郭燕芬

[摘 要]住房是重要的民生問題之一，近年來隨著商品房價格飆升，公共住房政策成為社會各界的關(guān)注熱點。我國對公共住房政策的研究已經(jīng)取得了一些成果，但還存在著一些問題。本文從公共住房政策的涵義，現(xiàn)存問題，國外借鑒經(jīng)驗，發(fā)展建議角度對近幾年來公共住房政策的研究進(jìn)行綜述，并就研究內(nèi)容進(jìn)行了簡評和展望。

[關(guān)鍵詞]公共住房政策；問題；發(fā)展

[中圖分類號]F293.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）20-0074-02

住房是人民發(fā)展最基本的物質(zhì)條件之一，保障人民安居樂業(yè)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要前提。住房保障是整個社會保障體系的重要環(huán)節(jié)，世界各國都在充分發(fā)展商品房，規(guī)范商品房市場秩序的同時對中低收入群體提供公共住房。近年來，由于地價上漲，房地產(chǎn)市場的投機(jī)炒作等原因?qū)е挛覈唐贩績r格瘋狂飆升，城市中低收入群體只能“望房興嘆”，住房成為他們生活中的一大難題。在這種情況下，社會公眾將目光投向了公共住房政策，希望政府的公共住房政策能夠彌補住房市場調(diào)節(jié)帶來的弊端，有效保障中低收入群體能夠安居于城市。學(xué)者們從不同的角度對公共住房政策進(jìn)行了研究，本文試圖對近年來的公共住房政策研究進(jìn)行綜述和簡要評析。

1 公共住房政策的涵義

理清公共住房政策的涵義和演變歷史是進(jìn)行公共住房政策研究的前提基礎(chǔ)。很多學(xué)者對公共住房政策做出了相關(guān)界定，如陶雪良、劉洪玉認(rèn)為公共住房政策是政府通過干預(yù)手段對貧困群體實施的傾斜性非盈利住房供給；[1]蘭天認(rèn)為，公共住房政策是政府通過實施政策，在一定程度和數(shù)量上解決居民住房問題[2]；于樹一則從規(guī)范的角度對其定義：由政府財政出資開發(fā)、收購并管理經(jīng)營，同時通過減稅、補貼等輔助手段鼓勵非政府力量（公民、企業(yè)或社會組織）參與提供房源，出租或出售給中低收入家庭，分別滿足“住有所居”和“居有所屋”兩類基本居住需求[3]；徐珂認(rèn)為公共住房政策是整個社會保障體系中的重要組成部分，是由政府直接投資建造或由政府以一定方式對建房機(jī)構(gòu)提供補助，由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)，并以較低價格或租金向中低收入家庭進(jìn)行出售或出租的住房等相關(guān)的政策[4]。從學(xué)者們對公共住房政策的界定看，公共住房政策的政策主體是政府，政策對象主要是中低收入群體，政策手段包括出資開發(fā)、收購并管理運營，補貼減稅等，政策性質(zhì)是與商品房相對應(yīng)的公共性。

2 我國公共住房政策存在的問題研究

與迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)相比，我國城市發(fā)展配套的公共保障措施卻相對滯后，住房保障政策也不例外。近年來政府一直致力于通過一系列公共住房政策來緩解日益嚴(yán)重的中低收入群體的住房問題，雖然政府的公共住房政策在一定程度上緩解了中低收入群體的住房問題，但還遠(yuǎn)沒有達(dá)到這項政策的預(yù)期目標(biāo)。從客觀因素分析，與世界發(fā)達(dá)國家相比，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較落后，加上人口眾多，城市化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程交叉進(jìn)行，使我國政府在實施住房政策時面臨比其他國家更大的挑戰(zhàn)。目前對公共住房政策的研究更多的是從主觀因素分析，一方面是我國公共住房政策本身設(shè)計存在一些缺陷與不合理之處。劉開瑞等認(rèn)為目前我國公共住房政策機(jī)制設(shè)計有些不合理：準(zhǔn)入機(jī)制設(shè)計不當(dāng)導(dǎo)致真正獲益的群體并不是最需要得到保障的群體；退出機(jī)制缺乏導(dǎo)致“只進(jìn)不出”，加劇了公共住房供給不足問題；監(jiān)督機(jī)制缺位滋生并縱容了公共住房相關(guān)的腐?。还沧》空咴O(shè)計中財政政策、稅收政策等協(xié)同政策的不同步導(dǎo)致公共住房政策后發(fā)力不足。[5]陳杰認(rèn)為公共住房政策涵蓋對象過于狹隘，包含的對象應(yīng)該不僅僅包括具有本地戶籍的中低收入群體，還要關(guān)注外來人口和非戶籍人口。[6]

另一方面是我國公共住房政策在實施過程中存在的一些管理不當(dāng)?shù)雀蓴_因素，造成我國公共住房政策的最終效果不盡如人意。吳濤認(rèn)為政府實際承受能力是有限的，但是現(xiàn)實中幾乎所有城市的公共住房體系運作方式都是政府在“包打天下”，政府無論是選地點、土地供應(yīng)，還是抓工期質(zhì)量、籌措資金等都自己包攬，造成政府管了很多不該管也很難管理好的事情。[7]

3 我國公共住房政策的國外先進(jìn)經(jīng)驗借鑒

其他國家應(yīng)對城市住房問題的措施對于我國的公共住房政策的完善有重要的借鑒意義，對我國公共住房政策研究中有很大一部分學(xué)者是從國外先進(jìn)經(jīng)驗出發(fā)進(jìn)行的反思和探討。巴曙松系統(tǒng)介紹了世界其他國家和地區(qū)保障性住房的六種模式：英國從大規(guī)模建設(shè)公屋到公屋私有化的循環(huán)、美國從政府主導(dǎo)到私人參與的循環(huán)模式、日本從政府興建到政府購買、新加坡以政府為主體的住房保障體系，中國香港政府主導(dǎo)、民間及私人機(jī)構(gòu)共同參與的保障房體系以及巴西以貧民窟改造和住房補貼為主體的政府主導(dǎo)模式。[8]徐珂從另一個角度也總結(jié)和歸納了國外公共住房保障體系：一是以住房抵押貸款為重心的多元模式；二是以儲蓄資金貸款為來源的互助模式；三是以政府資金控制為目的的計劃模式；四是以互助合作援助為主要內(nèi)容的公共住房保障模式；五是以多元有機(jī)混合為特點的轉(zhuǎn)軌模式[9]。李莉、王旭通過對美國公共住房政策的發(fā)展歷程和走向的探討，集中體現(xiàn)了美國依靠法案頒布推動公共住房政策由間接調(diào)控到直接管理，激勵私人企業(yè)投資低價住房建設(shè)等。[10]趙光瑞介紹了日本以住房金融公庫、公營住房、公團(tuán)住房和公社住房為基礎(chǔ)構(gòu)建的住房建設(shè)與住房保障體系，以此為基礎(chǔ)提出了對中國公共住房政策的建議。[11]

4 我國公共住房政策發(fā)展建議

無論是對我國公共住房政策發(fā)展存在問題的探析，還是對國外先進(jìn)住房保障政策的學(xué)習(xí)最終目的都希望我國公共住房政策能夠有效發(fā)揮其保障作用，更好地為其需求者提供服務(wù)。關(guān)于我國公共住房政策發(fā)展建議，學(xué)者們集中于以下幾個方面進(jìn)行研究：第一，通過科學(xué)驗證分析提出相關(guān)建議。高苛等通過引入公共住房占有率和租金補貼率變量，建立了無限期最優(yōu)經(jīng)濟(jì)增長模型。通過對該模型構(gòu)建和驗證得出公共住房政策選擇受政府偏好、住房建設(shè)成本及市場租金等影響，提出我國住房保障政策應(yīng)該根據(jù)地區(qū)實際需求、經(jīng)濟(jì)能力及住宅市場發(fā)展?fàn)顩r因地制宜而選擇。[12]第二，從我國公共住房政策管理機(jī)制角度提出發(fā)展建議。吳濤就提出采取多種手段擴(kuò)大房源，創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的聯(lián)動機(jī)制，通過政策銜接創(chuàng)建公共住房的推出機(jī)制。第三，從我國公共住房政策本身的設(shè)計上提出建議。徐琴通過制度安排與社會空間極化的邏輯關(guān)系對當(dāng)前我國公共住房政策進(jìn)行透視并提出公共住房政策混合居住模式、城市功能在空間上的適度混合與匹配，在適當(dāng)?shù)目臻g尺度上實行居住與就業(yè)的平衡等發(fā)展建議。[13]第四，對公共住房政策相關(guān)配套措施提出發(fā)展建議以此促進(jìn)公共住房政策的順利開展。顧書桂認(rèn)為劣質(zhì)土地財政使中國短期內(nèi)走上了資產(chǎn)增值型公共住宅金融道路，勞動力價值支撐型公共住宅金融才是中國最佳的選擇，必須堅持保障性住房的非商品化原則和城市地租不計入保障性住房成本原則。他認(rèn)為唯有如此，政府才能真正實現(xiàn)公共住房的保障性作用，又不會因為財力不足導(dǎo)致系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)和政治危機(jī)。[14]佘玉玲在了解世界各國住房保障模式的基礎(chǔ)上，探討了財政收入的有限性、地區(qū)發(fā)展的不平衡性、中央與地方事權(quán)與財權(quán)的不統(tǒng)一等影響住房保障財政模式的因素，提出我國住房保障財政政策應(yīng)該在堅持適度的財政宏觀規(guī)?；A(chǔ)上，積極引導(dǎo)社會資本參與，同時應(yīng)該完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付政策，調(diào)動地方政府對住房保障財政支出的積極性。[15]

綜上所述，目前我國對于公共住房政策的研究主要集中在以上幾個方面，可以說學(xué)者們對公共住房政策相關(guān)內(nèi)容的研究已經(jīng)比較完善，但是筆者認(rèn)為在今后關(guān)于公共住房政策的研究在研究內(nèi)容上要做到以下兩方面的側(cè)重：首先，公共住房政策的研究應(yīng)該與目前我國國情有更多的結(jié)合。在參考別國經(jīng)驗的同時要注重檢測別國經(jīng)驗是否適用于我國，例如新加坡設(shè)立的建屋發(fā)展局（HDB），它是獨立的非營利機(jī)構(gòu)，直屬于國家發(fā)展部，支出全部納入國家財政計劃，它不僅得到政府授權(quán)制定公共組屋建設(shè)、管理等相關(guān)的法規(guī)、政策和計劃，還按照市場規(guī)律組織實施公共組屋的建設(shè)和管理。具體到土地的征購、區(qū)域的規(guī)劃以及房屋建設(shè)，指導(dǎo)物業(yè)管理等。這樣的組織在我國很難實現(xiàn)，一方面我國人口眾多，各地區(qū)發(fā)展不平衡，很難統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面如果我國有這樣一個全權(quán)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，將需要一個龐大的管理機(jī)構(gòu)，這本身又是一個重大的成本問題。其次，對公共住房政策的研究應(yīng)該與我國新型城鎮(zhèn)化背景相結(jié)合，將公共住房政策不僅僅看作是一個單獨的公共政策，而是將其納入整個中國改革的大背景下，使其改革過程也是中國改革戰(zhàn)略重要構(gòu)成部分。目前，新型城鎮(zhèn)化成為中國新時期改革的一項重要內(nèi)容，其核心是提倡人的城鎮(zhèn)化，堅持以人為本的原則，因此，公共住房政策在未來的設(shè)計中如何體現(xiàn)以人為本，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化這一大背景也是一個重要課題。

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