李江濤

摘要：研究了政府重大事項(xiàng)決策績效評價(jià)的相關(guān)概念，認(rèn)為我國重大決策績效評價(jià)存在以經(jīng)濟(jì)中心較為單一的指標(biāo)評價(jià)體系、部分評價(jià)指標(biāo)難以量化、缺乏真實(shí)性、對政府決策績效評價(jià)重視程度不夠、政府決策績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)作機(jī)制不健全、績效評價(jià)結(jié)果缺乏可比性等問題，從重大決策預(yù)期目標(biāo)體系的設(shè)定、評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)定、評價(jià)及改進(jìn)等方面著手對政府重大決策績效評價(jià)體系進(jìn)行了構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：政府；決策績效；評價(jià)體系

中圖分類號：D630

一、政府重大事項(xiàng)決策績效的相關(guān)概念

政府重大事項(xiàng)決策績效的相關(guān)概念分為以下幾個(gè)部分。

（一）政府

目前對于政府的概念還沒有完全統(tǒng)一的界定，總體來說有狹義和廣義之分。狹義上的政府僅指“國家政權(quán)機(jī)構(gòu)中的行政機(jī)關(guān)，是指行使國家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，當(dāng)代中國政府包括國務(wù)院和地方各級人民政府?！盵1]廣義上的政府是“行使國家權(quán)力的全部機(jī)關(guān)，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以及國家元首?！盵2] 這里我們依據(jù)國務(wù)院在2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于政府四項(xiàng)基本職能，并結(jié)合霍琳琳（2010）[3]中關(guān)于政府的定義，本文認(rèn)為“政府就是運(yùn)用國家權(quán)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)的行政機(jī)關(guān)，其一切行為都是為了國家的發(fā)展?！?/p>

（二）重大決策

決策（Decision Making）是管理者為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)或在處理管理中的實(shí)際問題時(shí)，從各種備選方案中做出選擇的行為，簡單地說，決策就是做出決定，是在將要進(jìn)行的活動(dòng)之前做出抉擇的行為，它表現(xiàn)為關(guān)于組織追求的目標(biāo)和發(fā)展方向的戰(zhàn)略性決定，也可能是關(guān)于處理一些具體問題的手段、措施等戰(zhàn)術(shù)性選擇，還可能是關(guān)于組織活動(dòng)的原則、程序的規(guī)定等。[4]

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，決策有不同的分類。按決策的影響范圍和重要程度不同，可分為戰(zhàn)略性決策和戰(zhàn)術(shù)性決策；按決策主體的不同，可分為個(gè)人決策和集體決策；按決策的問題是否經(jīng)常出現(xiàn)，可分為程序化決策和非程序化決策；按對決策結(jié)果的了解程度不同，可分為完全確知條件下的決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策、未完全確知條件下的決策。

重大決策就是對于所涉及的問題范圍比較廣、影響比較大、要考慮的因素多而復(fù)雜、所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也比較大，會影響到政治、經(jīng)濟(jì)、社會的方方面面，關(guān)乎老百姓的切身利益的決策[5]。

政府重大決策則是指國家的行政機(jī)關(guān)通過運(yùn)用國家的權(quán)利為解決某一重大問題或?qū)崿F(xiàn)一定的目標(biāo)，通過運(yùn)用科學(xué)的理論和方法來客觀的分析現(xiàn)實(shí)條件，提出解決問題的方法并加以實(shí)施的過程，主要表現(xiàn)為具有普遍約束力的法規(guī)、政策等。

（三）績效

績效即成績、效益，指政府在制定和實(shí)施一系列決策的過程中通過投入人力、物力、財(cái)力等方式來實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。政府決策的績效可以通過決策制定、實(shí)施過程中所發(fā)生的投入和最終產(chǎn)出的比值、經(jīng)濟(jì)增長率、居民幸福感的增強(qiáng)程度、對環(huán)境的影響程度等指標(biāo)來進(jìn)行評價(jià)。

本文對政府重大戰(zhàn)略性決策績效進(jìn)行評價(jià)，即由政府的高級管理層做出的關(guān)于國家發(fā)展方向和發(fā)展遠(yuǎn)景的決策，關(guān)系到國家發(fā)展的全局性、長遠(yuǎn)性、方向性，關(guān)乎重大國計(jì)民生的決策績效進(jìn)行評價(jià)。

二、我國重大決策績效評價(jià)的現(xiàn)狀及問題

我國對政府決策績效進(jìn)行評價(jià)的研究起步較晚，始于20世紀(jì)80年代，起步階段決策績效評價(jià)主要是圍繞“目標(biāo)責(zé)任制”；發(fā)展到20世紀(jì)90年代中期后，政府決策績效的評價(jià)不再是單一的指標(biāo)，政府對社會的服務(wù)水平、公眾的評議狀況等也列入了考核的范圍，政府決策績效評價(jià)的廣度、深度都有了很大的提升。1999年初，中國行政管理學(xué)會與有關(guān)部門成立了聯(lián)合課題組，開始研究公共部門（政府）決策績效評估的國際實(shí)踐、特點(diǎn)以及發(fā)展趨勢，總結(jié)了我國政府機(jī)關(guān)績效管理的發(fā)展現(xiàn)狀[6]。馬先男（2008）[7]構(gòu)建了地方政府決策績效的評價(jià)體系，并通過該體系對寧波市政府的決策績效進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果表明寧波政府決策績效還是比較高的。

我國政府的決策績效評價(jià)到目前為止已有了近30年的發(fā)展歷程，經(jīng)過多年的發(fā)展，政府決策績效的評價(jià)包括的內(nèi)容越來越廣泛、評價(jià)的結(jié)果也越來越貼近實(shí)際，但是目前的決策績效評價(jià)還存在以下幾個(gè)方面的問題：

（一）以經(jīng)濟(jì)為中心較為單一的指標(biāo)評價(jià)體系

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，全面建設(shè)小康社會的大環(huán)境下，GDP已成為我國政府進(jìn)行重大決策績效評價(jià)體系構(gòu)建時(shí)占有絕對權(quán)重的一個(gè)重要考核指標(biāo)，而對社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、人們自身發(fā)展等方面的評價(jià)指標(biāo)缺乏或者對其賦予的權(quán)重過小。GDP作為衡量一個(gè)國家或地區(qū)一段時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)的最終產(chǎn)品和勞務(wù)貨幣價(jià)值的體現(xiàn)，無疑是評價(jià)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)，體現(xiàn)了某項(xiàng)決策所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，但是GDP的增長并不能代表人民福利的增加、社會財(cái)富的增長、貧富差距縮小等，如果GDP的增長是以消耗大量的自然資源，破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上形成的，那即使某項(xiàng)決策帶了GDP的快速增長，也不能說這項(xiàng)決策是非常成功的，反而是很失敗的。

隨著社會的不斷發(fā)展，人們在注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也非常關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、貧富差距問題、人們受教育的程度和受教育的公平等問題。在設(shè)計(jì)政府重大決策績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)要考慮多方面的因素，確保人們最大程度的享受決策所帶來的社會福利，而不是較為單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評價(jià)體系。

（二）部分評價(jià)指標(biāo)難以量化、缺乏真實(shí)性

決策的制定和實(shí)施者是政府，一方面政府的產(chǎn)出大都是服務(wù)，具有無形性，這就決定了政府決策績效的某些評價(jià)指標(biāo)難以量化。要獲取這些數(shù)據(jù)進(jìn)行評價(jià)大都要進(jìn)行問卷調(diào)查，而問卷調(diào)查的結(jié)果是人們依據(jù)自己的主觀評價(jià)給出的分?jǐn)?shù)，缺乏統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，具有主觀隨意性，可能使考核的結(jié)果有失偏頗；另一方面政府重大決策的實(shí)施往往不是一蹴而就的，實(shí)施的過程需要很長時(shí)間，由于政府行為的連續(xù)性和相關(guān)性，使得政府的產(chǎn)出和貢獻(xiàn)在短時(shí)間內(nèi)難以度量，有些指標(biāo)即使在短時(shí)間內(nèi)可以度量出來也和實(shí)際數(shù)據(jù)存在出入；最后，現(xiàn)行的評價(jià)體系所獲得的評價(jià)數(shù)據(jù)是由地方政府進(jìn)行初步統(tǒng)計(jì)，然后層層上報(bào)中央政府而形成的，這中間可能存在地方政府的官員為了自己的仕途而人為地夸大政績、減弱人民群眾的不滿、偽造績效評估數(shù)據(jù)的可能性，從而使重大決策績效評估的數(shù)據(jù)不真實(shí)，評價(jià)結(jié)果和事實(shí)不符。

完善政府重大決策績效評價(jià)，需要在采集政府決策績效評價(jià)數(shù)據(jù)的渠道和技術(shù)上進(jìn)行完善，減少正確信息的損失，增強(qiáng)難以量化指標(biāo)評價(jià)的公正性，使政府重大決策績效評價(jià)達(dá)到預(yù)期的目的。

（三）對政府決策績效評價(jià)的重視程度不夠

目前，政府、社會公眾對政府決策績效評價(jià)還不夠重視，主要表現(xiàn)為：對政府決策進(jìn)行評價(jià)的機(jī)構(gòu)仍是政府部門，而不是獨(dú)立的第三部門，自己對自己的行為進(jìn)行評價(jià)很可能敷衍了事或者盡量向好的方面進(jìn)行評價(jià)。他們認(rèn)為對決策績效進(jìn)行評價(jià)就是在走形式主義，是做給社會公眾和上級領(lǐng)導(dǎo)看的；在評價(jià)體系的制定過程中，參加制定的人員大都來自政府部門，這就使得所制定的評價(jià)體系所產(chǎn)生的最終評價(jià)結(jié)果會造成某種單一利益最大化；在向社會公眾發(fā)放調(diào)查問卷進(jìn)行信息采集時(shí)，社會公眾往往認(rèn)為政府這是在走形式主義，對待調(diào)查問卷不夠認(rèn)真，隨意填寫，還有的可能迫于當(dāng)?shù)卣膲毫?，隱藏了自己的真實(shí)感受，將政府行為進(jìn)行美化等等；在對政府決策績效評價(jià)的結(jié)果進(jìn)行公示時(shí)，社會公眾對此漠不關(guān)心，有的社會公眾甚至都不知道其作用。

由于政府和社會公眾對決策績效評價(jià)不夠重視，會使得這一評價(jià)過程過于形式主義而失去了其真實(shí)存在的意義。政府和公眾要加強(qiáng)對決策績效評價(jià)體系的了解和重視程度，依托獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來對政府的決策績效進(jìn)行指標(biāo)體系的合理構(gòu)建、決策績效的真實(shí)評價(jià)，科學(xué)規(guī)范決策績效的管理。

（四）政府決策績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)作機(jī)制不健全

對政府決策績效進(jìn)行評價(jià)的目的就是使決策不斷地趨于完善，使社會福利最大化?，F(xiàn)行的政府決策績效評價(jià)就是單純的為評價(jià)而評價(jià)，在相關(guān)機(jī)構(gòu)對決策績效做出評價(jià)時(shí)，相應(yīng)的政府當(dāng)局沒有認(rèn)真分析評價(jià)的結(jié)果，更不會針對評價(jià)結(jié)果所反映出的問題而在決策的實(shí)施過程中進(jìn)行改進(jìn)。如何將評價(jià)結(jié)果與決策的實(shí)行進(jìn)行掛鉤，將評價(jià)結(jié)果作為完善決策的重要依據(jù)之一，充分行使決策績效評價(jià)的話語權(quán)是目前決策績效評價(jià)運(yùn)作機(jī)制的最大問題。

（五）績效評價(jià)結(jié)果缺乏可比性

“現(xiàn)在的公共部門管理將目標(biāo)作為首要目的，其他都退居其次”[8]，這充分的體現(xiàn)了政府部門設(shè)定目標(biāo)的重要性，而目前我國政府的各項(xiàng)重大決策在決策實(shí)施前缺乏對決策目標(biāo)的設(shè)定，即沒有設(shè)定各項(xiàng)指標(biāo)在決策實(shí)施后應(yīng)該達(dá)到的一個(gè)合理數(shù)值。這就使得在現(xiàn)有評價(jià)體系下對政府重大決策績效進(jìn)行評價(jià)的最后得分是一個(gè)絕對數(shù)，而不是現(xiàn)有的決策結(jié)果與預(yù)先設(shè)定的決策目標(biāo)偏離的相對數(shù)，這樣的一個(gè)絕對數(shù)就使得重大決策績效的評價(jià)結(jié)果缺乏可比性，對決策的調(diào)整缺乏導(dǎo)向性作用。

三、政府重大決策績效評價(jià)體系的構(gòu)建

在研究了我國現(xiàn)有的重大決策績效評價(jià)體系的運(yùn)行現(xiàn)狀和存在的問題基礎(chǔ)上，本文力求改善現(xiàn)有體系的不足，并以我國當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生活的實(shí)際情況為依據(jù)，在深入研究國外政府決策績效評價(jià)較成功的評價(jià)體系基礎(chǔ)上，構(gòu)建出一套符合我國國情、相對較為科學(xué)、完善的決策績效評價(jià)指標(biāo)體系，切實(shí)推進(jìn)我國政府決策績效評價(jià)工作的開展，為決策的實(shí)施和調(diào)整提供可量化的指標(biāo)依據(jù)。

（一）重大決策預(yù)期目標(biāo)體系的設(shè)定

為保證重大決策的科學(xué)性，需在進(jìn)行重大決策時(shí)，對重大決策所產(chǎn)生的對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的影響進(jìn)行分析，設(shè)定重大決策的目標(biāo)體系。既為重大決策的執(zhí)行提供導(dǎo)向性作用，也為重大決策的評價(jià)提供了基礎(chǔ)。政府重大決策目標(biāo)體系的設(shè)定分別從經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三個(gè)方面來進(jìn)行。

1.經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)指標(biāo)反映了某一決策對一個(gè)國家或地區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的貢獻(xiàn)程度，它是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要體現(xiàn)，也是政府決策目標(biāo)和政府決策績效評價(jià)的一個(gè)重要方面。決策預(yù)期目標(biāo)經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)主要從對經(jīng)濟(jì)規(guī)模的貢獻(xiàn)度、經(jīng)濟(jì)效率、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善程度、經(jīng)濟(jì)潛力的發(fā)掘四個(gè)方面進(jìn)行選取。

2.社會指標(biāo)

社會指標(biāo)反映了某項(xiàng)決策對社會發(fā)展的總體情況的貢獻(xiàn)情況，也是決策目標(biāo)的一個(gè)重要方面。決策預(yù)期目標(biāo)的設(shè)定，社會方面可以從社會安全、社會生活兩方面的貢獻(xiàn)度來進(jìn)行選取，這幾方面更能比較全面的反映決策對社會所產(chǎn)生的影響。

3.環(huán)境指標(biāo)

環(huán)境指標(biāo)主要反映某項(xiàng)重大決策對于生態(tài)環(huán)境的影響程度，是現(xiàn)代政府需要關(guān)注的決策目標(biāo)之一，環(huán)境指標(biāo)主要從對環(huán)境的污染、治理和傳統(tǒng)資源消耗三個(gè)方面來反映。

（二）評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)定

為更好地對重大決策的績效進(jìn)行評價(jià)，需對照目標(biāo)的完成情況，設(shè)定評價(jià)指標(biāo)體系。

1.指標(biāo)的設(shè)定

根據(jù)績效目標(biāo)體系，選取合適的指標(biāo)，具體包括：

經(jīng)濟(jì)方面，選取決策所能帶來的GDP的增加值衡量對經(jīng)濟(jì)規(guī)模的貢獻(xiàn)度、決策的投入產(chǎn)出比衡量經(jīng)濟(jì)效率、決策所帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的增加值來衡量經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善程度、該決策所能吸引來的外資或本土以外的資金、企業(yè)的數(shù)量來衡量經(jīng)濟(jì)潛力的發(fā)掘程度。

社會方面，選取該項(xiàng)決策所能提供的工作崗位數(shù)（即失業(yè)率的減少程度）來衡量社會的安全程度，決策對人們生活條件的改善程度來衡量社會生活。

環(huán)境方面，該項(xiàng)決策所能帶來的大氣污染物、污水、固體廢棄物排放增加量和噪音污染作為對評價(jià)環(huán)境污染的指標(biāo)，綠化面積的增加量作為環(huán)境治理的衡量指標(biāo)，傳統(tǒng)自然資源消費(fèi)的增加額作為傳統(tǒng)能源消耗指標(biāo)。

2.指標(biāo)賦值

首先，對上述的十三個(gè)二級指標(biāo)進(jìn)行分級，每個(gè)指標(biāo)分別分為一至五共五個(gè)等級，然后對這五個(gè)定級進(jìn)行定義。這里我們設(shè)定達(dá)到?jīng)Q策預(yù)期目標(biāo)95%～105%這一范圍為三級，即預(yù)期目標(biāo)，設(shè)四級、五級為超額完成了預(yù)期目標(biāo)，一級、二級為沒有完成預(yù)期目標(biāo)。例如，GDP增加值為預(yù)期目標(biāo)的105%～110%設(shè)為四級，超過了110%設(shè)為五級。不能量化的指標(biāo)本文通過細(xì)化描述進(jìn)行界定，如圖1所示的人們生活條件改善程度這一指標(biāo)；最后，對這五個(gè)等級進(jìn)行配點(diǎn)，三級為標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重，在此基礎(chǔ)上分別對一、二、四、五級設(shè)定權(quán)重。（見表1）

3.建立評價(jià)表

本文通過先后組織80余位專家，經(jīng)過專家論證與投票，通過德爾菲法、專家調(diào)查加權(quán)法等相繼確定了重大事項(xiàng)決策管理的相關(guān)指標(biāo)與具體權(quán)重，最終制定了政府重大事項(xiàng)績效決策評價(jià)表（見表2與表3）。其中，表2列出了政府重大決策績效評價(jià)指標(biāo)體系，表3列出了政府重大決策績效評價(jià)表。

（三）評價(jià)及改進(jìn)

每項(xiàng)決策的實(shí)施可分為不同的階段，每一階段都有不同的預(yù)期目標(biāo)。在決策實(shí)施過程中，通過收集各階段所取得成果的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，對照表3就能計(jì)算出每項(xiàng)指標(biāo)所對應(yīng)的等級和得分，將每項(xiàng)指標(biāo)的得分進(jìn)行加總就能算出該決策績效的總得分。如果最終得分為100分，說明最終結(jié)果和預(yù)期結(jié)果基本沒有偏離；如果超過了100分，說明最終結(jié)果超過了預(yù)期目標(biāo)，該決策得到了順利的實(shí)施，很好的促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的建設(shè)；如果低于100分，說明決策沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，這就需要相關(guān)人員通過各個(gè)指標(biāo)的得分情況推斷出決策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，并采取相應(yīng)的措施及時(shí)的進(jìn)行調(diào)整和完善。

四、結(jié)論

政府重大決策績效評價(jià)體系是一個(gè)多層次、多指標(biāo)的復(fù)合體系，在遵循一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從理論上構(gòu)建了一套完整的政府重大決策績效評價(jià)體系，并通過專家論證、黨政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行了指標(biāo)的篩選，最終形成了一套包括三大方面、13項(xiàng)較易量化和獲取的指標(biāo)構(gòu)成了一個(gè)系統(tǒng)的體系，力求為我國政府重大決策績效評價(jià)方面提供參考，推進(jìn)我國重大決策績效評價(jià)工作的順利進(jìn)行，并為決策的制定和調(diào)整提供理論和數(shù)據(jù)的支撐。政府應(yīng)以法律的力量來推動(dòng)決策績效評價(jià)體系的實(shí)施，建立決策績效評價(jià)管理制度，對決策績效進(jìn)行跟蹤、指導(dǎo)，使重大決策切實(shí)的惠及廣大人民群眾的根本利益。

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（編輯：韋京）