政府對(duì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理功能的推廣，有助于風(fēng)險(xiǎn)減緩和災(zāi)后重建。例如，加州和日本地震保險(xiǎn)均曾面臨投保不足問題，但日本2011年發(fā)生大地震后，日本公眾才重新深刻意識(shí)到保險(xiǎn)制度在災(zāi)后重建中的重要作用，投保積極性日益上升，因此公眾教育不可忽視。

3.基于風(fēng)險(xiǎn)的精算公平保費(fèi)是發(fā)揮保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)緩釋作用的前提條件?？茖W(xué)的保險(xiǎn)定價(jià)有助于鼓勵(lì)投保人采取低風(fēng)險(xiǎn)行為。美國加州地震保險(xiǎn)在此方面就是成功例證，對(duì)實(shí)施減災(zāi)措施的財(cái)產(chǎn)所有人降低其保費(fèi)水平。相較而言，美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃多次出現(xiàn)重復(fù)理賠，納稅人承擔(dān)最終成本，美國政府未來計(jì)劃提升洪水保險(xiǎn)費(fèi)率以便更好反映風(fēng)險(xiǎn)水平。此外，保險(xiǎn)公司可利用精算公平的保險(xiǎn)定價(jià)推動(dòng)一國（地區(qū)）實(shí)施更嚴(yán)格的建筑標(biāo)準(zhǔn)和土地使用政策，促使投保人在更安全的區(qū)域修建更堅(jiān)固的建筑。

4.政府和市場合作模式具有一定的優(yōu)越性，但制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。巨災(zāi)保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特點(diǎn)，政府的參與和支持必不可少。政府和市場共同合作模式既可以降低財(cái)政支出壓力，減輕政府管理壓力，也可以有效利用私營保險(xiǎn)公司的銷售渠道和管理特長，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，提高賠付效率。公私合作模式的關(guān)鍵是制度設(shè)計(jì)，即如何在政府公共利益與保險(xiǎn)公司追求盈利的私人利益之間取得平衡。以美國加州地震保險(xiǎn)和挪威自然災(zāi)害保險(xiǎn)為例，兩者均是政府和市場合作，但加州地震保險(xiǎn)滲透率較低，運(yùn)營效果不甚理想，而挪威自然災(zāi)害保險(xiǎn)認(rèn)購率較高，儲(chǔ)備水平充足。

5.應(yīng)充分資本市場以分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司除過利用明確的再保險(xiǎn)安排之外，還可利用保險(xiǎn)相關(guān)證券等新型風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具，借助資本市場分散風(fēng)險(xiǎn)[5]。

四、完善我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的思考建議

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)，為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度提供法律保障

立法是確保巨災(zāi)保險(xiǎn)制度順利實(shí)施的基礎(chǔ)，我國應(yīng)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，將其納入國家綜合災(zāi)害防范救助體系，出臺(tái)專門的法律，明確各參與主體的法律地位及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分類分級(jí)、費(fèi)率、保額免賠額、核保、準(zhǔn)備金提取等進(jìn)行具體規(guī)定[6]。

（二）科學(xué)試點(diǎn)，研究合理的投保方式、承保范圍和保險(xiǎn)費(fèi)率

巨災(zāi)保險(xiǎn)具有地域性特點(diǎn)，通過以點(diǎn)帶面，分災(zāi)種、分地區(qū)開展試點(diǎn)，可以逐漸搭建起我國巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。2013年起，我國在深圳、云南開展地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，保障范圍和規(guī)模還都比較小。下一步，建議保監(jiān)會(huì)統(tǒng)籌規(guī)劃各地巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，研究合理的投保方式和承保范圍，提高巨災(zāi)防范和救助能力。在投保方式上，國際經(jīng)驗(yàn)表明，自愿購買的純市場行為容易引發(fā)逆向選擇問題，而半強(qiáng)制的方式對(duì)低收入人群無法實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目的，因此，強(qiáng)制購買方式更為有效。在承保范圍上，不可能對(duì)居民所有損失進(jìn)行補(bǔ)償，建議將保障范圍設(shè)定為保證居民最基本生存條件，而對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)損失，可納入商業(yè)保險(xiǎn)范疇，居民自愿參保。在費(fèi)率設(shè)定上，建議采取基于風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)別定價(jià)，由專家技術(shù)委員會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、災(zāi)害水平等綜合因素厘定，由保監(jiān)會(huì)審核通過。

（三）政府市場聯(lián)手，恰當(dāng)定位政府角色

從各國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)分析，政府與市場合作模式已經(jīng)成為一種普遍選擇，即政府主導(dǎo)進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)，商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，包括賠付能力責(zé)任，以便提高社會(huì)低于自然巨災(zāi)和其他極端風(fēng)險(xiǎn)事件的能力。建議我國在中央層面成立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，明確基金管理機(jī)構(gòu)，并選擇具備巨災(zāi)保險(xiǎn)銷售資格的保險(xiǎn)公司作為銷售管理方，將保費(fèi)按照比例扣除銷售費(fèi)用后上繳巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。巨災(zāi)發(fā)生后，按照免賠額和損失分?jǐn)偙壤缮虡I(yè)保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)和巨災(zāi)基金賠付，并發(fā)展完善資本市場，以便更好分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。在此過程中，政府應(yīng)發(fā)揮保險(xiǎn)知識(shí)普及和后臺(tái)支持作用。例如，國家對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司給予稅收優(yōu)惠等，提高商業(yè)機(jī)構(gòu)參與積極性；投資建設(shè)系統(tǒng)性和可靠的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，歷史數(shù)據(jù)和前瞻性數(shù)據(jù)應(yīng)向保險(xiǎn)公司免費(fèi)開放?？紤]到住宅是地方政府潛在收入來源，地方政府應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分類和差別費(fèi)率對(duì)住宅相關(guān)的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，從而保證保費(fèi)在居民可承擔(dān)的合理范圍內(nèi)[7]。

（四）多措并舉，建立多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系

一是加快再保險(xiǎn)市場的發(fā)展。首先，培育國內(nèi)再保險(xiǎn)的供給主體，加快再保險(xiǎn)市場競爭機(jī)制的形成，同時(shí)大力培育專業(yè)的再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司；其次，加大與資金實(shí)力雄厚、業(yè)務(wù)技術(shù)精湛的國際知名再保險(xiǎn)公司和組織的合作，擴(kuò)大保險(xiǎn)公司對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的承保能力。二是積極探索巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化、指數(shù)化保險(xiǎn)等方式，將傳統(tǒng)意義上不可保的風(fēng)險(xiǎn)通過資本市場轉(zhuǎn)移，使得更多主體參與、關(guān)注與支持巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展，譬如嘗試引進(jìn)發(fā)行條件相對(duì)較低的巨災(zāi)債券[8]。■

（責(zé)任編輯：張恩娟）

參考文獻(xiàn)：

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[3]夏炎.對(duì)我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立之思考[J].經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作信息，2013（27）.

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[5]Paudel Y， Botzen W.J.W.， Aerts J.C.J.H.A Comparative Study of Public-Private Catastrophe Insurance Systems： Lessons from Current Practices[R].The Geneva Papers on Risk and Insurance—Issues and Practice，2012（2）.

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[7]丁元吳.巨災(zāi)保險(xiǎn)可負(fù)擔(dān)性研究[J].保險(xiǎn)研究，2011（10）.

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