夏軍

自2014年3月1日起，環(huán)保部門開始對污染物排放總量大、環(huán)境風險高、生態(tài)環(huán)境影響大的十類企業(yè)，評定環(huán)境信用等級，一共分為四個級別和四種顏色，供公眾監(jiān)督和有關部門、機構及組織應用。

這項由環(huán)保部門免費提供，旨在促進企業(yè)改善環(huán)境表現(xiàn)的公共服務，依據(jù)的是2013年12月18日，環(huán)保部、發(fā)改委、中國人民銀行、銀監(jiān)會印發(fā)的《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》（下稱《環(huán)境信用評價》）。

企業(yè)環(huán)境信用評價，是由官方或民間機構給排放污染物的企業(yè)“打分、評級、貼標簽”，以達到獎優(yōu)罰劣、公平競爭的效果。其中，嚴格履行環(huán)境義務和社會責任者，將被評定為環(huán)境友好的綠色企業(yè)，享受政府和社會給予的禮遇，順暢獲得貸款、資金和新項目，得到更多的商業(yè)機會。而行為不端、污染嚴重、民怨沸騰的違規(guī)違法企業(yè)，則被列入環(huán)境表現(xiàn)不佳、環(huán)境風險巨大的另冊名單，會因環(huán)境失信受到政府和社會的聯(lián)合抵制。

從行政執(zhí)法者的角度來看，許可審批和批后監(jiān)管，是兩項主要的環(huán)境管理措施。環(huán)保部門對污染企業(yè)的管理，在實質(zhì)上和工商部門一樣，無非是頒發(fā)經(jīng)營執(zhí)照以及日常監(jiān)督檢查兩個內(nèi)容，定期檢驗、例行年檢，是重要的審批后管理手段。企業(yè)環(huán)境信用評價，可以理解為環(huán)保領域的年檢制度。

但是，這一切的實施，必須限定在行政許可法的公權框架之內(nèi)，遵守有限政府、陽光政府、法治政府的理念。

“逆襲”行政許可

根據(jù)《環(huán)境信用評價》，有關部門在行政許可、公共采購、評先創(chuàng)優(yōu)、金融支持、資質(zhì)等級評定，甚至在安排和撥付財政補貼專項資金中，充分應用企業(yè)環(huán)境信用評價結果。對環(huán)保誠信企業(yè)，采取相應的激勵性措施；對環(huán)保警示企業(yè)，采取相應的約束性措施；對環(huán)保不良企業(yè)，采取相應的懲戒性措施。

盡管文件里沒有稱“先領‘綠標后發(fā)貸款”“不蓋年檢章就不批項目”，然而，運用公權力給企業(yè)區(qū)分“三六九等”，把行政認定結論和企業(yè)經(jīng)濟待遇掛起鉤來，根據(jù)過往經(jīng)驗，可能導致新的尋租空間。

早在十年之前，行政許可法頒行之初，國務院法制辦公室就已經(jīng)對年檢規(guī)則的法律紅線作出了清晰闡釋：“定期檢驗（包括年檢）是行政機關對被許可人是否依法從事有關行政許可事項活動的監(jiān)督檢查手段，不是行政許可。在實施年檢中，要防止把年檢轉(zhuǎn)為或者變相轉(zhuǎn)為行政許可。對過去實踐中名為‘年檢但實為‘許可的管理手段（比如規(guī)定未申請年檢或者未通過年檢，當事人就不能從事相關活動），要按照行政許可法有關行政許可的規(guī)定進行規(guī)范?！?/p>

《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》明文規(guī)定：“國務院部門規(guī)章和規(guī)范性文件一律不得設定行政許可，不得以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認定、認證、審定等形式變相設定行政許可，不得以非行政許可審批為名變相設定行政許可?！?/p>

直白地說，無論工商年檢、環(huán)保年檢，還是其他年檢，包括名為證照“年檢”實為新設“許可”，只能依據(jù)全國人大及其常委會根據(jù)行政許可法制定的單項法律，依據(jù)國務院根據(jù)法律制定的行政法規(guī)。

不管動機、愿望多么“高大上”，理由、理論多么“冠冕堂皇”，國務院部委和地方政府都不能自我授權、擅自擴權，利用“紅頭文件”、規(guī)章等，以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認定、審定以及準銷證、準運證等形式，變相設置審批事項。這是行政許可法為公權力量身定做的“制度之籠”。

由此看，《環(huán)境信用評價》實質(zhì)上已屬于變相設置行政許可。這種由環(huán)保部門創(chuàng)設，直接操作的企業(yè)信用認定和報告制度，成為企業(yè)從事特定活動、享受經(jīng)濟權益、獲得行政許可的必備前提條件。即，逼迫需要獲得貸款和公共資源的工業(yè)企業(yè)向環(huán)保部門提出前置審批的申請。這顯然超出了行政許可法關于行政許可設置權限的規(guī)定框架，不符合依法行政、建設法治政府的要求。

實行多年、于法有據(jù)的工商年檢制，在新一屆國務院簡政放權、還權于民的“減法運算”中，已經(jīng)脫去行政許可的堅硬鎧甲，轉(zhuǎn)型為柔性而有底線的企業(yè)年報制，與開放透明的企業(yè)信用記錄對接。環(huán)保部門則“逆襲”行政許可法規(guī)限的制度架構，以行政認證的形式變相設定行政許可，強力推行政府包辦的企業(yè)信用評價辦法，這不能不說已經(jīng)觸碰依法治國的紅色警戒線。

新的尋租空間

我們反對政府“入市”操作環(huán)境信用評價，一個不容忽視的理由就是，行政主導的模式導致政府權勢過大，留下了公權濫用的廣闊空間，社會監(jiān)督則流于形式，從而無法為利益相關方提供有效的權利救濟，不能形成均衡公正的環(huán)境治理結構。

高污染企業(yè)是否真的能在信用評定上真實顯現(xiàn)，污染企業(yè)的整改效果是否經(jīng)過第三方機構審核確認，如果公眾對環(huán)保部門發(fā)給企業(yè)的“綠標”有異議，能不能充分表達意見和實施監(jiān)督，甚至把環(huán)保部門送上法庭？

這些疑問在秦皇島農(nóng)民為上市環(huán)保核查起訴環(huán)保部一案中可窺見一斑。2011年，秦皇島撫寧縣潘志中等村民通過行政訴訟，發(fā)現(xiàn)家門口某垃圾焚燒發(fā)電廠的重大瑕疵：該項目環(huán)境影響評價報告中的公眾參與環(huán)節(jié)造假，在100份征集民眾意見的問卷中，有98份屬于冒名簽字、查無此人、本人失聯(lián)。在法院開庭前，河北省環(huán)保廳主動撤銷了環(huán)評批文，相關工程無限期停工。

不料半年之后，環(huán)保部行文確認：該垃圾焚燒發(fā)電廠的投資方通過上市環(huán)保核查，為IPO（首次發(fā)行股票）打開了環(huán)保“綠燈”。上市環(huán)保核查，是環(huán)保部門對首次申請上市并發(fā)行股票、資產(chǎn)重組等企業(yè)，在環(huán)保管理、環(huán)保守法行為等上的核查、披露。上市環(huán)保核查以及針對非上市企業(yè)的行業(yè)環(huán)保核查，本質(zhì)上屬于企業(yè)環(huán)境信用評價范疇，是一種臨時性、不定期、適用面小的信用評級。

2012年5月18日，潘志中等村民對環(huán)保部提起訴訟，要求撤銷“上市環(huán)保核查函”，并通過司法建議完善相關制度。然而，北京市第一中級人民法院認為：此案不屬于行政訴訟受理范圍，裁定不予受理。

這預示了環(huán)境領域法治化社會監(jiān)督的黯淡前景。目前框架的企業(yè)環(huán)境信用評價，欠缺合法性資源，公眾難以進行監(jiān)督，不可能維系公平正義和社會信用。

《經(jīng)濟觀察報》于2012年6月15日揭露：上市環(huán)保核查是一筆“事關3億元的灰色生意”。企業(yè)融資時的環(huán)境評估機構，很多都是地方環(huán)保局直接指定，在運作中形成了潛規(guī)則。環(huán)保部門與評估機構的利益關系已經(jīng)是一個公開的秘密。熟悉環(huán)保核查的投行人士稱：“江浙地區(qū)個別環(huán)保局，要求所有IPO的企業(yè)都要進行環(huán)保核查，不是重污染行業(yè)也要進行簡易環(huán)保核查，說白了就是去蓋個章企業(yè)也得出個幾十萬元?！倍胤秸疄榱吮Ｗo地方企業(yè)和獲得收入，有動力放松對企業(yè)的環(huán)保核查力度。

2013年國家發(fā)改委、中國人民銀行、中央編辦發(fā)布的《關于在行政管理事項中使用信用記錄和信用報告的若干意見》已明確規(guī)定：政府采購、招標投標、行政審批、市場準入、資質(zhì)審核等行政管理事項中，應依法要求相關市場主體提供由第三方信用服務機構出具的信用記錄或信用報告。

引入信用服務機構

政府部門的正確角色，是減少審批事項，減少對微觀經(jīng)濟活動的直接干預，營造公平有序的市場和社會環(huán)境，充當市場交易秩序的公正中立的“裁判員”。凡市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設定行政審批；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不再設前置審批。

正是不合時宜的全能政府思維和計劃經(jīng)濟殘余，錯誤包攬了應當交給社會中介機構的事務，會導致政府權力在企業(yè)環(huán)境信用評價中無限膨脹。

目前，世界上存在著三種最普遍的社會信用體系模式。一是以中央銀行建立的“信貸登記中心”為主體的公共模式，如德法等歐洲主要國家；二是以私營征信公司為主體的市場模式，最典型者為美國；三是以行業(yè)協(xié)會為主體的會員制模式，以日本為代表。無論在哪種模式之下，政府都不會出面給企業(yè)信用評優(yōu)細分、貼上綠標。即使是政府主導色彩較強的歐洲模式，其中央銀行下設的信用登記機構，在屬性上也不是行政機關，并不代表國家信用，也不代表國家對企業(yè)信用予以認證。

美國、英國、加拿大等都具備較為完備的社會信用體系，其顯著特點之一是具有較活躍的信用服務機構，為社會提供各類信用產(chǎn)品和服務。以美國社會信用體系為例，其征信服務機構都是由獨立于政府之外的民營征信機構組成，已形成三類細分市場。一是資本市場上的信用評估機構，如穆迪、標準普爾和惠譽，僅穆迪公司就能對全球110個國家、1200家銀行、5000多家跨國企業(yè)進行評級；二是商業(yè)市場上的信用評估機構，以鄧白氏（The Dun & Bradstreet Corporatio）為代表，幾乎占據(jù)了美國的企業(yè)征信服務領域絕大多數(shù)的市場份額，客戶企業(yè)已多達6500萬戶；三是消費者信用評估的機構，主要以全聯(lián)（Trans Union）、艾可飛（Equifax）和益百利（Experian）等企業(yè)為代表，包含超過1.7億個人信用記錄。僅全聯(lián)公司每天平均賣出信用報告100多萬份，每年大約銷售4億多份信用報告。美國2005年的信用服務行業(yè)收入為130億美元。

雖然在2007年國務院就提出：“要鼓勵擴大信用產(chǎn)品使用范圍，培育信用服務市場需求，支持信用服務市場發(fā)展?！钡袊男庞梅帐袌?，無論法律資源的支撐還是社會資源的供給，都不充分。信用服務市場的發(fā)育非常滯后，信用服務從業(yè)者獲得企業(yè)信用信息的渠道不暢通，信息收集和處理能力不足，信用產(chǎn)品研發(fā)能力弱，社會認可度差，具有評價資質(zhì)的專業(yè)評級機構稀缺，因此，銀行等單位更愿意接受政府部門作出的評價結果。

十年前，類似的信用評選正是緣起于行政主管部門，由政府部門主辦的各領域名牌評選曾喧囂一時，評選中充滿權力尋租的空間，違背行政公權的宗旨，嚴重破壞了市場經(jīng)濟。2007年，知名律師周澤代理多家名酒企業(yè)起訴商務部，成功叫停白酒行業(yè)的“中國名牌”評比。政府在市場經(jīng)濟中發(fā)揮的功能，是按照法律規(guī)定，制定市場規(guī)則，規(guī)范市場行為。周澤說：“以政府名義評選名牌是在用政府的公信力去為某些產(chǎn)品的質(zhì)量和信譽提供擔保，這會有很大的風險，一旦出現(xiàn)問題會嚴重損害政府的形象和聲譽，而且涉及一系列責任問題?！?/p>

一個產(chǎn)品是不是名牌，不是國家信譽可以擔保的，更不是政府可以評選出來的，它應該是在市場長期發(fā)育和消費者認同接受基礎上逐漸形成的，即由市場和消費者共同來決定，獨立的第三方機構亦可依法依規(guī)進行評選。

這個原理完全適用于企業(yè)環(huán)境信用評價。環(huán)境領域的“中國名牌”企業(yè)，本質(zhì)上是一種社會認可的商業(yè)信譽，綠標和美譽來自民間社會和消費者，包括依法從事信用服務的中介機構。國家信用沒有理由拿來為商業(yè)活動背書，環(huán)保主管部門也不應該直接參與企業(yè)信用認定。

浙江和上海等地在建的社會信用體系，已初步探索出了符合市場經(jīng)濟、適應中國情況的模式。其精髓是，政府指導推動聯(lián)合征信，第三方中介按市場規(guī)律運行，社會各界配合協(xié)作并依法監(jiān)督。這個操作模式使政府著力于維護良好的信用應用環(huán)境、培育信用服務市場、引導信用需求、公開政府信息、制定市場規(guī)則，這些信用信息的二次加工和增值服務，則交由中介機構來承擔，做市場化運作。

我建議，切斷環(huán)保部門與污染企業(yè)的利益鏈條，取消上市環(huán)保核查與行業(yè)環(huán)保核查，借助環(huán)境審計基礎平臺，引入環(huán)境律師盡職調(diào)查和出具法律意見書制度。信用評級所需費用，委托方應當統(tǒng)一交給行業(yè)協(xié)會代管，由行業(yè)協(xié)會根據(jù)服務質(zhì)量確定評級機構報酬。杜絕政府部門借助壟斷信息資源直接進入信用市場，或明或暗使用政府名義給企業(yè)評定信用等級。