□ 汪 菁

美國政府間關(guān)系的歷史演變與“財政聯(lián)邦制”問題的探討

□ 汪 菁

政府間關(guān)系是政治學(xué)和公共行政的重要課題，因?yàn)樗軒椭覀兝斫獗姸嗫缭秸畬蛹壓筒块T的政策問題的背景和機(jī)理。政府間關(guān)系在美國聯(lián)邦分權(quán)體制下，是指各政府層級和部門之間的各種內(nèi)容和形式的關(guān)系和互動。政府間關(guān)系隨著聯(lián)邦制權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變而發(fā)展變化，但始終以財政關(guān)系為核心。本文討論政府間關(guān)系的歷史演變和當(dāng)前政府間關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r，重點(diǎn)分析當(dāng)前“財政聯(lián)邦制”下財政撥款和強(qiáng)制執(zhí)行等焦點(diǎn)問題，最后討論問題的成因以及未來的改革方向。

美國 政府間關(guān)系 財政聯(lián)邦制

政府間關(guān)系（Intergovernmental Relations，簡稱IGR）一直以來是美國公共管理的一個重要話題。被譽(yù)為“政府間關(guān)系之祖”的William Anderson最早關(guān)注了在美國聯(lián)邦體制下的政府間關(guān)系的問題，并且對其進(jìn)行了定義。在Anderson的定義下，政府間關(guān)系泛指在美國聯(lián)邦體制下，政府各類部門和各個層級之間的多種活動和互動關(guān)系。［1］其后又有諸多學(xué)者對這一話題領(lǐng)域進(jìn)行了界定，各種定義和界定大致都包含了三大要素：聯(lián)邦體制，各政府層級和部門之間，以及關(guān)系和互動。在美國聯(lián)邦體制下，并存著三個層級的政府，中央政府（聯(lián)邦）、州政府和地方政府（郡，市，鎮(zhèn)，學(xué)區(qū)和特區(qū)等）（見表1）。其中，有直接互動的政府層級包括聯(lián)邦－州，州－地方，聯(lián)邦－地方，以及地方和地方之間。［2］政府間關(guān)系正是包含了這些政府層級之間的，各類部門和公務(wù)人員之間的大到政策制定和執(zhí)行，小到日常溝通等的多種形式的關(guān)系和互動。

表1 美國的政府層級與主要職能

在現(xiàn)代行政管理中，政策從提議到制定，再到執(zhí)行，不再是一個單一政府層級的職能，而往往是一個跨越層級和部門的合作和互動的過程。政府間關(guān)系體系是政府及公務(wù)人員的政策和公共管理行為的大背景。一個有效的政府間關(guān)系體系，是大多數(shù)政策得以順利制定和執(zhí)行的重要保障。在美國的傳統(tǒng)聯(lián)邦體系下，各級政府之間有著基于憲法的明確的權(quán)力分工，政府之間的互動并不是政策和行政管理的主要實(shí)現(xiàn)形式。但是隨著實(shí)踐的發(fā)展，從20世紀(jì)60至70年代對政府間關(guān)系的定義和認(rèn)識，到今天更多地落在了政府間關(guān)系的演變，及最新的發(fā)展和挑戰(zhàn)等問題上。

一、美國政府間關(guān)系的歷史演變

美國的政府間關(guān)系和聯(lián)邦制有著不可分割的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)聯(lián)系。眾所周知，聯(lián)邦制是美國現(xiàn)行的基本政治制度。根據(jù)美國憲法，美國是一個由50個相對獨(dú)立的州所組成的“松散的邦聯(lián)”（Loose Confederation）。聯(lián)邦制的基本原則包括國家主權(quán)屬于聯(lián)邦，聯(lián)邦的地位高于各州，聯(lián)邦與州實(shí)行分權(quán)等。［3］聯(lián)邦制是了解美國政府間關(guān)系的最重要制度背景。在美國兩百多年的歷史中，隨著社會政治和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)力分配關(guān)系也經(jīng)過了多次調(diào)整和變遷。聯(lián)邦體制的這種調(diào)整和變遷，使得美國的政府間關(guān)系在各個時期呈現(xiàn)出各自的形態(tài)。

“二元聯(lián)邦主義”（Dual Federalism）是根據(jù)美國憲法所建立的政府間關(guān)系的原始形態(tài)。這一形態(tài)的最大特征是分權(quán)。分權(quán)主要是指聯(lián)邦和州各自在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，彼此獨(dú)立，互不干涉的政治模式。其中，州政府對本州相關(guān)事物享有廣泛的權(quán)力，而聯(lián)邦政府的權(quán)力則局限于國防、外交和印制貨幣等方面。這樣的模式從美國立憲一直延續(xù)到了20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條之前。在這一百多年間，由于聯(lián)邦和州政府之間有限的交集，政府間關(guān)系并沒有成為一個被廣為關(guān)注的話題和研究領(lǐng)域。

隨著聯(lián)邦政府權(quán)力上升，州政府、地方政府權(quán)力的弱化，特別是20世紀(jì)30年代初經(jīng)濟(jì)大蕭條的重創(chuàng)，各州和地方政府無力解決諸多社會經(jīng)濟(jì)問題，于是聯(lián)邦政府承擔(dān)起了原本屬于各州的責(zé)任，開始全面干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)。聯(lián)邦制的第二階段“合作聯(lián)邦主義”（Cooperative Federalism）也隨之誕生。稱其為合作聯(lián)邦主義，是因?yàn)檫@一時期聯(lián)邦政府與州和地方政府之間的關(guān)系發(fā)展為一種合作關(guān)系，特別是在諸多聯(lián)邦財政補(bǔ)助計劃中的合作。以富蘭克林·羅斯福政府的“新政”（“The New Deal”）為起點(diǎn)，聯(lián)邦政府通過大規(guī)模的撥款項目，幫助州和地方政府復(fù)興經(jīng)濟(jì)，改善社會狀況。聯(lián)邦對州和地方的撥款項目主要包括公共基礎(chǔ)設(shè)施，公共住房，交通和工農(nóng)業(yè)發(fā)展。然而，這些政策打破了聯(lián)邦和州政府之間原有的權(quán)力平衡關(guān)系，聯(lián)邦政府將許多本屬于州和地方政府的決策權(quán)轉(zhuǎn)移到自己手中，并在很大程度上使州政府成為其執(zhí)行機(jī)關(guān)。

集中聯(lián)邦主義（Centralized Federalism或者Creative Federalism）是合作聯(lián)邦制下中央政府進(jìn)一步擴(kuò)權(quán)的下一個發(fā)展階段。聯(lián)邦政府以不斷擴(kuò)大的財政撥款為手段，使美國的聯(lián)邦體制日益集權(quán)化。1960年代，約翰遜政府的“偉大社會”（Great Society）和“對貧困的戰(zhàn)爭”（War on Poverty）進(jìn)一步將聯(lián)邦參與擴(kuò)大到對州，特別是對地方政府的社會福利領(lǐng)域，包括通過扶助貧困，發(fā)放食品券（Food Stamps），醫(yī)療照顧（Medicare）和醫(yī)療補(bǔ)助（Medicaid）等等。這些大型項目的初衷大多是為了縮小全國各地的社會經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)的差距，但是其客觀上卻使得州政府的職權(quán)被縮減，而聯(lián)邦政府在地方事務(wù)中的權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大。

聯(lián)邦政府權(quán)力日益集中的趨勢自1970年代以來得以逐步扭轉(zhuǎn)。這一發(fā)展階段，被稱為“新聯(lián)邦主義”（New Federalism）與“新新聯(lián)邦主義”（New New Federalism）。“新聯(lián)邦主義”力圖恢復(fù)聯(lián)邦與州之間權(quán)力關(guān)系的平衡，使州和地方政府重新獲得必要的權(quán)力。20世紀(jì)70年代尼克松政府提出“還權(quán)于州、還政于民”的口號，通過改變聯(lián)邦資助方式，將權(quán)力、經(jīng)費(fèi)和責(zé)任重新轉(zhuǎn)移到各州手中。其中最為著名的政策是收入分享計劃（General Revenue Sharing），該計劃將聯(lián)邦政府年收入中的一部分撥與州和地方政府，由其自由支配。同時在全國建立10個區(qū)域管理中心，將原本集中在華盛頓的項目管理權(quán)力，下放到各個區(qū)域。

之后的里根政府和老布什政府基于共和黨人所遵循的小政府理念，認(rèn)為“偉大社會”時期遺留下來的諸多聯(lián)邦社會項目是昂貴而且不必要的，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)退出這些政策領(lǐng)域。他們所倡導(dǎo)的“新新聯(lián)邦主義”主張縮小聯(lián)邦政府權(quán)力，擴(kuò)大州政府的權(quán)限。1990年代的克林頓政府推行從聯(lián)邦到地方的政府重組和績效管理。政府間關(guān)系的繁文縟節(jié)也被較大程度地簡化?？肆诸D政府重新重視了聯(lián)邦政府在地方內(nèi)政事務(wù)中扮演的角色。然而，不同于以往的大規(guī)模的聯(lián)邦撥款，這一時期的聯(lián)邦政府更傾向于利用市場手段來支持公共服務(wù)項目，例如和私人部門合作，撥款的競爭機(jī)制等等。2001年之后，小布什政府繼續(xù)堅持“新聯(lián)邦主義”和“新新聯(lián)邦主義”政策，強(qiáng)調(diào)實(shí)行社會福利私有化，減少政府在養(yǎng)老退休金上的負(fù)擔(dān)，賦予地方政府更多辦教育的權(quán)力；在環(huán)保問題上提出了主要依靠州政府和地方社區(qū)的力量等政策主張。

自2009年奧巴馬政府執(zhí)政以來，經(jīng)濟(jì)危機(jī)給政府的權(quán)力和政策體系帶來了巨大沖擊。奧巴馬政府推崇自由派的大政府主張，運(yùn)用大量的聯(lián)邦財政投入，支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)，投資基礎(chǔ)設(shè)施，以期振興經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)就業(yè)。被稱為“奧巴馬健?！钡淖陨隙碌慕】当ｋU改革，是聯(lián)邦政府干預(yù)州、地方以及私人部門行為的又一重要舉措。聯(lián)邦政府這一系列舉措，被認(rèn)為是步入了聯(lián)邦制的一個新發(fā)展階段：“進(jìn)步聯(lián)邦制”（Progressive Federalism）。眾多經(jīng)濟(jì)刺激項目依賴于聯(lián)邦政府的支出和上下政府之間的合作。然而，聯(lián)邦政府的巨額負(fù)債和聯(lián)邦政府對州和地方的諸多管控而帶來的低效率是當(dāng)前奧巴馬政府所面臨的一個焦點(diǎn)問題。

表2 美國聯(lián)邦制各個發(fā)展時期政府間關(guān)系特征

美國聯(lián)邦制權(quán)力架構(gòu)的歷史演變，帶來了政府間關(guān)系，特別是聯(lián)邦政府與州政府之間、政治和行政關(guān)系的不斷調(diào)整。這些演變和調(diào)整可歸因于社會經(jīng)濟(jì)狀況和公共服務(wù)需求的變化，以及黨派政治等等。在經(jīng)濟(jì)衰落和危機(jī)時期，社會公眾對政府在社會福利、創(chuàng)造就業(yè)等方面政策的需求增大，往往需要聯(lián)邦政府?dāng)U大權(quán)力，給予州和地方足夠的財政和政策支持。同時，在美國的兩黨制下，不同黨派所主導(dǎo)的聯(lián)邦政府對政府間關(guān)系的定義和執(zhí)行也有著不同的傾向。其中民主黨更傾向于擴(kuò)張聯(lián)邦政府的角色，特別是在社會福利、公共設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域；而共和黨則傾向于聯(lián)邦和州政府分權(quán)、權(quán)力下放、引入市場競爭手段來提供公共服務(wù)。

二、“財政聯(lián)邦制”的現(xiàn)狀與問題

基于上述的諸多原因，美國政府間關(guān)系始終是處于動態(tài)發(fā)展當(dāng)中的。著名的政府間關(guān)系專家Laurence O’Toole認(rèn)為，無論聯(lián)邦體制怎樣地演變和調(diào)整，政府間關(guān)系始終具備三大特性：互相依存（interdependency），復(fù)雜性（complexity）和協(xié)商或者說討價還價（Bargaining）。［4］政府間關(guān)系的這些特征，集中體現(xiàn)在了兩個當(dāng)前的焦點(diǎn)問題上，一是財政撥款（Grants），而是強(qiáng)制執(zhí)行（Mandates）。

理論上說，政府間關(guān)系的基本邏輯是，諸多復(fù)雜的政策問題需要通過不同層級的政府合作來解決。特別是一些跨越行政區(qū)域的問題，比如環(huán)保、教育和交通，相鄰或相近的區(qū)域內(nèi)的政策問題和政策效果有著相互影響的擴(kuò)散效應(yīng)。對于較小行政區(qū)政府，未必會有直觀的投入和產(chǎn)出評價?；蛘呷绻舶踩藱?quán)保障等等問題，州和地方政府并沒有強(qiáng)烈的政策投入的動力。普遍認(rèn)為這樣的政策問題，需要中央政府來主導(dǎo)和推動，通過財政撥款、立法強(qiáng)制執(zhí)行等手段，促使州和地方政府貫徹和執(zhí)行相應(yīng)的政策和措施。

我們討論政府間關(guān)系中的財政撥款和強(qiáng)制執(zhí)行問題，首先需要提到“財政聯(lián)邦制”（Fiscal Federalism）這一概念?！柏斦?lián)邦制”是美國政府間關(guān)系的一個別稱。之所以將政府間關(guān)系稱為“財政聯(lián)邦制”是因?yàn)樨斦栴}是政府間關(guān)系所涉及的幾乎所有復(fù)雜政策和行政問題的核心。［5］在美國的聯(lián)邦體制下，政府間關(guān)系無論涉及到法律、行政、政治或者經(jīng)濟(jì)等方面，歸根到底是一系列的資源特別是財政資源分配的問題。例如，各級政府應(yīng)該為了誰的利益或者達(dá)到什么政策目標(biāo)而支出多少財政開支？上級政府如何通過財政手段來平衡和調(diào)節(jié)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會福利和公共服務(wù)？簡單地說，“財政聯(lián)邦制”主要是關(guān)于財政收入和支出在不同層級和類型的政府部門之間的分配。［6］例如聯(lián)邦個人所得稅是聯(lián)邦政府的重要收入來源，其稅收收入遠(yuǎn)高于州與地方政府的各類稅收總收入。然而，州和地方政府卻承擔(dān)著巨額的公共服務(wù)支出。這種收入和支出的不平衡使得政府間轉(zhuǎn)移支付成為必然。財政收入和支出在不同政府層級之間的分配，以及對這種分配的調(diào)節(jié)，事關(guān)政府之間的依存、政府的支出結(jié)構(gòu)、以及提供的公共服務(wù)的質(zhì)和量。因此，這也是很多政府間矛盾與沖突的來源。

“財政聯(lián)邦制”下最典型的兩個問題是上級政府撥款（Grants）和強(qiáng)制執(zhí)行（mandates）。上級政府撥款包括聯(lián)邦向州，州向地方，以及聯(lián)邦向地方三種形式。下級政府依靠上級撥款所得的收入，在公共財政中又被稱為政府間轉(zhuǎn)移支付（Intergovernmental Transfers）或者政府間援助（Intergovernmental aids）。當(dāng)前的趨勢是，政府間轉(zhuǎn)移支付在各個州和地方政府的年度總收入中占了越來越大的比例（見圖1）。也就是說，各個州和地方政府日趨依賴于來自上級政府的撥款以維持財政收支平衡。

圖1 聯(lián)邦政府對州和地方政府轉(zhuǎn)移支付的變化趨勢（1992－2011年）

圖2 地方政府接受聯(lián)邦和州政府的轉(zhuǎn)移支付的變化趨勢（1992－2011年，全國平均）

首先根據(jù)撥款用途的寬窄，可以被分為大類撥款（block grants）和小類撥款（categorical grants）。大類撥款的用途通常是較為寬泛的某類政策領(lǐng)域，而不是用于解決某個具體的問題。比如說，公共衛(wèi)生是聯(lián)邦大類撥款之一，但是這一大類撥款的用途并不具體到提供流感疫苗，防止肥胖癥等方面。這也就是說，大類撥款給了接收方政府較大的自由裁量權(quán)（discretion），款項可被用于所規(guī)定的政策大類之內(nèi)諸多合法的用途。接收方政府根據(jù)對自身所面臨問題的認(rèn)識界定和設(shè)計政策舉措，靈活地將撥款用于這些政策舉措的執(zhí)行。在這樣的行政程序下，上級政府對下級的具體政策制定和執(zhí)行形成了較小的干預(yù)。小類撥款對于用途有著明晰和狹窄的定義。通常這樣的撥款被用于具體某一項政策或者公共項目。比如奧巴馬政府2009年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃中的城際高速鐵路撥款，只針對于聯(lián)邦城際高速鐵路投資計劃內(nèi)的相關(guān)州政府發(fā)放款項。和撥款相伴而來的是對于匹配的資金、款項使用流程、責(zé)任分工等等的詳細(xì)要求。為了保證這些詳細(xì)要求的具體落實(shí)，聯(lián)邦政府通常會有專門部門甚至下派人員進(jìn)行監(jiān)督，其目的在于保證該政策或者公共項目對民眾負(fù)責(zé)，特別是在財務(wù)方面。小類撥款有著很強(qiáng)的針對性，能有效地解決區(qū)域性的一些具體問題。然而隨之而來的，上下級政府之間繁復(fù)的行政流程也一直以來為人所詬病。

另外根據(jù)接收方政府使用撥款的靈活度，政府撥款還可以分為公式化撥款（formula grants）和項目撥款（project grants）。公式化撥款通常是非競爭性的。這類撥款所支持的項目，通常是一些長期的，服務(wù)于一定社會群體（例如傷殘人士、低收入家庭的兒童等）的服務(wù)項目。撥款的數(shù)額基于一定的先決條件和標(biāo)準(zhǔn)，比如州或者地方管轄區(qū)內(nèi)的人口和社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、過去財政年的某一政策或者項目的績效等等。對于這類撥款，無論是撥款的申請，還是款項的具體使用，接收方政府都擁有較大的靈活性。與之相對的項目撥款，則對撥款對象、資金用途和時限等有著較多的限制。項目撥款用于支持在一定時期內(nèi)某地的一個或者多個具體公共項目，或者公共服務(wù)。撥款的流向通常是基于下級政府的競爭。首先，符合條件的下級政府或者部門向上級政府提出申請。然后，上級政府根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)決定是否撥款。前面提到的城際高速鐵路撥款就是一個典型的項目撥款，僅有一定數(shù)量的州的高鐵計劃得到了聯(lián)邦撥款的支持。

圖3 聯(lián)邦政府對州和地方政府撥款類目和金額（2011－2012財政年，單位：億美元）

如前面所述，政府轉(zhuǎn)移支付或者說撥款，是聯(lián)邦政府驅(qū)使下級政府貫徹執(zhí)行其政策和項目的慣用手段。無論是通過大類撥款給予下級政府較大靈活性，或是小類撥款，項目撥款對下級政府進(jìn)行較多的管控，聯(lián)邦政府的撥款已經(jīng)成為聯(lián)邦政府最大支出方向。特別是在公共衛(wèi)生、低收入保障、交通、教育培訓(xùn)與社會服務(wù)等方面，聯(lián)邦政府的撥款逐年遞增。當(dāng)前的趨勢是，聯(lián)邦的撥款越來越著重于個人福利方面，而州和地方政府則需要更多地承擔(dān)起社區(qū)發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)。在過去的30年，聯(lián)邦政府的大小撥款項目已達(dá)到800余項，而這些撥款大都內(nèi)容和要求繁復(fù)，缺乏清晰的定義和界定。［3］然而在近幾年，由于聯(lián)邦預(yù)算縮減、政策需求增大等原因，聯(lián)邦政府越來越多地運(yùn)用法律所規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行來驅(qū)動下級政府。這給本已飽受財政危機(jī)困擾的州和地方政府帶來了更高的行政成本和低效率等問題。

何謂強(qiáng)制執(zhí)行（Mandates）？強(qiáng)制執(zhí)行是財政聯(lián)邦制下的另一個焦點(diǎn)問題。它是指上級政府憑借其立法權(quán)威，要求下級政府執(zhí)行某一政策或項目，或者承擔(dān)該政策項目的成本。［3］強(qiáng)制執(zhí)行，簡單地說，是一種直接指令（Direct Order），因?yàn)樗ǔ１憩F(xiàn)為聯(lián)邦對州或地方政府、州對地方政府的有法律保障的直接行政命令。強(qiáng)制執(zhí)行的政策內(nèi)容非常廣泛，可以是聯(lián)邦政府要求各州治理污染，達(dá)到空氣質(zhì)量指標(biāo)；也可以是州政府要求地方政府執(zhí)行并分擔(dān)某項社會福利項目的成本。強(qiáng)制執(zhí)行可以分為有撥款的、沒有撥款的兩類。在聯(lián)邦和州政府之間，強(qiáng)制執(zhí)行的最初形態(tài)一般是和撥款相結(jié)合的。執(zhí)行聯(lián)邦所要求的政策和項目，或者達(dá)到其所設(shè)定的政策標(biāo)準(zhǔn)，往往是能否得到聯(lián)邦撥款的前提條件。例如，聯(lián)邦政府規(guī)定各州得到高速公路撥款的條件是嚴(yán)格執(zhí)行21歲最低飲酒年齡限制；各州得到全額教育撥款的前提是，所有學(xué)區(qū)的所有學(xué)生必須參加標(biāo)準(zhǔn)化考試（“No Child Left Behind”）。然而上級政府面對有限的財政預(yù)算和與日俱增的急需解決的社會經(jīng)濟(jì)問題，越來越多地依靠無撥款的強(qiáng)制執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。特別是在州政府和地方之間，州政府利用自身對于地方政府的直接權(quán)威，在沒有相應(yīng)撥款的情況下，要求地方政府執(zhí)行廣泛的政策和項目。

據(jù)報道，在康涅狄格州（Connecticut），由州政府施加于地方政府的無撥款或者只有部分撥款的強(qiáng)制執(zhí)行就多達(dá)1200余項。［7］如前面所提到的，協(xié)商或者說討價還價是美國政府間關(guān)系的特征之一。表現(xiàn)在強(qiáng)制執(zhí)行這一焦點(diǎn)問題上，下級政府往往需要在上級撥款和放棄部分自身權(quán)利之間做出選擇。聯(lián)邦和州之間、州和地方之間，難以計數(shù)的撥款和強(qiáng)制執(zhí)行項目帶來了持續(xù)而繁復(fù)的上下級政府之間的角力，以及和同級政府之間的競爭。強(qiáng)制執(zhí)行的濫用，使下級政府不堪重負(fù)，因此也受到越來越多的批評和抵制。學(xué)術(shù)界將這一趨勢稱為“強(qiáng)制聯(lián)邦主義”（Coercive Federalism）。在眾多州與地方政府結(jié)成的聯(lián)盟的院外活動，以及在民意支持下，聯(lián)邦政府于1995年出臺了“無撥款強(qiáng)制執(zhí)行的改革法案”（Unfunded Mandates Reform Act of 1995）。該法案的主要內(nèi)容是要求國會在強(qiáng)制執(zhí)行的立法過程中，加入對下級政府造成的成本的估算。國會預(yù)算辦公室（Congressional Budget Office）負(fù)責(zé)估算強(qiáng)制執(zhí)行對下級政府，以及相關(guān)私人組織、非政府組織帶來的成本和其他負(fù)擔(dān)。對于不符合成本標(biāo)準(zhǔn)的提案，要求國會重審，或者由聯(lián)邦政府承擔(dān)部分成本，或者向接收方政府提供籌資建議。然而，該法案并沒有徹底解決濫用強(qiáng)制執(zhí)行的問題。這很大程度上是因?yàn)楹芏嗾咦h題，比如健保、教育等，都被排除在了法案適用范圍之外了。近年來，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，從聯(lián)邦到地方的預(yù)算縮減，也使得無撥款的強(qiáng)制執(zhí)行被過度使用。而下級政府，除了繼續(xù)曠日持久的討價還價，不得不采用增加稅費(fèi)等手段，將政策執(zhí)行的成本轉(zhuǎn)移到普通民眾。

三、美國政府間關(guān)系的未來

進(jìn)入新世紀(jì)，人口組成、科技發(fā)展和社會變化給美國的政府間關(guān)系體系帶來了前所未有的沖擊。首先人口的老齡化使得健保、養(yǎng)老保險等跨政府層級的公共項目的財政負(fù)擔(dān)加重。同時，2008年以來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得各級政府的財政收入急劇下降。隨著社會結(jié)構(gòu)的變化，就業(yè)、移民、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等都成為了焦點(diǎn)政策問題。而這些問題的解決，都不能僅僅依靠聯(lián)邦、州或者地方政府單一層級，而需要通過多層級的政府間的協(xié)作來實(shí)現(xiàn)。

在美國，多層級分權(quán)治理的政府間關(guān)系模式是幾百年的政治和實(shí)踐所趨。一個分工合理、運(yùn)行良好的多層級治理體系，一方面其集中決策和管理有利于樹立政策目標(biāo)的大局觀和產(chǎn)生政策執(zhí)行的規(guī)模效應(yīng)；另一方面多層級政府之間的分工合作，也可以各施所長，有效地解決跨越行政區(qū)劃的區(qū)域性問題。［8］然而，多層級分權(quán)治理如果運(yùn)用不當(dāng)，或者被濫用，則可能帶來行政體系臃腫、低效率和低效能的結(jié)果。

展望未來，美國的政府間關(guān)系體系的改革需要著力于以下幾個方面：

一是需要將多層級治理與多元治理相結(jié)合。當(dāng)今政策的決策和執(zhí)行，已經(jīng)是一個多元參與和合作的過程，不僅僅是依靠各層級政府和職能部門，更是需要各類私人部門、社會團(tuán)體、廣大民眾的參與。而傳統(tǒng)的政府間關(guān)系運(yùn)行體系顯然沒有廣泛地包含私人部門、第三部門和民眾的有效參與。

二是要改革財政聯(lián)邦制體系，這是政府間關(guān)系改革的核心。這其中包括改進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付制度，并且加強(qiáng)對強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督。比如，針對目前繁復(fù)的撥款體系，應(yīng)該合并內(nèi)容相近的撥款類目。聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)合并對州政府的和對地方政府的撥款。州政府對于其所轄的地方政府相關(guān)事務(wù)，有著天然的優(yōu)勢。聯(lián)邦政府增加對州政府的撥款，減少對地方的撥款，可以給予州政府更大的靈活度來調(diào)節(jié)地方的需求。

三是要發(fā)展政府間關(guān)系理論的研究。在美國對政府間關(guān)系的研究，在1960到1970年代達(dá)到高峰以后，目前已經(jīng)進(jìn)入了瓶頸期。傳統(tǒng)的政治學(xué)研究政治權(quán)力在政府層級的合理分配，而行政管理學(xué)則關(guān)注跨越政府轄區(qū)的政策執(zhí)行的優(yōu)化、如何合作管理和建立有效的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。正如學(xué)者M(jìn)cGuire（2013）等所言，如果能把兩者有效地結(jié)合起來，政策決策過程中協(xié)商、博弈和具體執(zhí)行中的合作戰(zhàn)略手段，應(yīng)該成為理解政府間關(guān)系的兩個不可或缺的方面。［9］理論的進(jìn)步將會推進(jìn)政府間關(guān)系改革實(shí)踐的發(fā)展。

［1］Aderson，W.（1960）.Intergovernmental relations in review［M］.Minneapolis：University of Minnesota Press.

［2］Wright，D.S.（1974）.Intergovernmental relations：An analytical overview［J］.The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science，416（1）：1－16.

［3］Shafritz，J.M.，Russell，E.W.，＆Borick，C.P.（2013）. Introducing public administration（8th Ed.）［M］.Pearson.

［4］O＇Toole，L.J.＆Christensen，R.K.（2012）.American intergovernmental relations：foundations，perspectives，and issues（5th Ed）［M］.CQ Press.

［5］Wright，D.S.（1988）.Understanding Intergovernmental Relations（3rd Ed.）［M］.Pacific Grove，CA：Brooks／Cole.

［6］Oates，W.E.（2008）.On the Evolution of Fiscal Federalism：Theory and Institutions［J］.National Tax Journal，61：313－334.

［7］DeSanctis，C.（2012）.Unfundedmandates place undue burdens［N］.http：／／www.ctpost.com／opinion／article／Unfunded－mandates－place－undue－burdens－3953475. php

［8］Conlan，T.J.，＆Posner，P.L.（Eds.）.Intergovernmental Management for the 21st？Century［M］.Washington，DC：Brookings Institution.

［9］McGuire，M.，Lee，D.H.，＆Fyall，R.（2013）.The unexplainable absence of intergovernmental management research in an intergovernmental world.Indiana University，Bloomington，IN.

（責(zé)任編輯：黃俊堯）

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1243（2014）05－0024－06

作者：汪菁，美國加州州立理工大學(xué)政治學(xué)系助理教授（Jing Wang，California State Polytechnic University，Pomona，Department of Political Science，Assistant Professor）亞利桑那州立大學(xué)公共管理與公共政策博士，主要研究方向：市政管理、公共財政。