楊曼

摘 要：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須以了解和認清現(xiàn)實基礎(chǔ)為根本、以培育和踐行社會主義核心價值觀為導向、以完善和創(chuàng)新制度體系為突破、以強化和提升制度執(zhí)行力為重點，形成科學、規(guī)范的國家治理體系，提高執(zhí)政黨的治理能力和治理水平，將中國特色社會主義建設(shè)中已形成的和正在完善的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的宏偉目標。

關(guān)鍵詞：國家治理體系；國家治理能力；現(xiàn)代化

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.04.002

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2014）04-0011-04

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]3。國家治理體系是“黨領(lǐng)導人民管理國家制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機制和法律法規(guī)安排”[2]，國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治國治黨治軍等各方面的能力”[2]。筆者認為，必須以了解和認清現(xiàn)實基礎(chǔ)為根本、以培育和踐行社會主義核心價值觀為導向、以完善和創(chuàng)新制度體系為突破、以強化和提升制度執(zhí)行力為重點，形成科學、規(guī)范的國家治理體系，提高執(zhí)政黨的治理能力和治理水平。

一、以了解和認清現(xiàn)實基礎(chǔ)為根本

我國國家治理體系存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)是由歷史的傳承、現(xiàn)實的國情與所處的時代特征所決定的。要不斷推進我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須重視全球化浪潮的發(fā)展趨勢，做到了解“中國歷史”、明確“中國特色”、發(fā)揮“中國優(yōu)勢”、走好“中國道路”。

（一）認清自身現(xiàn)狀——基于基本國情的需求

首先，國家性質(zhì)是我國國家治理的前提。我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會主義國家。社會治理的核心力量——中國共產(chǎn)黨，社會治理的路徑選擇——中國特色社會主義道路，這兩者構(gòu)成了我國社會治理的前提。

其次，超大型社會是我國國家治理的基礎(chǔ)。中國社會是世界上獨一無二的最大型社會。從人口規(guī)模來看， 2010年第6次人口普查結(jié)果顯示，中國總?cè)丝?3.39億[3]。從地域規(guī)模來看，我國現(xiàn)有國土面積960萬平方公里，占世界土地面積的7.2%，居世界第三位。無論人口規(guī)模還是地域規(guī)模，中國都體現(xiàn)了一個巨型社會的基本特征，也就意味著中國國家治理必須在極端復雜的超大型社會的國情下進行，有其大國治理和大黨治理的復雜性。

再次，貧困社會是我國國家治理的特征。一個國家的自然資源稟賦是其可持續(xù)發(fā)展能力的基礎(chǔ)和保證，在很大程度上影響了其經(jīng)濟和社會發(fā)展的潛力與速度。我國人口多，底子薄，人均資源相對不足，這種結(jié)構(gòu)性貧困、區(qū)域性貧困和階層性貧困是我國國家治理的基本特征。

最后，非均衡化發(fā)展是我國國家治理的瓶頸。我國存在巨大的城鄉(xiāng)差距、地域差距與社會差距。這種非均衡化發(fā)展給我國國家治理帶來了消極影響，給國家治理預留了一系列有待突破與解決的難題。

（二）重視外來影響——基于治理理念的創(chuàng)新

在經(jīng)濟全球化浪潮的推動下，國與國之間的交往日益頻繁、緊密，由以往的相對封閉變?yōu)榛ヂ?lián)互通。工業(yè)化、城市化、市場化、信息化等現(xiàn)代化因素不僅改變了世界的政治經(jīng)濟生活，而且重塑了現(xiàn)代化國家、社會、公民的關(guān)系，并最終演化出了治理理念的思想革命。西方治理理論認為，統(tǒng)治、管理和治理是國家、社會、公民三者關(guān)系由對立對抗到交互聯(lián)動再到合作共贏的演變。具體而言，在主體構(gòu)成方面，統(tǒng)治、管理的主體單一，為政府或國家公共權(quán)力機構(gòu)，治理的主體則多元，既有政府和國家公共權(quán)力機構(gòu)，還有市場和社會組織，也有公民個體的參與；在權(quán)力來源方面，統(tǒng)治、管理的權(quán)力來自統(tǒng)治階級和國家授權(quán)，治理的權(quán)力來自公眾認可或社會契約，甚至由公民直接行使權(quán)力，實行自治；在手段機制方面，統(tǒng)治、管理以國家、政府下命令、作指示的方式進行控制，權(quán)力自上而下地展開運作，治理則強調(diào)對話、協(xié)商、溝通、協(xié)同、合作、共事，權(quán)力橫向展開，在水平面上多方向平行運作。在現(xiàn)代化進程中，為了更好地融入全球化浪潮，與世界接軌，我們必須緊跟新的國際趨勢，吸收國外先進、科學的理論，使理論與實踐更好地為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

（三）尋求內(nèi)生發(fā)展——基于問題意識的需求

雖然我國改革開放已取得舉世矚目的成就，但摸著石頭過河的改革已經(jīng)進入攻堅期、深水區(qū)，許多深層次的矛盾與問題逐漸浮出水面，不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)依然存在，如政府與市場的關(guān)系沒有理順，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)需進一步調(diào)整，環(huán)境污染問題日益嚴重，收入分配不夠合理，住房、醫(yī)療、教育等民生問題有待進一步解決與完善。這些問題倒逼我們進行“自我革命”，依靠新的理念、新的思路解決問題，尋求內(nèi)生性的發(fā)展與突破。我們要通過國家行政推動、社會積極作為、公民有序參與，進一步發(fā)揮國家、社會、個人的合力與智慧，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，解決難啃的骨頭，釋放改革的紅利，實現(xiàn)自身的涅槃與重生，奪取全面建成小康社會的新勝利。

二、以培育和踐行社會主義核心價值觀為導向

黨的十八大提出要“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀”[4]。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)，既包括國家層面的法治，又包括社會層面的共治，也包括公民層面的自治，需要依賴社會主義核心價值觀的引領(lǐng)、導向作用。

（一）治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國家目標

“倡導富強、文明、民主、和諧”，這是我們的中國夢，也是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國家層面的建設(shè)目標，與社會主義建設(shè)五位一體的總布局緊密契合，符合社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標和要求。因此，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要體現(xiàn)出建設(shè)富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的價值導向，頂層的制度設(shè)計到基層的具體落實都必須使國家朝著建設(shè)更加富強、更加民主、更加文明、更加和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的道路前進。

（二）治理體系和治理能力現(xiàn)代化的社會共識

“倡導自由、平等、正義、法治”，有別于西方社會的普世價值，體現(xiàn)了與中國社會現(xiàn)代化相適應(yīng)的精神獨立性，亦即在全社會提倡寬松自由的氛圍，公正平等的平臺，維護正義的理念，依法治國的規(guī)則，這些社會價值層面的追求有利于積聚正能量，維護社會和諧，激發(fā)創(chuàng)造活力。法治是治國理政的基本方式。一個國家實現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵是要逐步形成一套符合規(guī)律、有效管用的法律體系，并保證這些制度得到切實執(zhí)行。實施現(xiàn)代化的國家治理，必須樹立“法治中國”的理念，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治市場、法治社會一體建設(shè)”[1]31—34，保障人民當家作主，保證憲法和法律成為國家治理的最高權(quán)威。

（三）治理體系和治理能力現(xiàn)代化的個人價值

“倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善”，體現(xiàn)了人本主義的價值追求。重視人性是國家治理現(xiàn)代化的前提。人是發(fā)展的根本，也是發(fā)展的最終目的。中國夢歸根到底是人民的夢，因此，治理體系和治理能力現(xiàn)代化也必須依賴個人價值的貢獻。如果每個社會成員能夠做到熱愛祖國，愛崗敬業(yè)，誠信友善，努力實現(xiàn)個人的價值追求，個人的尊嚴得以保障、個人的潛力得以發(fā)揮，那么個人價值的實現(xiàn)就能夠轉(zhuǎn)化為國家前進的不竭動力，凝聚成實現(xiàn)中國夢的無窮智慧。

三、以完善和創(chuàng)新制度體系為突破

實現(xiàn)國家治理，制度起根本性、全局性、長遠性作用。只有形成更加成熟、更加定型的制度，才能更好發(fā)揮制度效力以有效保障社會發(fā)展，最終實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化、現(xiàn)代化。

（一）國家治理體系需加強頂層設(shè)計

頂層設(shè)計是國家治理體系最核心、最宏觀的層面。改革的頂層設(shè)計具有高度戰(zhàn)略性、整體系統(tǒng)性、先后次序性和嚴密科學性，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過程。加強頂層設(shè)計，首先要把中國特色社會主義道路和中國特色社會主義理論體系作為我國國家治理體系建設(shè)的根本方向和行動指南。其次，要有壯士斷腕的決心。我國的改革已進入攻堅期、深水區(qū)，容易改革的已經(jīng)改得差不多了，剩下的都是難啃的骨頭。因此，全面深化改革要在立足國家整體利益、根本利益、長遠利益的前提下，以壯士斷腕的決心破除妨礙改革發(fā)展的思維定勢，敢于涉險灘。最后，探索改革路徑，研究發(fā)展轉(zhuǎn)型思路。如關(guān)于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，要在頂層的制度設(shè)計上體現(xiàn)由成本優(yōu)勢轉(zhuǎn)向技術(shù)優(yōu)勢、外需拉動轉(zhuǎn)向內(nèi)需拉動、投資拉動轉(zhuǎn)向投資和消費并重，更加注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的改革思路；關(guān)于農(nóng)村改革，更加注重土地確權(quán)，促進農(nóng)民增收的改革的思路等。

（二）國家治理體系需轉(zhuǎn)變政府職能

黨的十八屆三中全會提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！盵1]5也就是要理順政府和市場的關(guān)系。政府要減少對微觀事務(wù)的管理，凡是市場配置更高效的就交給市場，政府職能限定在“保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈”[1]6。有效的政府治理，要以“寬法”激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，靠“嚴法”約束公權(quán)主體的自由裁量，更加尊重市場穩(wěn)定器的自發(fā)升降，更倚重改革紅利源的長期釋放，著眼發(fā)展后勁，還給市場一個包容性的政策環(huán)境，避免政府的越位、錯位、缺位，依靠有效的政府治理發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢。

（三）國家治理體系需鼓勵基層創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會強調(diào)要加強頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合，亦即強調(diào)基層制度創(chuàng)新的重要性。頂層設(shè)計是綱，具體執(zhí)行還需靠基層。從歷史經(jīng)驗來看，小基層蘊藏著大智慧。安徽省鳳陽縣小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制拉開了我國改革開放的序幕。我國的集體林權(quán)制度改革也是由福建、江西試點后，再向全國推廣開來的。農(nóng)村專業(yè)合作社也是由山東、陜西等地進行試點，再將成功的經(jīng)驗推廣至全國。十八屆三中全會對農(nóng)村土地改革提出的許多具有重大影響性、深遠影響力的方案正是試點試驗的探索結(jié)果。但是，鼓勵基層創(chuàng)新的同時，也要注意基層的探索不能以靈活性損害原則性，理清“整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計與政策分層對接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長期性政策與階段性政策的關(guān)系”[1]6。

四、以改進和提高制度執(zhí)行力為重點

（一）提高領(lǐng)導干部的履職能力

宏觀政策的具體落實都需依賴各級領(lǐng)導干部履職能力的不斷提升與強化。領(lǐng)導干部履職能力的高低關(guān)系到我國全面深化改革的進程，關(guān)系到中國夢的實現(xiàn)，關(guān)系到國家治理體系的堅固穩(wěn)定、集約高效。

一是明確前提：群眾基礎(chǔ)。領(lǐng)導干部必須加強密切聯(lián)系群眾的黨性修養(yǎng)，踐行黨的群眾路線，這是為官從政的前提。領(lǐng)導干部只有意識到黨的根基在人民，力量在人民，血脈在人民，只有把人民群眾當親人，把自己看成是人民的公仆，才能自覺把群眾需求作為第一動力，把群眾利益作為第一選擇，把群眾幸福作為第一目標，把群眾滿意作為第一標準，才能真正做到全心全意為人民服務(wù)。

二是端正作風：實干精神。領(lǐng)導干部要在學深學透大政方針的基礎(chǔ)上，保證政策執(zhí)行的連續(xù)性和穩(wěn)定性，確保政策的執(zhí)行符合長遠發(fā)展，呼應(yīng)群眾利益訴求。同時，領(lǐng)導干部要有真抓實干的精神狀態(tài)，樹立正確的政績觀，以群眾滿意為一切工作的出發(fā)點和落腳點，多做打基礎(chǔ)、利長遠、增后勁的事，善做群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的事，肯做還舊賬、解難題、化矛盾的事，并能夠在具體執(zhí)行政策的過程中，主動適應(yīng)形勢變化，切實選準改革路徑，對有利于推動發(fā)展的好做法，做到大膽探索、先行先試，把所學知識轉(zhuǎn)化為服務(wù)群眾的真功夫、硬本事。

（二）激發(fā)社會組織的治理能力

一是正確認識我國社會組織的作用與存在的問題。在社會主義市場經(jīng)濟體制下成長的新興社會組織與市場組織在國家治理體系中的地位穩(wěn)步上升，能夠推動我國國家治理結(jié)構(gòu)的完善，激發(fā)國家治理的活力，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，但我國的社會組織仍存在一些問題，如活力不足、作用發(fā)揮得不夠充分等。一些官方或半官方的社會組織如工會、共青團、婦聯(lián)等作用發(fā)揮得較好，但一些行業(yè)協(xié)會商會，因其社會整合資源能力有限，“官辦化”傾向嚴重等原因?qū)е缕渥饔脹]有充分發(fā)揮。

二是轉(zhuǎn)變政府職能。政府要從管理思維轉(zhuǎn)向服務(wù)思維，“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔”[1]50。除了運用行政手段，在治理過程中可融入社會組織資源自發(fā)手段、宣傳教育手段、道德手段等，強化社會組織作用，激發(fā)社會組織活力。

三是將社會治理納入法治化軌道。隨著社會的發(fā)展與變化，“熟人社會”逐漸變成“陌生人社會”，“單位人”也逐漸變成“社會人”，僅僅依靠傳統(tǒng)的信任及單位組織的管理協(xié)調(diào)維系人際關(guān)系的和諧，難以解決多種多樣的矛盾糾紛。因此，必須借助于法律規(guī)則，把社會治理納入法治化軌道，這既是增強社會治理權(quán)威性和公信力的保證，也是提高社會治理效率的必由之路。

（三）培育人民群眾的自治能力

一是提高國民整體素質(zhì)。在九年制義務(wù)教育方面，大力促進教育公平，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，更加注重學生綜合素質(zhì)的提升，促進學生的全面發(fā)展；在職業(yè)教育與高等教育方面，注重提高學生與社會、與世界接軌的能力，培養(yǎng)他們成為高素質(zhì)的勞動者和技能型人才。通過深化教育領(lǐng)域的綜合改革，提高國民實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的自治能力，使之更加有序、高效地參與國家治理。

二是發(fā)展基層民主。一方面，暢通民主渠道，確?；鶎用癖姷拿裰鳈?quán)利?；鶎油ㄟ^電話、信箱等傳統(tǒng)的利益訴求渠道與新興的電子政務(wù)、社區(qū)論壇的利益訴求通道，讓基層群眾能夠順暢、及時表達、傳遞利益訴求。另一方面，要完善民主機制建設(shè)。通過健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法進行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力。

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責任編輯：吳紅博