□ 曹長義

在政治學(xué)與公共行政學(xué)的研究中，控制官僚一直是一項重要的主題?！霸谖鞣桨l(fā)達(dá)國家的治理過程中，從古至今的思想家或政治學(xué)者，其治理思想或模型大都滲透著一種為制約權(quán)力而進(jìn)行制度設(shè)計的思想，其中既包括對政治家的控制和制約，也包括對政府官僚的控制和制約。”［1］（P78）而在現(xiàn)實的政治操作與行政實踐中，西方也探索和發(fā)展出了一系列比較完整的控制官僚的策略，其中尤以美國為典型。反觀我國，長期以來，政治學(xué)、公共行政學(xué)和歷史學(xué)等學(xué)科對我國政治發(fā)展和政府治理過程中的官僚政治、行政監(jiān)督和行政責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了大量研究，并形成了很多具有參考價值的知識梳理和創(chuàng)新，但關(guān)于控制官僚特別是我國控制官僚的研究著作和論文比較匱乏。本文嘗試從控制官僚的視角切入，以期回答中國現(xiàn)今制度空間下的官僚是哪些人?控制官僚的原因為何?控制官僚的策略及其邏輯如何，又有何現(xiàn)實關(guān)照?

一、官僚的澄清：我國制度空間下的再闡釋

對控制官僚進(jìn)行研究，無疑要對“官僚”這個對象性概念作出明晰的界定。一方面，因為伴隨著馬克斯·韋伯的著作《官僚制》的問世以及“bureaucracy”一詞被翻譯成“官僚制”而介紹到中國，“官僚”便同“官僚制”、“科層制”產(chǎn)生了糾結(jié)，出現(xiàn)了混同使用的情況;另一方面，由于我國政治與行政系統(tǒng)的特殊性，官僚的指代也有所不同，亟需對其進(jìn)行明確。

在西方，19世紀(jì)時官僚政治與官僚統(tǒng)治基本同義，學(xué)術(shù)界并且將前者與代議制政府制度相比較，認(rèn)為官僚是根據(jù)固定規(guī)則連續(xù)推行行政管理活動的專業(yè)人員。20世紀(jì)的社會學(xué)理論將官僚看作是一個新的社會階層，中產(chǎn)階級的代表。正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論則認(rèn)為官僚代表一種原則，和市場原則存在根本性的對立，“市場原則代表著競爭、活力和選擇自由，而官僚原則則代表著壟斷、遲鈍和強(qiáng)制?！保?］（P41）并且由于整個現(xiàn)代社會官僚制管理方式的普遍化，一般意義上的官僚制則“是指在事務(wù)或管理中起主導(dǎo)和核心作用的制度，它不僅出現(xiàn)在政治或行政范圍里，而且涉及社會所有的領(lǐng)域”。［3］（P2）但“毋庸諱言，唯有行政官僚制是官僚制之中最具典型的代表……，因此，官僚制理論，總是以行政官僚制為中心而展開的。”［4］（P141）而在現(xiàn)代政治中，官僚多指與政治家相對、通過文官考試錄用的職業(yè)官員。在我國，“官僚”一詞在古代早已有之，《國語·魯語下》：“今吾子之教官僚，曰陷而后恭，道將何為?”［5］（P206）《辭海》將其解釋為“猶官吏”。［6］（P1226）將官僚拆分來看，“官”是指在政府擔(dān)任職務(wù)的人，“僚”是僚屬、僚佐、僚友、同僚，指“在同一官署任事的下屬官吏”。［6］（P317）由此可見，“官僚”既是個體性概念，也是群體性概念。要之，官僚泛指官吏，即由中央或地方政府任命，在行政機(jī)構(gòu)擔(dān)任公職的政府官員。

中國傳統(tǒng)官僚政治具有延續(xù)性、包容性和貫徹性，［7］（P29）影響深遠(yuǎn)，西方國家的文官（官僚）制度亦溯源于中國。但是現(xiàn)今中國制度空間下的官僚指涉與西方常言的官僚有著較大差別。在中國，一般民眾對“官僚”的表面認(rèn)知，是指“做官的”人員。此外，干部也是對公共雇員的日常稱謂，其中包含公務(wù)員。這些認(rèn)識雖不準(zhǔn)確，但在一定程度上反映了我國官僚內(nèi)涵的復(fù)雜性與范圍的模糊性。從官僚的核心指代——公務(wù)員來看，公務(wù)員法規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！币虼?，下列七類機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員都屬于公務(wù)員：中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)、各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、各級行政機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、各級審判機(jī)關(guān)、各級檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派和各工商聯(lián)的各級機(jī)關(guān)。由此可見，我國公務(wù)員的范圍是比較寬泛的。結(jié)合我國公務(wù)員制度運行的實際狀況，筆者認(rèn)為將我國的官僚分為核心官僚和泛官僚，將有助于對其的認(rèn)識和分析。核心官僚是指在各級國家行政機(jī)關(guān)中從事公共管理的工作人員;泛官僚則是除核心官僚之外適用于國家公務(wù)員法的人員。本文所探討的官僚主要是核心官僚，同時也涉及部分泛官僚①如無特殊說明，本文中官僚、官員、公務(wù)員三者都指代官僚群體，互相通用。。

二、受到控制的官僚：現(xiàn)實的選擇與理想的追求

雖然，“今天一切經(jīng)濟(jì)繁榮和政治穩(wěn)定的國度所取得的各項成就都不能不歸功于官僚制組織”，［8］但是“在世界范圍內(nèi)，官僚體制的膨脹已經(jīng)成為現(xiàn)代化進(jìn)程的伴生現(xiàn)象?！保?］（P1）這種膨脹引起了自由主義者的警覺，路德維希·馮·米塞斯認(rèn)為“今天的許多人視為罪惡的東西，并不是官僚體制，而是官僚管理領(lǐng)域的擴(kuò)張?！藗冎肛?zé)官僚體制，然而他們真正擔(dān)心的，是把國家變成極權(quán)主義的作法。”［10］（P43）因此，出于對自由價值的維護(hù)，控制官僚體制，具體而言控制活動于官僚體制內(nèi)的主體——官僚成為必然的選擇。而對于控制官僚的具體原因分析，國內(nèi)外學(xué)者的所有解答都指向了官僚的自主性。官僚的自主性源于官僚群體的自利理性、獨具的專業(yè)知識、相對的信息獲取優(yōu)勢以及其自身特有的組織能力。正如霍布斯所評論道：官僚們“在政治身份方面雖然留意謀求公共福利，但他會同樣謀求他自己以及他的親屬的私人利益。在大多數(shù)情況下，當(dāng)公私利益發(fā)生沖突的時候，他就會先顧個人利益，因為人們的感情力量一般來說比理智更為強(qiáng)大。”［11］（P144）因此，官僚的自主性通常就表現(xiàn)為以下這些行為：官僚的行為與自己的意愿相符;官僚采取更加自我的行為方式;官僚不作為或者說官僚不按照政治家和利益集團(tuán)的期望行事等等。可以說，控制官僚就是控制官僚的自主性。

“控制是要使其對象（稱為被控物體）適應(yīng)外界條件變化，使其某種功能達(dá)到可能的相對更好的狀態(tài)，或向某種預(yù)期功能發(fā)展?！保?2］（P630）控制官僚所要達(dá)致的重要結(jié)果就是受到控制的官僚。在某種程度上可以說，理想的官僚就是受到控制的官僚。從否定的層面上講，控制官僚就是控制官僚主義。作為體現(xiàn)在官僚言行中的一種違背民主意愿的組織弊病，官僚主義是與官僚制的產(chǎn)生和發(fā)展如影隨形的，埃茲昂尼·哈利維指出，“大規(guī)模組織，就它們自己而言，傾向于具有官僚主義形式”。［13］（P42）雖然不能從根本上消除官僚主義，但控制官僚主義的泛濫無疑是控制官僚的核心要求之一。從肯定的視角審

視，“官僚制的盛譽在于，盡管自己心存異議，也要恪守上級官方的錯誤命令，并忠實、準(zhǔn)確、完全地執(zhí)行它，這就是所謂的倫理規(guī)律與自我否定行為”。［3］（P38）官僚理性，最基本的就是要保證對國家法律、制度和規(guī)范的嚴(yán)格遵守，保證對上級命令的嚴(yán)格執(zhí)行，即服從。劉俊生認(rèn)為，除了服從的義務(wù)，官僚還應(yīng)具有以下義務(wù)：保守秘密、限制兼職、政治義務(wù)、保守信用與法律責(zé)任。［14］（PP268－300）回顧美國百年公共行政史，對官僚的要求從早期的價值中立與效率導(dǎo)向，到新公共行政運動強(qiáng)調(diào)公平精神和民主行政，再到新公共管理運動推崇官僚“掌舵，而不是劃槳”，具備企業(yè)家精神，又至公共服務(wù)時代所倡導(dǎo)其回應(yīng)、合作、服務(wù)于公共利益等。這實際上是官僚的工具理性和價值理性相互博弈、此消彼長、動態(tài)平衡的過程。當(dāng)工具理性占據(jù)上風(fēng)時，官僚的行為更多體現(xiàn)為對效率、價值中立、企業(yè)家精神的追求;而當(dāng)價值理性得到尊崇時，官僚的行為則傾向于公正、回應(yīng)、合作與民主行政?？刂乒倭?，一方面，以一般性道德水準(zhǔn)來衡量官僚行為，通過制度安排來避免其發(fā)生腐敗;另一方面，又要求其具有超出一般公眾的道德水平，具有公共精神。我國對理想型官僚的價值要求，體現(xiàn)在公務(wù)員法對公務(wù)員義務(wù)和考核的規(guī)定上。主要是遵紀(jì)守法、恪盡職守、愛國護(hù)國、服務(wù)人民、保守秘密、廉潔公正。

三、控制的策略：我國控制官僚的主要方式選擇

“控制是包含制約、制控、牽制等在內(nèi)的概念，在領(lǐng)導(dǎo)過程中控制還有監(jiān)督的含義?！保?5］（P2105）針對如何消解官僚所具有的相對優(yōu)勢并完善對其的監(jiān)督，不同制度空間下的人們發(fā)掘整理出了諸多控制官僚的策略。在西方憲政分權(quán)體制下，控制官僚的策略紛繁多樣。海伍德總結(jié)了以下方式：落實官僚對部長、議會、法院、或巡視官的回應(yīng)機(jī)制;實施高級官僚職位的正式或非正式的政治化;建立反官僚機(jī)構(gòu)來為政治家提供替代性的建議來源。［16］（P238）相比之下，雖然我國現(xiàn)今制度空間下有著豐富的控制官僚實踐，但是學(xué)界卻鮮有對控制官僚策略的研究。筆者認(rèn)為，目前我國主要采取了以下幾種控制官僚的策略。

第一，黨權(quán)控制。“毋庸置疑，黨權(quán)是中國從中央到地方最重要的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這里的黨權(quán)，指的是中國共產(chǎn)黨的政黨權(quán)力?！袊伯a(chǎn)黨對國家權(quán)力的總體控制，構(gòu)成國家得以顯示其特質(zhì)的前提條件?！保?7］我國公務(wù)員法規(guī)定：貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則。黨管干部原則的一個重要體現(xiàn)就是大多數(shù)政府官員特別是領(lǐng)導(dǎo)人員同時也是共產(chǎn)黨員，即擁有黨政雙重身份。筆者以2010－2014年國家公務(wù)員考試職位表為分析文本，統(tǒng)計中央國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員考試資格的“政治面貌”一項中對“中共黨員”要求的人數(shù)，得出近八年其所占錄取人數(shù)的比例，如表1所示。從中可以看出，中央國家行政機(jī)關(guān)通過考試錄用的人員中黨員所占比例保持在一半以上，最高年份達(dá)到百分之七十。

表1 2007－2014年中央國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員考試資格“中共黨員”要求所占比① 由于《中華人民共和國公務(wù)員法》于2006年1月1日起施行，而2006年中央國家行政機(jī)關(guān)考試要求在此之前已制定公布，所以本數(shù)據(jù)以2007年為起點。為便于統(tǒng)計分析，將政治面貌要求項中“中共黨員或共青團(tuán)員”的數(shù)據(jù)并入“中共黨員”項中。

有論者認(rèn)為，“在社會主義中國，控制官僚的動力來源呈現(xiàn)集中而非彌散分布狀態(tài)，集中在黨－政領(lǐng)導(dǎo)軸心上，即由軸心來運轉(zhuǎn)或操縱各類控制工具，而獨立于執(zhí)政黨的控制官僚主體尚未生成?！保?8］對官僚的控制監(jiān)督，黨內(nèi)的紀(jì)律檢查委員會相比于立法、司法權(quán)力的控制力度更強(qiáng)、威懾性更高。本應(yīng)居于較高獨立地位的“第四權(quán)力”——新聞媒體對官僚進(jìn)行控制監(jiān)督也必須遵循“黨管媒體”的原則。這樣，立法、司法以及社會公眾均處于黨的領(lǐng)導(dǎo)支配之下。

第二，組織控制?！肮倭胖平M織是從人類亙古以來社會治理的控制導(dǎo)向中生成的?！保?］作為官僚制的典型組織形式的政府，對官僚的控制不可避免地選擇組織控制。我國對官僚的組織控制包括以下幾個方面：（1）國家機(jī)構(gòu)根據(jù)議行合一的原則設(shè)立，具體體現(xiàn)在與人民代表大會制度的關(guān)系上。1982年憲法規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。這從組織和法律層面確立了各級政府及其官員的受控主體——人民代表大會;（2）采取中央集權(quán)的單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，地方政府的權(quán)力由中央政府授予，接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整個政府實行層級控制。目前我國政府實行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的五級管理體制，希望通過增加層級，來減少每一層級官僚的權(quán)力，達(dá)到控制官僚的目的;（3）通過不斷的機(jī)構(gòu)改革來控制官僚。安東尼·唐斯認(rèn)為“在不同部門之間設(shè)置重疊職責(zé)，……它在防止共謀方面是一種更好的制度設(shè)計?！保?9］（P129）職責(zé)重疊使得各部門官僚在面對晉升機(jī)會與任務(wù)要求時可能爭先恐后，也可能逃避推諉，減少了下級聯(lián)手對抗上級的可能性，下級官僚的命運——晉升或追責(zé)則更多的由其隸屬的上級部門及其官僚裁定，達(dá)到上級對下級控制的目的。但這是一種非制度設(shè)計的、高成本的、并不值得采取的控制官僚策略。因此，通過不斷的機(jī)構(gòu)改革來下放權(quán)力、精簡機(jī)構(gòu)、裁減冗員、理順職能成為控制官僚的一條必然途徑。

第三，人事控制。對官僚而言，人事的詮選、晉升、休退等關(guān)涉其核心利益。相比于其他控制策略，人事控制無疑是一柄利器。我國人事控制策略的使用具有典型的“中國特色”：（1）通過職務(wù)層次的劃分，控制官僚晉升空間。我國公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次由上到下分為國家級正職到鄉(xiāng)科級副職的十個級別，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次在廳局級以下設(shè)置。根據(jù)制度設(shè)計，兩類公務(wù)員互不干擾，在各自序列內(nèi)晉升，然而實際運行情況則更多遵循另一種路徑。以一名副主任科員為例，如其要晉升至主任科員，并不是通常的序列內(nèi)直接晉升，而大多先要經(jīng)歷領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列的鄉(xiāng)科級副職這個層級才可能升至主任科員。這就拉長了官員晉升的通道，形成了對官僚的另一類“控制”。（2）通過地域回避，控制官僚積聚自身社會資本。世界各國在公務(wù)員回避制度上大多采取職務(wù)回避和公務(wù)回避制度，而我國除此之外仍施行著延續(xù)千年的地域回避制度。個中緣由，“自然有一種扼制黨政首長本地任職集聚太過深厚的社會資本的意圖，并借此限制本地任職的黨政首長積累抗衡上級組織控制的資源。從而保證地方黨政首長對上級黨政組織與領(lǐng)導(dǎo)的政治服從、組織忠誠和恪盡職守?！保?7］（3）通過交流制度，控制官僚的流動。公務(wù)員可以在公務(wù)員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員交流，這種交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉。中央和上級藉此控制了官僚的縱向和橫向流動。核心官僚和泛官僚也通過這種途徑得以變換身份，獲得新位。高校官僚化、國有企業(yè)行政化的形成與此是密不可分的。（4）通過救濟(jì)制度，控制官僚的身份。我國公務(wù)員法雖然規(guī)定了公務(wù)員的權(quán)益及其權(quán)利救濟(jì)，但仍存在諸多問題：救濟(jì)途徑的單一、救濟(jì)機(jī)關(guān)的獨立性不強(qiáng)、救濟(jì)的程序性規(guī)范不嚴(yán)格等。這使得公務(wù)員身份難以得到有效保障，更易受到諸多不良控制。

第四，財政控制，亦稱預(yù)算控制。管理控制系統(tǒng)都是圍繞著財政結(jié)構(gòu)建立起來的，很少有例外。［20］（P318）如威爾達(dá)夫斯基就認(rèn)為，“預(yù)算是一系列貼著價格標(biāo)簽的目標(biāo)”，它“可以是為了實現(xiàn)某些特定結(jié)果的一項計劃或者合同，可以是一種控制和監(jiān)督的工具?！保?1］（P3）根據(jù)尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化理論及其修正理論，官僚為了實現(xiàn)自身效用最大化的目標(biāo)，總會追求總預(yù)算最大化和自由裁量最大化。預(yù)算控制也就成為控制官僚的一種常用策略，有學(xué)者認(rèn)為“違背政府預(yù)算就是違法行為，任何人違背政府預(yù)算都必須受到法律的追究和制裁?！保?2］（P109）我國分稅制改革、國庫集中收付制改革以及政府采購制度改革，無疑使得官僚的行為更加透明和規(guī)范。

第五，績效控制?？冃Э刂茝?qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，聚焦于官僚行為的目標(biāo)和結(jié)果。目前，我國官僚的績效主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的穩(wěn)定，促發(fā)與維穩(wěn)是各級官員工作的重中之重。其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤以GDP為官員政績考核的主要指標(biāo)，地方各級政府及其官員為了GDP的“大而快”而形成了具有中國特色的“政治錦標(biāo)賽”;維穩(wěn)方面實行“一票否決”式的考核指標(biāo)。這種績效要求同關(guān)乎官僚命運的升遷、懲退相掛鉤，使得控制效果更加明顯。

第六，倫理控制。如果說以上五個策略更多著眼于控制官僚的外在行為，那么倫理控制則強(qiáng)調(diào)控制官僚的內(nèi)化心理模式。正如新公共行政學(xué)派所認(rèn)為的，公共行政不僅是政治的事業(yè)，也是道德的事業(yè)。我國素來崇尚德治，有著豐富的行政倫理資源。而倫理控制的實現(xiàn)更多是通過運動式的操作，這在毛澤東時代是經(jīng)常性的控制官僚策略。雖然頻次和規(guī)模不如以前，但在現(xiàn)今中國依然可見。馮志峰整理了1949年10月至2009年9月中國共發(fā)生的各類運動式治理110次，其中較多運動涉及對官僚進(jìn)行倫理控制，比如學(xué)習(xí)雷鋒、“三講”教育、先進(jìn)性教育等。［23］通過運動式治理的迅猛、集中、高效，求得短期內(nèi)官僚的種種弊病的消減，贏得民眾的信任，增強(qiáng)政治合法性。2013年下半年開始的群眾路線教育實踐活動正是此類控制策略的一個注解。此外，政治家和高層官僚的主動行為示范使得一般官僚積極迎合，“上行下效”，并且收斂在其看來逾越本層級的行為，達(dá)致控制官僚的目的。

除此之外，我國控制官僚的策略還包括法律控制，2006年公務(wù)員法的正式施行，規(guī)定了公務(wù)員的各種權(quán)利和義務(wù)，在此不作贅述。信息時代，網(wǎng)絡(luò)媒體等在控制官僚中發(fā)揮越來越大的作用。政府力推的聽證制度、評議政府制度等也是控制官僚的主動探索。另外，我國行政法中較多的例外空間以及日常模糊性的政策規(guī)定，使得揣摩上意成為常態(tài)，為控制官僚提供了更多可供選擇的方式。

四、控制的邏輯：黨—政主導(dǎo)的積極控制

通過以上論述可以看出，我國控制官僚的策略是全方位的。然而這種全方位卻是一把雙刃劍，一方面它的控制無所不在，另一方面其控制卻又猶如不在，漏洞叢生。黨權(quán)控制要求官僚積極參加到國家政治生活中來，謹(jǐn)記服務(wù)宗旨，貫徹執(zhí)行黨的意志，但黨政的混沌不分又造成權(quán)責(zé)不分、效率低下等問題。組織控制有利于政令的集中統(tǒng)一，但卻抑制了地方及其下屬的活力，機(jī)構(gòu)改革陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。人事控制通過職務(wù)層次劃分有利于官僚的歷練，卻削弱了官僚的積極性;地域回避有利于防止官僚共謀，但不能從根柢上限制權(quán)力與利益的結(jié)合;交流不僅可以歷練官僚，還在一定程度上“有助于減少腐敗”，［24］但其同樣并沒有從根本上約束權(quán)力，無法防止權(quán)力的變異。財政控制有利于中央對地方的控制，以及建設(shè)透明的、受到監(jiān)督的政府，但也造成了“跑部錢進(jìn)”、超收超支等問題?？冃Э刂圃诖罅Υ龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也造成了許多低效率的投資，政府的社會服務(wù)功能受到抑制;雖然在社會穩(wěn)定方面進(jìn)行了超高投入，卻“越維越不穩(wěn)”。倫理控制雖短期內(nèi)有利于官僚作風(fēng)的改善，但運動式的操作以及行政倫理法制化的缺失，都使其無法從根本上跳出權(quán)力異化的桎梏。值得注意的是，一些新的控制官僚策略，如聽證制度、萬人評議政府制度等雖有群眾參與，但仍未超脫邀請性參與的階段。

為了厘清我國控制官僚策略的邏輯，筆者選擇兩個主要維度作為分類依據(jù)，以概括控制官僚的基本策略。首先，依據(jù)對官僚控制力的來源，可以區(qū)分為來自官僚系統(tǒng)內(nèi)與來自官僚系統(tǒng)外的控制。官僚系統(tǒng)內(nèi)的控制更多體現(xiàn)為權(quán)力的分立與相互制約，也就是制約;官僚系統(tǒng)外的控制是對官僚行為的判斷和追究，即監(jiān)督。雖然控制更多蘊含的是控權(quán)與制約的邏輯，但此處為了分析的全面，將更多具有監(jiān)督意味的系統(tǒng)外控制也納入其中。其次，依據(jù)對官僚控制的意向性，可以區(qū)分為積極控制與消極控制。積極控制指為倡導(dǎo)官僚良好行為的產(chǎn)生而采取的控制，即對官僚超出一般性道德水準(zhǔn)的要求;消極控制指為抑制官僚不良行為的產(chǎn)生而采取的控制。如表2所示，依據(jù)控制力的來源和意向性，可將已知的諸多策略歸并到各自所屬區(qū)間。當(dāng)然這種歸類是粗略的，其中有些控制策略可能并不僅僅屬于某一類，如組織控制中的人大對官僚的控制可能更傾向于系統(tǒng)外——消極控制，但為了更簡明扼要，依據(jù)其所屬的組織控制的主要屬性將其歸入系統(tǒng)內(nèi)——消極控制。有些控制策略既有積極控制的一面也有消極控制的一面，難分主次，比如評議制度，就將其分別標(biāo)明。

表2 控制官僚的基本策略

由此可以看出，我國目前控制官僚的策略以官僚系統(tǒng)內(nèi)的控制為主，而官僚系統(tǒng)內(nèi)的控制中雖然也有通過制度條款規(guī)定扼制官僚不良行為的消極控制，但在實際運行中更常見的是對官僚良好行為提倡的積極控制，然而這種控制策略所需要的人力、財力、精力等資源卻是巨大的，而且通常不一定取得預(yù)期效果。官僚系統(tǒng)外的控制成本低、效果好，但其或者不完善，或者剛剛起步：依法行政的路程依然漫長;社會媒體等對官僚的控制仍然受到黨政權(quán)力的干預(yù);聽證、評議制度主要是政府主導(dǎo)的邀請群眾參與;信息公開制度更多是遵從政府意愿的過濾性公開;更不用諱言，目前對官僚的控制中還大量存在如唐斯所說的任人唯親、宗族意識及其他基于忠誠的個人控制等。簡言之，總體呈現(xiàn)的是強(qiáng)內(nèi)部制約弱外部監(jiān)督，強(qiáng)倫理倡導(dǎo)弱法制規(guī)約。總之，我國目前控制官僚策略的法制化、制度化水平比較低，非制度化的黨—政主導(dǎo)的積極控制過于突出，這使得制約的功能被弱化，監(jiān)督的一些固有缺陷被放大。

五、余 論

從嚴(yán)格意義上說，控制官僚是伴隨著官僚政治的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。中國自古就擁有豐厚的控制官僚傳統(tǒng)，如法家的法、術(shù)、勢的御臣思想;專門機(jī)構(gòu)對官僚的考課、考績監(jiān)督;下自平民百姓的“告御狀”，上至貫穿皇權(quán)社會始終的君權(quán)與官僚的代表權(quán)力——相權(quán)的博弈等。近現(xiàn)代以來，中國共產(chǎn)黨在我國的革命和建設(shè)的過程中也探索和發(fā)展了一系列控制官僚的策略。然而目前我國關(guān)于控制官僚研究的學(xué)術(shù)存量卻與之不相匹配，究其原因，可能由于一方面涉及政府官僚自身利益，因此，幾乎沒有官方主動研究的報告、文獻(xiàn);另一方面，控制官僚在中國語境下具有一定的厚黑色彩且與行政監(jiān)督有較多相似重疊之處，使學(xué)者的研究聚焦發(fā)生轉(zhuǎn)移。

筆者從控制官僚的視角切入，通過對我國控制官僚現(xiàn)狀的初步分析，嘗試回答我國目前官僚權(quán)力異化的原因。雖然這些研究還是不成熟的，特別是對控制策略和邏輯的分析還是粗線條的，但還是析出一些有益的結(jié)論和啟示：應(yīng)該提高控制官僚策略的法制化和制度化水平;繼續(xù)推進(jìn)黨政分開的改革;充分利用網(wǎng)絡(luò)等新興的控制官僚策略;加強(qiáng)控制官僚中的公眾主動性參與等。

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