尹鴻偉

[摘 要]在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的進程中，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)問題是重中之重。本文通過對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益進行簡要分析，探討了農(nóng)民土地權(quán)益保護存在的問題，提出了健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障機制的基本思路。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；保護

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）20-0171-02

城市化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進程同被征地農(nóng)民的權(quán)益有著必然聯(lián)系，必須不斷改革和完善我國土地征用制度，合理制定農(nóng)村征地補償與就業(yè)安置政策，才能有效維護被征地農(nóng)民在養(yǎng)老、就業(yè)、生活和生產(chǎn)等方面的利益，從而保障國家工業(yè)化、城市化健康有序發(fā)展。

1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)容

1.1 經(jīng)濟權(quán)益

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的經(jīng)濟利益主要體現(xiàn)在征用補償上，通常征用補償主要由兩部分組成：土地補償費和土地征用費。土地補償費是指對被征地農(nóng)民因土地征用而造成的經(jīng)濟及其他損失的補償；土地征用費則一般按照征用時的土地市場價格給予補償。農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益在財產(chǎn)權(quán)方面主要體現(xiàn)為財產(chǎn)所有方式的轉(zhuǎn)變，我國農(nóng)地實行的是集體所有制，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是用益物權(quán)，當農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，這種用益物權(quán)便轉(zhuǎn)變成財產(chǎn)所有權(quán)。轉(zhuǎn)變成財產(chǎn)所有權(quán)后，農(nóng)民以占有動產(chǎn)的方式支配土地，既豐富了土地處置方式，也拓寬了農(nóng)民財富增值的渠道。

1.2 政治權(quán)益

從政治利益方面來講，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)前后所享有的參與村集體管理的基本政治權(quán)益不得發(fā)生變化，不能因為農(nóng)地流轉(zhuǎn)而削弱或者剝奪農(nóng)民參與集體事務(wù)管理的權(quán)利。

首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響農(nóng)民參政權(quán)，包括農(nóng)民選舉參與權(quán)利、農(nóng)民參與村集體管理權(quán)利、土地流轉(zhuǎn)知情參與權(quán)等。我國選舉制度規(guī)定，選區(qū)中具有選舉資格的選民數(shù)量以戶籍制度為前提進行統(tǒng)計，然而目前的戶籍制度會對失地農(nóng)民參與選舉產(chǎn)生較大的消極影響。

其次是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的自由權(quán)，體現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)自主選擇權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等。地方政府不得限制農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)談判，農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，重視農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)、自主權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

1.3 社會保障權(quán)益

土地為農(nóng)民提供基本的生活保障，土地流轉(zhuǎn)之后，這些保障便相應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到政府和承包方上。被征地農(nóng)民的社會保障權(quán)益，應(yīng)當包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、為被征地農(nóng)民提供就業(yè)培訓的機會以及法律援助、子女受教育權(quán)等。目前我國被征地農(nóng)民的社會保障權(quán)益主要體現(xiàn)在四個方面：一是失地農(nóng)民再就業(yè)；二是醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險；三是教育，包括自身受教育和子女受教育；四是住房問題。

2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護存在的問題

2.1 產(chǎn)權(quán)界定模糊，土地集體組織能力不足

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定模糊，體現(xiàn)在以下四個方面：一是集體土地所有者代表模糊；二是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利模糊；三是農(nóng)地使用權(quán)模糊；四是土地產(chǎn)權(quán)邊界模糊。

我國農(nóng)村土地集體組織能力不足主要表現(xiàn)為組織主體易變、管理能力低下以及專業(yè)性不強。農(nóng)村土地組織受其人員素質(zhì)差、職能權(quán)限低、區(qū)域發(fā)展不平衡和專業(yè)化程度低等因素的限制，不能高效合理的配置土地資源，不能最大限度地為農(nóng)民爭取利益，也就不能適應(yīng)作為市場經(jīng)濟條件下的土地所有權(quán)主體的要求。

2.2 政府行為不當，與民爭利

政府在征地發(fā)包過程中侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的行為，主要體現(xiàn)在五個方面：一是不當或違法行使土地審批權(quán)，對流轉(zhuǎn)土地審查不嚴、胡亂批地、審批程序繁雜。二是征地程序不規(guī)范，沒有嚴格執(zhí)行“兩公告一登記”制度。三是信息不透明，談判過程沒有完全公開。四是對流轉(zhuǎn)后的土地跟蹤監(jiān)察不夠，易滋生尋租行為。五是政府依賴“土地財政”低征高賣，牟取暴利，極大地損害了農(nóng)民利益。

2.3 流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，流轉(zhuǎn)價格過低

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)牽扯集體、農(nóng)民、承包方三方的利益，涉及流轉(zhuǎn)的主體、流轉(zhuǎn)內(nèi)容、適用范圍、權(quán)利義務(wù)以及各種流轉(zhuǎn)操作方式、具體程序、利益分配等問題，是一個相對復雜的交易過程。各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式和合同沒有形成全國性的統(tǒng)一范式，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，形成了不健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制，也缺少一批符合市場要求、具有一定規(guī)模的流轉(zhuǎn)主體，使得農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中付出過高的合同成本。

由于土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，導致土地市場價格體系形成滯后，在地方土地流轉(zhuǎn)過程中，部分承包方協(xié)商壓低租金，損害農(nóng)民經(jīng)濟利益，農(nóng)民出讓土地得不到合理可觀的補償，降低了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地的積極性，部分農(nóng)戶寧愿閑置土地也不愿流轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)無償、倒貼流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象。

2.4 失地農(nóng)民保障條件缺失

現(xiàn)今土地征收的補償標準體現(xiàn)的是一次性收益，并沒有包含土地價值，更沒有考慮到土地市場價值上漲、農(nóng)民承包土地的種植收益以及以土地耕作為基礎(chǔ)的農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等各種社會保障。政策性文件和法律條文規(guī)定的一次性補償只能增加當前農(nóng)民的經(jīng)濟利益，但卻使得農(nóng)民喪失了基本的社會保障。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的進程中，被征地農(nóng)民既沒有得到與其土地社會保障權(quán)益相對等的補償收入，也沒有享受到與城市居民同等的各種政府福利和生活保障，其生活的經(jīng)濟風險很高，一旦發(fā)生意外事件，就會淪落到窮困潦倒的慘境。

2.5 農(nóng)民土地權(quán)益受損

農(nóng)民土地權(quán)益除了土地所有權(quán)和使用權(quán)之外，還包括土地承包經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)自主選擇權(quán)、流轉(zhuǎn)收益權(quán)、知情參與權(quán)、求償救濟權(quán)等。農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，只關(guān)注土地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)給自己帶來的補償收益，容易忽視其具有的其他土地權(quán)益。

3 健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護機制的思路

3.1 明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬，提高集體組織服務(wù)能力

首先，明確界定土地所有權(quán)主體。地方政府職責權(quán)限寬泛，限制了其作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的作用。由農(nóng)民自行成立的村民小組，由于農(nóng)民自身知識文化程度低且管理能力不足，也無法切實維護農(nóng)民土地權(quán)益。應(yīng)確定村委會為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，代表農(nóng)民行使土地權(quán)利，維護農(nóng)民合法權(quán)益。

其次，健全農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)制度。第一，明確土地使用權(quán)，做好確權(quán)登記工作。第二，明確界定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。第三，土地使用權(quán)的穩(wěn)定性和持久性。賦予農(nóng)民持久穩(wěn)定的土地使用權(quán)，有利于農(nóng)民長期規(guī)劃，合理利用土地，增加農(nóng)民受益。

再次，加速土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)市場能夠匹配流轉(zhuǎn)雙方的信息，降低流轉(zhuǎn)談判、調(diào)換土地等流轉(zhuǎn)成本，集中分散的土地，達到優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用效率的目的。建立“土地流轉(zhuǎn)委托中心”、“土地信托中心”等市場中介，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息上網(wǎng)，協(xié)調(diào)農(nóng)民調(diào)換流轉(zhuǎn)土地，把分散的農(nóng)地集中起來并提供流轉(zhuǎn)農(nóng)地的位置、價格和數(shù)量等信息。

3.2 合理定位政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色

為了維護農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益，政府應(yīng)當轉(zhuǎn)變職能，合理定位自己的角色：

一是政府的土地流轉(zhuǎn)設(shè)計者角色。政府要繼續(xù)推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，明確界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，制定完備的土地流轉(zhuǎn)交易規(guī)則，建立合理的土地流轉(zhuǎn)價格補償機制，實施完備的就業(yè)保障配套政策。

二是政府的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)者角色。政府既要為農(nóng)地承包方提供資金支持和土地流轉(zhuǎn)信息，改善農(nóng)村投資環(huán)境，也要為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓和就業(yè)機會。

三是政府的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管者角色。雖然我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程從20世紀80年代就已展開，但仍缺乏可操作性的法規(guī)，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展不健全。政府應(yīng)當以監(jiān)管者的身份，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)過程中各方主體的交易行為，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的合法利益。

3.3 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作程序

第一，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理。農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須簽訂土地承包合同與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。要加強對“一個證書，兩個合同”的管理，明確發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范合同簽訂和鑒證程序，建立健全土地流轉(zhuǎn)合同檔案管理制度。

第二，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)組織。由市（縣）級政府成立土地流轉(zhuǎn)指導委員會，負責制訂全市（縣）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策規(guī)劃，開展業(yè)務(wù)指導、培訓等工作；鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）成立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)站，負責農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的政策咨詢、指導合同簽訂、調(diào)節(jié)土地糾紛以及對相關(guān)信息的登記、變更等工作；村（組）設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點，負責收集土地流轉(zhuǎn)信息，協(xié)調(diào)土地調(diào)換與集中，指導與監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的簽訂，及時統(tǒng)計農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況。

第三，健全土地流轉(zhuǎn)糾紛處理機制。在已成立農(nóng)村土地承包仲裁委員會基礎(chǔ)上，擴大法院對土地糾紛的受理范圍，通過司法途徑解決土地糾紛，拓寬土地糾紛處理渠道。

3.4 健全完善農(nóng)村社會保障體系

土地之于農(nóng)民的社會保障功能不是農(nóng)民生活保障的全部，政府應(yīng)當主動承擔起為農(nóng)民提供健全社會保障體系的職責。

第一，建立全面的社會保障體系。在內(nèi)容上應(yīng)包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險以及最低生活保障等。擴大農(nóng)村社會保障體系的覆蓋面，并且要因地制宜地設(shè)定社會保障體系的標準。

第二，建立農(nóng)村社會保障專項基金。農(nóng)村社會保障專項基金能增加政府資金籌集渠道，緩解政府資金壓力。專項基金通過政府財政撥款、土地出讓收益、集體土地補償、農(nóng)民個人繳納等渠道籌集。

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