王宏偉

摘 要：我國農(nóng)民在離開土地涌向發(fā)達(dá)城市從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，并沒有像西方國家的農(nóng)民那么幸運(yùn)的從農(nóng)民的社會(huì)身份轉(zhuǎn)為工人身份，而僅僅只是職業(yè)上的改變，由此形成中國獨(dú)有的農(nóng)民工現(xiàn)象。農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)有很多層面的意義，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改變、農(nóng)民工的城市社會(huì)融入以及法律平等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，更是判斷一個(gè)社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)“包容性增長”2的標(biāo)準(zhǔn)之一。我國立法已經(jīng)很重視對(duì)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)的完善，也取得了一定的培訓(xùn)成果，但實(shí)際情況仍存在很大的問題，研究發(fā)現(xiàn)，保護(hù)農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)權(quán)需要不斷反思，完善相關(guān)立法，使政府培訓(xùn)義務(wù)本位化，并建立健全各項(xiàng)體制機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；就業(yè)培訓(xùn)權(quán)；特殊保護(hù)；平等

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-4437（2014）04-0079-04

一、農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)的立法現(xiàn)狀

（一）我國農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)的立法脈絡(luò)

自改革開放以來，我國的農(nóng)民工在數(shù)量和規(guī)模上均處于不斷上升和擴(kuò)大的趨勢(shì)，關(guān)于農(nóng)民工的研究也與日俱增，國家在法律和制度上也對(duì)農(nóng)民工予以了特別的關(guān)懷。自2003年制定的《2003——2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》（以下稱《培訓(xùn)規(guī)劃》）以來，我國又先后頒布了10多項(xiàng)關(guān)于農(nóng)民工職業(yè)教育和就業(yè)培訓(xùn)的法律法規(guī)及政策，旨在切實(shí)推進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)技能培訓(xùn)工作的開展以及全面提高農(nóng)民工的綜合素質(zhì)。

2003年頒布的《培訓(xùn)規(guī)劃》是針對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的培訓(xùn)規(guī)劃指導(dǎo)，目的是解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。此次的規(guī)劃在宏觀上為農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作奠定了基礎(chǔ)，如培訓(xùn)規(guī)模的擴(kuò)大、政策環(huán)境的改善、資源的不斷整合等措施都為形成有效的農(nóng)民工就業(yè)工作格局提供了良好的條件；同時(shí)還實(shí)行目標(biāo)管理機(jī)制，減少用人單位成本和增加農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼來緩解培訓(xùn)工作缺乏動(dòng)力的窘境。[1]

2004年制定的《農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)計(jì)劃》，旨在充分利用職業(yè)教育與成人教育兩大資源，并強(qiáng)調(diào)要以就業(yè)為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變觀念，讓農(nóng)民工培訓(xùn)的課程和學(xué)習(xí)制度更加科學(xué)、更加靈活、更符合農(nóng)民工的學(xué)習(xí)需要。此次培訓(xùn)計(jì)劃的頒布，可以使農(nóng)民工就業(yè)技能培訓(xùn)的工作充分利用現(xiàn)有的資源，實(shí)現(xiàn)針對(duì)化的系統(tǒng)學(xué)習(xí)。2005年施行的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》是針對(duì)我國教育體系中職業(yè)教育模塊存在的因?yàn)橥度氩蛔?、辦學(xué)理念不成熟以及發(fā)展不平衡而導(dǎo)致的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。此項(xiàng)決定適應(yīng)了全面建設(shè)小康社會(huì)對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才的迫切要求，成為促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的推動(dòng)力量。[2]

2006年的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出：農(nóng)民工問題關(guān)乎中國社會(huì)發(fā)展全局，解決農(nóng)民工培訓(xùn)問題是建設(shè)中國特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略任務(wù)之一，第一次以政策的方式定義了農(nóng)民工這一概念，并首次用政策的方式肯定了農(nóng)民工作出的積極貢獻(xiàn)。同時(shí)該意見針對(duì)歷來各方主體在農(nóng)民工培訓(xùn)工作中所持的消極態(tài)度，第一次詳細(xì)提出要充分認(rèn)識(shí)解決好農(nóng)民工問題的重大意義。要公平公正的對(duì)待農(nóng)民工，強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，針對(duì)性解決農(nóng)民工問題。[3]

2007年國務(wù)院扶貧辦牽頭實(shí)施了一項(xiàng)專項(xiàng)扶貧措施——“雨露計(jì)劃”，其旨在扶持貧困人口增加就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)和提高收入，主要通過四大引導(dǎo)性的職業(yè)教育和就業(yè)培訓(xùn)的工程來進(jìn)行?！坝曷队?jì)劃”是針對(duì)農(nóng)民工中的特別群體而實(shí)施的一項(xiàng)保障計(jì)劃，是特殊情況的特殊解決，強(qiáng)調(diào)了政府為人民服務(wù)的責(zé)任感和緊迫感。這項(xiàng)計(jì)劃必將使得更多有能力的農(nóng)民工融入社會(huì)的現(xiàn)代化建設(shè)，使社會(huì)自身煥發(fā)更多的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力。[4]

2008年的《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》是國務(wù)院針對(duì)金融危機(jī)后國內(nèi)企業(yè)受影響和農(nóng)民工返鄉(xiāng)問題為促進(jìn)就業(yè)而發(fā)出的，指出要根據(jù)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的特點(diǎn)開設(shè)專業(yè)培訓(xùn)課程，組織針對(duì)性的培訓(xùn)模式，擴(kuò)大培訓(xùn)效果。2009年，針對(duì)金融危機(jī)的進(jìn)一步蔓延，就業(yè)難度再次增大國務(wù)院作出了《關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下就業(yè)工作的通知》，要求加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)，特別關(guān)注了農(nóng)民工的再就業(yè)，如其組織開展的“春風(fēng)行動(dòng)”系列活動(dòng)，對(duì)失業(yè)和失地農(nóng)民工就起到了良好的就業(yè)指導(dǎo)作用。這兩年的培訓(xùn)指導(dǎo)都是針對(duì)特殊形式下的農(nóng)民工而實(shí)施，對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)和社會(huì)的安定起到了良好的作用。2010年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》（以下稱《指導(dǎo)意見》），該《指導(dǎo)意見》是在肯定歷年來關(guān)于農(nóng)民工的培訓(xùn)工作不斷取得成效、職業(yè)技能明顯提高的成果和現(xiàn)狀下，就農(nóng)民工培訓(xùn)工作中仍存在的如缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、資金使用成效不高和培訓(xùn)質(zhì)量微低等問題而提出的意見，由此可見該《指導(dǎo)意見》起到了承上啟下的作用，其指出對(duì)培訓(xùn)資金的管理應(yīng)該建立規(guī)范的制度，不斷通過培訓(xùn)基地建設(shè)和規(guī)范培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理來強(qiáng)化培訓(xùn)能力的建設(shè)，通過強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和全過程監(jiān)管機(jī)制來保證農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量，這對(duì)以后農(nóng)民工的培訓(xùn)工作的開展將起到歷史性的指導(dǎo)作用和積極意義。[5]

縱觀歷年來國務(wù)院所發(fā)布的關(guān)于農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的各項(xiàng)法規(guī)政策可知：國務(wù)院在制度上越來越認(rèn)識(shí)到勞動(dòng)者的就業(yè)培訓(xùn)對(duì)于其自身發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)存在著巨大的意義。從宏觀上的培訓(xùn)統(tǒng)籌規(guī)劃到微觀上培訓(xùn)資金的籌集和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范指導(dǎo)，從正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的意義到根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求以及世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境特征來制定針對(duì)性的培訓(xùn)政策，從根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)工人到2010年《指導(dǎo)意見》中指出就業(yè)培訓(xùn)更多堅(jiān)持以人為本，關(guān)注農(nóng)民工主體需求；國家不僅堅(jiān)持從理論上創(chuàng)新尋找根據(jù)和發(fā)展點(diǎn)，更從實(shí)踐出發(fā)實(shí)事求是、做到具體問題具體對(duì)待，尋找就業(yè)培訓(xùn)提質(zhì)增效的關(guān)鍵點(diǎn)和突破點(diǎn)。

根據(jù)國務(wù)院的各項(xiàng)政策法規(guī)，為了規(guī)范、引導(dǎo)和幫助農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作各省、自治區(qū)、直轄市的政府也都根據(jù)各地的具體情況制定了相應(yīng)的農(nóng)民工培訓(xùn)政策和法規(guī)，如幾乎各省都決定將農(nóng)民工職業(yè)教育和培訓(xùn)工作納入全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)地方政府的分級(jí)管理；建立起就業(yè)培訓(xùn)總量和培訓(xùn)結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相適應(yīng)的培訓(xùn)發(fā)展模式；并確立新一階段的農(nóng)民工培訓(xùn)目標(biāo)。安徽省政府于2010年提出了《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工培訓(xùn)工作的意見》，用來具體的規(guī)范和指導(dǎo)本省農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的工作。其提出人才強(qiáng)省的戰(zhàn)略實(shí)施要求，根據(jù)省發(fā)展的需求特征對(duì)全省農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)制定新一輪的規(guī)劃，將農(nóng)民工培訓(xùn)任務(wù)下達(dá)的方式由“自上而下”改為“先下后上”，從而提高培訓(xùn)工作進(jìn)行的效率；實(shí)現(xiàn)分部門管理，增進(jìn)對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)工作的整體認(rèn)識(shí)，且各部門要在省農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之下，相互配合，運(yùn)行有序，為本省農(nóng)民工培訓(xùn)工作打下堅(jiān)實(shí)的管理基礎(chǔ)。[6]

在國務(wù)院政策的正確領(lǐng)導(dǎo)和各級(jí)地方政府相關(guān)政策的積極配合下，我省農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作取得了不錯(cuò)的成效。2004～2009年，安徽省參與職業(yè)培訓(xùn)的人數(shù)增長很快，共有372.8萬人參加了培訓(xùn)，其中新型農(nóng)民培訓(xùn)的人數(shù)達(dá)173.82萬，農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)人數(shù)達(dá)199.1萬，[7]根據(jù)一項(xiàng)關(guān)于農(nóng)業(yè)部陽光工程的調(diào)查所得數(shù)據(jù)可知：未接受培訓(xùn)的農(nóng)民工收入比接受培訓(xùn)的農(nóng)民工的收入平均要低25%；而已接受培訓(xùn)的農(nóng)民工的就業(yè)轉(zhuǎn)移成功率達(dá)到86.7%。接受了培訓(xùn)的農(nóng)民工對(duì)工作的容易程度以及滿意程度也普遍比沒有接受培訓(xùn)的農(nóng)民工要高。由此可知，我省當(dāng)前的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)政策是適應(yīng)了當(dāng)前時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，為社會(huì)所需且給農(nóng)民工的就業(yè)轉(zhuǎn)移和收入提高帶來了積極的影響的政策。[8]

（二）我國農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)保障之不足

盡管國務(wù)院制定了宏觀的培訓(xùn)政策指導(dǎo)，各省市也都制定、完善并實(shí)行了農(nóng)民工培訓(xùn)的相關(guān)政策，然而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)現(xiàn)狀仍不容樂觀。農(nóng)民工培訓(xùn)的主體存在“難覆蓋”的部分，即那些雖有一些技能而在城市打零工但是若不進(jìn)行技能培訓(xùn)未來將難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)民工，這一部分的群體在農(nóng)民工的總量當(dāng)中仍占據(jù)著較大的一部分，特別是那些從事建筑行業(yè)的農(nóng)民工，他們是靠賣重體力活生活，因?yàn)闀簳r(shí)還能為城市發(fā)展所需要而缺乏就業(yè)技能培訓(xùn)的危機(jī)意識(shí)，農(nóng)民工輸出地政府的政策也缺乏對(duì)其的特別關(guān)注。另外，那些有培訓(xùn)意愿的農(nóng)民工因?yàn)楦鞣N體制機(jī)制的因素而被制約“徘徊”在就業(yè)培訓(xùn)的“大門”之外，實(shí)行“地方保護(hù)主義”的政府未完全認(rèn)識(shí)到開展國家要求實(shí)施的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工程的戰(zhàn)略意義，因而其實(shí)施的農(nóng)民工培訓(xùn)工作流于形式，使法律賦予農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)權(quán)變成空中樓閣；此外，農(nóng)民工培訓(xùn)的資金投入不夠，盡管國務(wù)院每年都會(huì)提取一部分的財(cái)政資金用于農(nóng)民工培訓(xùn)工作，也規(guī)定了政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌培訓(xùn)資金，但是相對(duì)于龐大的農(nóng)民工基數(shù)，這些資金投入的力量也只是微不足道。農(nóng)民工雖然有參與培訓(xùn)的意愿但基于培訓(xùn)成本較高，積極性也會(huì)受挫。同時(shí)由于欠缺激勵(lì)機(jī)制，企業(yè)擔(dān)心培訓(xùn)技能水平和知識(shí)水平均較低的農(nóng)民工的機(jī)會(huì)成本會(huì)很高，于是在組織農(nóng)民工培訓(xùn)的工作上采取了保守的策略。而培訓(xùn)市場(chǎng)仍處于賣方主導(dǎo)地位，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)模小，內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)，培訓(xùn)形式單一，課程設(shè)置并沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型要求來改變。[9]深入研究這些在農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)中實(shí)際存在的問題后不難發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作中遇到的問題根源源于各項(xiàng)制度的不健全和各種體制機(jī)制的障礙。

1.相關(guān)立法不夠完善

社會(huì)實(shí)踐是判斷法律正義與否的標(biāo)準(zhǔn)，我國關(guān)于農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)的一些法律被檢驗(yàn)出依然存在不足的一面。如2003年的《培訓(xùn)規(guī)劃》和2010年的《指導(dǎo)意見》雖然都規(guī)定了具體的培訓(xùn)目標(biāo)、任務(wù)，但是由于沒有制定相應(yīng)的足夠的配套政策，以至于法律只是高高在上的上層建筑，沒有為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的機(jī)會(huì)和路徑，最終導(dǎo)致培訓(xùn)目標(biāo)的無法實(shí)現(xiàn)。如城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制和由此伴隨的“地方保護(hù)主義”使得一些農(nóng)民工無法享受到與城市勞動(dòng)者同等的就業(yè)培訓(xùn)權(quán)。同時(shí)，有些法律政策只是規(guī)定了責(zé)任主體的義務(wù)范圍，而沒有規(guī)定法律主體對(duì)義務(wù)的不作為所可能帶來的后果。沒有規(guī)定懲罰措施的法律制度就只能靠義務(wù)主體的責(zé)任感和積極的作為才能實(shí)現(xiàn)，這就使得現(xiàn)實(shí)中許多法律制度的實(shí)際效果不高。目前我國的農(nóng)民工培訓(xùn)工作是一項(xiàng)長期的工程，需要建立一種長效機(jī)制，而目前培訓(xùn)工作仍缺乏長遠(yuǎn)而全面的規(guī)劃，國家頒布的培訓(xùn)政策政出多門，沒有統(tǒng)一的強(qiáng)有力的管理部門來加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，政策頒布主體多各自為政，且相關(guān)責(zé)任主體會(huì)相互推諉，更使得政策的執(zhí)行大打折扣。沒有規(guī)定完善的培訓(xùn)資金投入機(jī)制、保障機(jī)制以及有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)工作不能有序進(jìn)行。因此，完整統(tǒng)一的法律制度成為農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的有效制度保障。

2.政府相關(guān)責(zé)任的缺失

2003年的《培訓(xùn)規(guī)劃》雖然明確了政府在農(nóng)民工培訓(xùn)工作實(shí)施中的主體地位和領(lǐng)導(dǎo)職能，各地政府也作出在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中將農(nóng)民工的培訓(xùn)工作納入其范圍的政策，然而一些地方政府只是流于政策制定的形式，并沒有認(rèn)識(shí)到作為培訓(xùn)指導(dǎo)主體的職責(zé)，將農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的責(zé)任推向市場(chǎng)中的主體。一些政府缺乏對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的巨大價(jià)值和意義的認(rèn)識(shí)，[10]培訓(xùn)工作不積極，浪費(fèi)國家設(shè)置的培訓(xùn)資源。國務(wù)院規(guī)定的政府統(tǒng)籌培訓(xùn)資金的義務(wù)也沒有很好的履行，運(yùn)用于農(nóng)民工培訓(xùn)的部分費(fèi)用更因?yàn)橥瓿晒ぷ鞯哪康男远鴰淼呐嘤?xùn)工作的程序性而出現(xiàn)濫用的情形?，F(xiàn)實(shí)中一些政府也沒有監(jiān)督好其轄區(qū)內(nèi)接受培訓(xùn)補(bǔ)貼的農(nóng)民工培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)工作開展的實(shí)際情況，而市場(chǎng)機(jī)制本身存在的盲目性、滯后性和逐利性必然導(dǎo)致其很難獨(dú)立解決復(fù)雜的農(nóng)民工培訓(xùn)問題，大多數(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并沒有最大限度的根據(jù)市場(chǎng)需求來開展和完善農(nóng)民工培訓(xùn)工作。因此，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了政府的農(nóng)民工培訓(xùn)工作責(zé)任怠于履行，而市場(chǎng)中農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作出現(xiàn)覆蓋范圍窄、費(fèi)用高、培訓(xùn)效果不明顯等嚴(yán)峻的現(xiàn)象，為了農(nóng)民工培訓(xùn)政策的有效實(shí)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府相關(guān)的培訓(xùn)責(zé)任亟需準(zhǔn)確定位和嚴(yán)格監(jiān)管。

3.職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制不完善

我國存在多種的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，包括培訓(xùn)資金的投入和保障機(jī)制以及分擔(dān)機(jī)制、培訓(xùn)情況的監(jiān)督機(jī)制、培訓(xùn)參與的激勵(lì)機(jī)制以及市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)制等等?，F(xiàn)實(shí)中，各省對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的資金投入總量仍沒有很好提升，農(nóng)民工培訓(xùn)的資金投入機(jī)制仍有待完善；投入進(jìn)去的資金因?yàn)榈赜蚍稚?，接受主體復(fù)雜多樣，仍不能實(shí)現(xiàn)集中使用和效益的提高。農(nóng)民工培訓(xùn)資金直補(bǔ)用人單位的理念是總結(jié)歷年培訓(xùn)政策的基礎(chǔ)上提出來的，但未通過有效辦法予以貫徹實(shí)施，而培訓(xùn)補(bǔ)貼政策的嚴(yán)格限制讓很多參加就業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工無法享受到補(bǔ)貼的優(yōu)惠，直接影響其再次接受職業(yè)教育及培訓(xùn)的意愿。同時(shí)，就業(yè)培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制力度不夠強(qiáng)導(dǎo)致企業(yè)培訓(xùn)工作開展不積極，培訓(xùn)缺乏目標(biāo)性和科學(xué)性；[11]政府相互推諉責(zé)任；有些農(nóng)民工完全沒有就業(yè)危機(jī)意識(shí)，依然從事賣重體力活的行業(yè)，體力上的消耗不會(huì)永久持續(xù)，這必然會(huì)引發(fā)其在未來社會(huì)被經(jīng)濟(jì)發(fā)展所淘汰的事實(shí)發(fā)生?，F(xiàn)實(shí)中，一些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)項(xiàng)目選擇和課程設(shè)置與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在脫節(jié)，與農(nóng)民工的需求存在矛盾，這反映了由賣方主導(dǎo)的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的市場(chǎng)需要向買方主導(dǎo)市場(chǎng)轉(zhuǎn)化的迫切性。另外，市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)制仍需完善，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中有某些企業(yè)為減少用工成本增加利潤，而在培訓(xùn)資金上弄虛作假；一些地方政府工作中會(huì)出現(xiàn)虛報(bào)、私分和挪用培訓(xùn)補(bǔ)貼資金的現(xiàn)象，更有不合格的培訓(xùn)主體也會(huì)遞交虛假的材料來申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼；而我國的工會(huì)實(shí)際上是企業(yè)的利益“附庸”，是一個(gè)話語權(quán)比較低的組織，因此企業(yè)就培訓(xùn)資金的使用情況向工會(huì)匯報(bào)的制度就形同虛設(shè)。這些責(zé)任主體關(guān)心和亟需解決的問題均反映了制度的不完善和市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)制的缺失。

二、對(duì)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)予特殊保護(hù)的制度構(gòu)建

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

為農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)提供關(guān)鍵的制度保障。

完善農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)關(guān)鍵在于法律制度的保障，通過完善我國農(nóng)民工培訓(xùn)權(quán)法律制度不足的一面，可以實(shí)現(xiàn)我國的農(nóng)民工培訓(xùn)權(quán)的特殊保護(hù)。目前我國負(fù)責(zé)農(nóng)民工培訓(xùn)工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌規(guī)劃的是國務(wù)院農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議，其尚處于建立初期和工作的初始階段，工作的開展定會(huì)遇到很多困難。我國的立法可以針對(duì)此情況，就國務(wù)院農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議的職權(quán)和義務(wù)專門立法，讓其工作流程更明確、更規(guī)范，讓其統(tǒng)一規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)工作，整理和規(guī)范各具體政策的關(guān)系，讓優(yōu)秀的政策因地制宜發(fā)揮效用。歷年來，各部委和各省都頒布了不少農(nóng)民工培訓(xùn)的政策法規(guī)，但大部分都是宏觀上的指導(dǎo)，因?yàn)闆]有制定相應(yīng)的配套政策而可執(zhí)行力不高，因此在立法時(shí)應(yīng)該更加關(guān)注保障農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)的配套政策的建立和完善。[12]例如讓責(zé)任主體更具體明確，就業(yè)培訓(xùn)的歸責(zé)體系更明朗。[13]就業(yè)技能的提高是一個(gè)長期的學(xué)習(xí)遞進(jìn)的過程，因此應(yīng)建立可使農(nóng)民工就業(yè)技能持續(xù)提升的培訓(xùn)長效機(jī)制。如加大就業(yè)培訓(xùn)的價(jià)值宣傳，讓更大范圍的農(nóng)民工認(rèn)識(shí)就業(yè)培訓(xùn)潛在的價(jià)值和意義；出臺(tái)的法律法規(guī)要突破不合理的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)及其不良影響，讓農(nóng)民在進(jìn)城務(wù)工的同時(shí)就成為城市的市民，平等的享受法律上的保護(hù)，參與就業(yè)培訓(xùn)提高自身技能水平和綜合素質(zhì)，提高法律權(quán)利意識(shí)，實(shí)現(xiàn)更好更平等的就業(yè)；[14]可制定保護(hù)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)的硬性和彈性的條款，硬性條款是每個(gè)政府和企業(yè)必須遵守的保護(hù)農(nóng)民工培訓(xùn)權(quán)的條款，而彈性條款可以由政府和企業(yè)自由酌定，對(duì)違反硬性條款的主體要規(guī)定嚴(yán)格的懲罰措施，讓保護(hù)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)的工作落到實(shí)處。

（二）讓政府義務(wù)本位化：為農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)權(quán)保駕護(hù)航

邊沁在他的《政府片論》中說：政府在作為為保持和維護(hù)社會(huì)秩序而必然產(chǎn)生的一種組織，在確定和保障人們的權(quán)利以及糾正錯(cuò)誤方面起到積極的作用。[15]基于農(nóng)民工群體的特殊性，其就業(yè)培訓(xùn)權(quán)的保障當(dāng)然的成為我國政府所應(yīng)特別關(guān)注的對(duì)象。而現(xiàn)實(shí)中一些政府卻沒有擔(dān)任好保護(hù)農(nóng)民工和保障其就業(yè)培訓(xùn)權(quán)主體的角色，推諉責(zé)任的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，其主要原因便是在制度上沒有讓政府在農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)保護(hù)方面義務(wù)本位化。因此立法的完善要更加強(qiáng)化地方各級(jí)政府的培訓(xùn)職責(zé)，如建立就業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和分級(jí)管理制的體系，讓有關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任具體化明確化；同時(shí)對(duì)確立的培訓(xùn)目標(biāo)實(shí)行年度考核，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作卓有成效的地方政府予以財(cái)政上更多的支持、對(duì)作出突出貢獻(xiàn)的培訓(xùn)主體或者取得優(yōu)秀的培訓(xùn)效果的個(gè)人予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)；嚴(yán)厲追究那些無視法律規(guī)定、組織農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作不力而沒有達(dá)到預(yù)期效果的政府的責(zé)任。政府內(nèi)部外部都要經(jīng)常組織農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的工作探討小組，保障相關(guān)人員的有效參與。在農(nóng)民工的心智中所存在的權(quán)利意識(shí)以及關(guān)于權(quán)利的討論，在任何時(shí)候都能幫助農(nóng)民工清楚自己的權(quán)利現(xiàn)狀，其使用甚至有時(shí)比法律制度在幫助其實(shí)現(xiàn)權(quán)利方面更加便捷。因此建立這種學(xué)習(xí)探討小組，幫助農(nóng)民工認(rèn)識(shí)培訓(xùn)工作的價(jià)值和權(quán)利狀態(tài)，讓培訓(xùn)組織主體在總結(jié)中取得經(jīng)驗(yàn)，從而探討培訓(xùn)工作更有效的開展模式。政府在農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作中主導(dǎo)地位的確立，首先需要政府轉(zhuǎn)變工作理念，認(rèn)識(shí)自身作為培訓(xùn)主體的角色定位，在工作中發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)大局的作用；再明確分級(jí)管理體系中各級(jí)政府的定位和具體職責(zé)，針對(duì)農(nóng)民工本身附帶的弱勢(shì)特征加以特殊保護(hù)；最后將農(nóng)民工培訓(xùn)工作細(xì)化并融入到政府日常的公共服務(wù)體系中，讓政府在保障就業(yè)培訓(xùn)的工作中責(zé)任具體化、義務(wù)本位化，這不僅是農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)保護(hù)的特別需要，也反映了政府職能轉(zhuǎn)變過程中的一種可執(zhí)行可借鑒的方式，更意味著這是我國新型陽光政府建設(shè)的可行渠道之一。

（三）健全相關(guān)機(jī)制：讓農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作提質(zhì)增效

農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制是由法律制度及相關(guān)政策所規(guī)定并對(duì)其產(chǎn)生反作用的機(jī)制，更是連接農(nóng)民工培訓(xùn)制度與職業(yè)培訓(xùn)預(yù)期效果的“橋梁”。完善的培訓(xùn)機(jī)制可以牽引職業(yè)培訓(xùn)工作在正確的軌道上更快更有序的實(shí)行。針對(duì)目前由于各種不成熟的體制機(jī)制而導(dǎo)致的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作所受到的阻礙，一是建立完善的資金投入和使用機(jī)制，針對(duì)培訓(xùn)資金投入方式的單一，我國應(yīng)逐步建立多元化的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)投入機(jī)制，[16]如建立以政府投入為主，企業(yè)、農(nóng)民工和相關(guān)基金組織投入為輔，且資金投入呈不同梯次的培訓(xùn)資金投入機(jī)制，從而減少企業(yè)的人才培養(yǎng)流失和成本之憂，讓農(nóng)民工更積極的參加就業(yè)技能的初次培訓(xùn)或更深入培訓(xùn)；建立完善的培訓(xùn)資金管理系統(tǒng)，各個(gè)責(zé)任部門要切實(shí)履行職責(zé)，做好下發(fā)培訓(xùn)資金的統(tǒng)籌管理，集中使用培訓(xùn)資金保證師資水平和教學(xué)內(nèi)容，力爭(zhēng)讓每一份培訓(xùn)資金都能為農(nóng)民工新技能的養(yǎng)成添磚加瓦。二是健全就業(yè)培訓(xùn)的激勵(lì)機(jī)制，就業(yè)培訓(xùn)資金的一部分由國家財(cái)政補(bǔ)出，一部分由當(dāng)?shù)卣M織，并將農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)資金的使用效益作為政府績效考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，以此來督促政府履行培訓(xùn)職責(zé)和提高培訓(xùn)資金利用率。探討將培訓(xùn)補(bǔ)貼直補(bǔ)用人單位和農(nóng)民工的這一理念付諸實(shí)踐的有效方式，對(duì)參與培訓(xùn)的農(nóng)民工應(yīng)予以精神上的鼓勵(lì)和嘉獎(jiǎng)。三是建立健全農(nóng)民工培訓(xùn)市場(chǎng)的監(jiān)督管理機(jī)制，逐步建立農(nóng)民工培訓(xùn)信息網(wǎng)上填報(bào)系統(tǒng)，實(shí)行數(shù)字化管理，并通過建立先進(jìn)的財(cái)務(wù)管理制度對(duì)培訓(xùn)資金的使用實(shí)行全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，防止一些不負(fù)責(zé)任的政府對(duì)培訓(xùn)資金的虛報(bào)、私分和挪用的現(xiàn)象發(fā)生，規(guī)避不合格的勞動(dòng)者成為培訓(xùn)補(bǔ)貼使用者和培訓(xùn)資金冒領(lǐng)的情形。通過這三種培訓(xùn)機(jī)制的健全，農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)市場(chǎng)也必將實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展，而這種新的發(fā)展不僅能夠帶來農(nóng)民工就業(yè)技能的完善、經(jīng)濟(jì)收入的增加，更顯示了一種新的經(jīng)濟(jì)增長模式，[17]農(nóng)民工的職業(yè)教育和培訓(xùn)是一項(xiàng)長期的工作，因此需要建立這樣一種在組織領(lǐng)導(dǎo)、資金保障、培訓(xùn)激勵(lì)、監(jiān)督管理方面都完善的體制以及由此組合而成的培訓(xùn)長效機(jī)制。

三、結(jié)語

我國農(nóng)民工職業(yè)教育和就業(yè)培訓(xùn)的工作已取得不錯(cuò)的成效，參加培訓(xùn)的農(nóng)民工數(shù)量大幅增加，且培訓(xùn)過的農(nóng)民工的收入普遍要比未參加培訓(xùn)的農(nóng)民工的平均工資高，對(duì)生活的滿意度也有提升，但是法律制度中存在的不足導(dǎo)致仍存在一些政府沒有擔(dān)當(dāng)好培訓(xùn)主體的責(zé)任以及各種就業(yè)培訓(xùn)體制機(jī)制等阻礙農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作的問題，突破這些制度上的問題成為保護(hù)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)權(quán)的關(guān)鍵。因此，我國要不斷反思?xì)v年政策的利弊，吸取經(jīng)驗(yàn)完善立法，轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全與就業(yè)培訓(xùn)相關(guān)的體制機(jī)制，為農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)工作營造有利的政策和社會(huì)環(huán)境。相信在黨的帶領(lǐng)和社會(huì)各界持續(xù)的支持下，相關(guān)法律制度會(huì)逐漸完善，農(nóng)民工的權(quán)益會(huì)得到更好的實(shí)現(xiàn)。

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[3] 參見國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》具體規(guī)定.

[4] 參見國務(wù)院扶貧辦頒布的“雨露計(jì)劃”具體規(guī)定.

[5] 參見國務(wù)院《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》，《關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下就業(yè)工作的通知》，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》具體規(guī)定.

[6] 參見《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工培訓(xùn)工作的意見》具體規(guī)定.

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