龍鈺 馮顏利

收稿日期： 20140327；修回日期： 20140609

基金項(xiàng)目： 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（11AZD040）；重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2013PYML05）；重慶郵電大學(xué)博士啟動(dòng)基金項(xiàng)目（K2013-13）

引用格式： 龍鈺，等. 法治中國(guó)建設(shè)面臨的五大挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)［J］.安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2014，（4）：458-464.

お

關(guān)鍵詞： 法治中國(guó)；法制西方化；法律信仰；法律體系；依法行政；司法體制改革

摘 要： 黨的十八屆三中全會(huì)明確提出法治中國(guó)建設(shè)的總體目標(biāo)，集中表達(dá)了新形勢(shì)下法治建設(shè)的指導(dǎo)思想和行動(dòng)綱領(lǐng)。然而在實(shí)踐中，法治中國(guó)建設(shè)卻面臨法制現(xiàn)代化遭受法制西方化巨大沖擊、法律信仰尚未普遍建立、法律體系仍需完善、依法行政水平有待提高、司法體制改革滯后于社會(huì)發(fā)展要求等一系列重大挑戰(zhàn)。我們必須正確認(rèn)識(shí)法治中國(guó)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，積極探索突破瓶頸性難題的有效路徑。

中圖分類號(hào)： A81

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)： 10012435(2014)04045807

Five Major Challenges and Strategies in Construction of Rule by Law in China

LONG Yu1，2, FENG YanLi2（1.School of Marxism，Chongqing University of Posts and Telecommunications，Chongqing 400065；2.Marxism Research Institute，Chinese Academy of Social Sciences, Beijing100732, China）

Key words: rule by law in China; legal westernization; the belief of law; the legal system; legal administration; judicial system reform

Abstract: The party's eighteenth plenary session clearly put forward the overall goal of constructing rule by law in China, which strongly expresses the law construction's guiding ideology and program of action under the new situation. In practice, however, the rule by law is facing a series of challenges such as the serious legal westernization, the belief of law has not been generally established, legal system still needs to be improved, the level of legal administration should be raised, and judicial system reform lags behind the requirement of social development. We must not only have a correct understanding of the problems faced by China in the building process of the rule by law, but also explore the effective ways to break through the bottleneck problems.

2013年11月召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！保?］31-32這是對(duì)依法治國(guó)方略的新提升，勾畫(huà)了法治建設(shè)的新藍(lán)圖，為法治中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)指明了方向。但是，法治中國(guó)建設(shè)也面臨著諸多挑戰(zhàn)。分析法治中國(guó)建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)，明晰我國(guó)法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，有助于化解制約法治中國(guó)建設(shè)的瓶頸性難題。

一、法治中國(guó)建設(shè)面臨的五大挑戰(zhàn)

法治中國(guó)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在法制觀念、法律信仰、法律體系、依法行政、司法體制改革五個(gè)方面。

（一）法制現(xiàn)代化遭受法制西方化巨大沖擊

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！保?］3國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求法制

我們將“法制”理解為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在一定觀念指導(dǎo)下建立起來(lái)的法律及其相關(guān)制度，以及這些法律和制度的運(yùn)行過(guò)程與機(jī)制所構(gòu)成的有機(jī)體系?！胺ㄖ巍眲t是一種貫徹法律至上、嚴(yán)格依法辦事的治國(guó)方式、社會(huì)準(zhǔn)則和價(jià)值追求，也是在法律被普遍遵守基礎(chǔ)上以法律來(lái)規(guī)范社會(huì)秩序、保障人的權(quán)利而形成的一種社會(huì)狀態(tài)?，F(xiàn)代化，必然要求法制在適應(yīng)社會(huì)變遷的同時(shí)又表現(xiàn)新的社會(huì)關(guān)系，為新的社會(huì)系統(tǒng)提供有效的規(guī)范與制度支撐。正如馬克思所言：“法典一旦不再適應(yīng)社會(huì)關(guān)系，它就會(huì)變成一疊不值錢(qián)的廢紙。”［2］292法制現(xiàn)代化不僅是法律及其相關(guān)制度的現(xiàn)代化，也是法律觀念和實(shí)踐的現(xiàn)代化，尤其需要正確的法制觀念的指引。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)深入發(fā)展，國(guó)家之間相互交流、相互依存的程度日益加深，不同法律文化、法律規(guī)范、法律制度的交流借鑒與日俱增。據(jù)此，一些西方學(xué)者提出了“法律全球化”理論。他們認(rèn)為，“全球化法律”是“超國(guó)家的”，是“獨(dú)立于國(guó)家之外的”，來(lái)自于“不受任何國(guó)家控制的經(jīng)濟(jì)或政治勢(shì)力”。［3］這種理論在國(guó)內(nèi)也很有市場(chǎng)。有研究者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的法律越來(lái)越明顯地反映全人類的需要，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所形成了封閉保守思想，表現(xiàn)在法律上就是過(guò)于強(qiáng)調(diào)本國(guó)國(guó)情、本國(guó)特色。［4］有研究者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮下，不僅各國(guó)法律和法制趨同化，而且主權(quán)原則也必然淡化。［5］有研究者強(qiáng)調(diào)“法律移植是實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化的主要途徑”，法律移植是“任何一個(gè)法治后進(jìn)國(guó)家的不二選擇”。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，在全球化背景下，現(xiàn)代法制不可能通過(guò)傳統(tǒng)的歷史發(fā)展生長(zhǎng)出來(lái)。任何國(guó)家的法制現(xiàn)代化之路，再也不是以自身為量度并從自身出發(fā)的完全自主的路徑。文化傳統(tǒng)、民族特性等不能成為排斥通過(guò)法律移植實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化的借口。［6］這些思想對(duì)我國(guó)的法制現(xiàn)代化產(chǎn)生了巨大沖擊，有將法制現(xiàn)代化導(dǎo)向“西方化”的危險(xiǎn)。

實(shí)際上，法律是國(guó)家意志，是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)，與經(jīng)濟(jì)有明顯的不同。經(jīng)濟(jì)全球化并不必然帶來(lái)政治、法律、文化的全球化。與經(jīng)濟(jì)全球化并行的是政治多極化，這是當(dāng)今世界的兩大趨勢(shì)。因此，所謂法律全球化、法制趨同化是站不住腳的，“超國(guó)家的”全球化法律是不切實(shí)際的。但是，我們必須重視這些觀點(diǎn)，因?yàn)檫@些觀點(diǎn)與法制西方化有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。夏皮羅（M.Shapiro）指出：お

當(dāng)我們講法律全球化時(shí)，我們必須意識(shí)到我們是在講地球上一個(gè)很狹的、有限的和特定的法律現(xiàn)象……我們幾乎總會(huì)發(fā)現(xiàn)，我們講的全球化實(shí)際上是在講北美、歐洲、澳大利亞和新西蘭。［7］お

面對(duì)洶涌而來(lái)的經(jīng)濟(jì)全球化浪潮，我們應(yīng)當(dāng)冷靜思考：誰(shuí)在主導(dǎo)全球化？以什么樣的模式進(jìn)行全球化？誰(shuí)在全球化過(guò)程中收獲最多？西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，是經(jīng)濟(jì)全球化的主導(dǎo)者，并且西方法制建設(shè)歷史更長(zhǎng)又掌握了豐富的傳播渠道，因此，所謂法律全球化實(shí)際上是西方法律的全球化，所謂法制趨同化實(shí)際上是西方法制同化非西方法制。至于“法律移植是實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化的主要途徑”，實(shí)際上是在主張法制西方化，否定非西方國(guó)家內(nèi)部自生法制現(xiàn)代化條件的可能性，也在一定程度上否定了歷史發(fā)展、文化傳統(tǒng)等因素對(duì)一個(gè)國(guó)家法制現(xiàn)代化的影響和法制現(xiàn)代化的多樣性。

（二）法律信仰尚未普遍建立

法律作為一系列制度設(shè)計(jì)，指導(dǎo)和規(guī)范著社會(huì)主體的行為，只有在得到主體的普遍遵守時(shí)，它才能釋放最大的功效。正如伯爾曼所言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！保?］28從“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”到“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，法治理念逐漸深入人心。但是，由于傳統(tǒng)宗法觀念、法律自身缺陷、法律實(shí)施不力等因素的影響，公眾仍缺乏對(duì)法律的信心與信任，法律信仰尚未建立。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，法律認(rèn)同感缺乏。建立法律信仰必須樹(shù)立“法律至上”意識(shí)，以法律來(lái)嚴(yán)格規(guī)范行為。然而，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)以自然經(jīng)濟(jì)、血緣宗族關(guān)系為根基，以義務(wù)為本位把人置于嚴(yán)格的等級(jí)秩序之中，家長(zhǎng)式等級(jí)制政治權(quán)力控制整個(gè)社會(huì)，導(dǎo)致中國(guó)人對(duì)政治權(quán)力超常崇拜，“權(quán)大于法”的觀念和“唯上”的傾向影響至今。“往往把領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話當(dāng)做‘法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話就叫做‘違法，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法也就跟著改變?！保?］146人們似乎更加認(rèn)同政策的權(quán)威性，而忽略法律的至上性。通常法律可以解決的問(wèn)題，卻寧愿通過(guò)信訪找領(lǐng)導(dǎo)解決?！靶旁L不信法”“信網(wǎng)不信法”“信權(quán)不信法”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”等不健康的社會(huì)現(xiàn)象比比皆是。

第二，法律工具主義盛行。法律是人類社會(huì)生活及行為規(guī)律的理性表現(xiàn)，它為人而存在，并以保障人的自由和權(quán)利為主旨。然而，在我國(guó)長(zhǎng)期盛行著法律工具主義，認(rèn)為法律只是實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)目標(biāo)的手段，是階級(jí)專政的工具，虛化了法律所應(yīng)蘊(yùn)含的公平、自由、正義等價(jià)值。在人們眼中，法律為國(guó)家而生，法律變遷的主要原因在于政治的需要，而非公民權(quán)益維護(hù)和權(quán)利實(shí)現(xiàn)的需要。人們把法律當(dāng)成強(qiáng)加于身的多余之物，對(duì)法律產(chǎn)生明顯的疏離感、畏懼感。這些現(xiàn)象背后，可以發(fā)現(xiàn)我們?nèi)笔У牟皇欠桑膊皇侵贫?，而是?duì)法律的信仰。

第三，法治意識(shí)淡薄。法律的生命在于實(shí)施?，F(xiàn)實(shí)中，由于有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究層出不窮，法律實(shí)施的預(yù)期效果達(dá)成度不高，以致于“有法無(wú)法一個(gè)樣”的法律虛無(wú)主義普遍存在；由于運(yùn)動(dòng)式立法使鋪天蓋地的立法產(chǎn)品游離于主體的需求之外，“法律紙面化”現(xiàn)象嚴(yán)重，越來(lái)越多的法律成為奢侈品而非必需品；由于利益分化日益突出，一些人利用法律漏洞有意識(shí)地規(guī)避法律。這樣一來(lái)，立法產(chǎn)品并沒(méi)有被“消費(fèi)者”所“消費(fèi)”，甚至由于主體的無(wú)視和規(guī)避而使之成為“滯銷品”。立法產(chǎn)品的浪費(fèi)，褻瀆了法律的尊嚴(yán)，削弱了法律的權(quán)威。

（三）法律體系尚需進(jìn)一步完善

毋庸置疑，我國(guó)的立法工作取得了巨大成就。2011年10月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)宣告中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。然而，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成并不意味著這個(gè)體系已經(jīng)十分科學(xué)和完備，仍然存在諸多亟需解決的問(wèn)題。

第一，法律制定的步伐滯后于社會(huì)發(fā)展的速度。社會(huì)實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提升。只有在立法時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定的法律才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，才能釋放最佳的立法效益。然而受立法主體的主觀認(rèn)識(shí)、立法技術(shù)等因素的制約，加之我國(guó)又是成文法國(guó)家，所以往往出現(xiàn)立法滯后問(wèn)題。目前，我國(guó)社會(huì)立法滯后于經(jīng)濟(jì)立法、權(quán)益保障立法滯后于行政管理立法、民事立法滯后于刑事立法。法律法規(guī)的立、改、廢與社會(huì)實(shí)踐無(wú)法同步，不能積極響應(yīng)公眾、市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)法律的需求。同時(shí)，由于我國(guó)采取一元多層立法體制，一些法律只是原則性的規(guī)定，必須做大量的后立法工作，如制定配套法規(guī)、進(jìn)行法律解釋等等。然而，許多應(yīng)與法律配套的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件并未出臺(tái)，影響了法律的實(shí)施。

第二，法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一尚待時(shí)日。恩格斯曾強(qiáng)調(diào)：“法不僅必須適應(yīng)于總的經(jīng)濟(jì)狀況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自相抵觸的一種內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)?！保?0］598我國(guó)的法律體系盡管層次清晰、部門(mén)齊全，但是，令出多門(mén)和法律法規(guī)間相互抵觸的情況仍然存在，造成立法資源的浪費(fèi)。國(guó)家立法部門(mén)化、部門(mén)立法利益化、部門(mén)利益合法化等問(wèn)題仍未解決。有的部門(mén)在立法時(shí)，借法擴(kuò)權(quán)，與民爭(zhēng)利，增設(shè)公民義務(wù)。對(duì)強(qiáng)化管理權(quán)限考慮多，對(duì)加強(qiáng)權(quán)力制約考慮少；權(quán)利規(guī)定多，義務(wù)描述少；事前審批程序多，事后監(jiān)督手段少。立法偏私必然影響法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一。

第三，立法質(zhì)量有待提高。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，“無(wú)法可依”已成為歷史，但法律“量”的增長(zhǎng)并沒(méi)有必然帶來(lái)“質(zhì)”的突破。有的沒(méi)有處理好法律規(guī)范與其他社會(huì)規(guī)范的關(guān)系，用法律手段來(lái)調(diào)整應(yīng)由道德、黨紀(jì)政紀(jì)或習(xí)慣調(diào)整的行為；有的對(duì)違法行為與犯罪行為的界線分得不夠清楚，對(duì)法律責(zé)任的理解不夠全面，突出刑事責(zé)任而沒(méi)有發(fā)揮行政責(zé)任、民事責(zé)任的功能；有的對(duì)法律關(guān)系相互之間的有機(jī)聯(lián)系研究不夠，視野狹窄；有的對(duì)中國(guó)國(guó)情體現(xiàn)不深刻，照搬國(guó)外的東西多；有的對(duì)解決眼前的問(wèn)題考慮多，沒(méi)有為改革發(fā)展留下必要的空間。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的集中快速立法，中國(guó)的立法已經(jīng)發(fā)展到必須從“數(shù)量型立法”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型立法”的時(shí)候。

（四）依法行政水平有待提高

行政機(jī)關(guān)掌控大量社會(huì)資源，在社會(huì)中處于優(yōu)勢(shì)地位。如何增強(qiáng)政府公信力是社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題。近年來(lái)，在“釣魚(yú)執(zhí)法”等熱點(diǎn)事件中透露的社會(huì)情緒，反映出公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政水平的懷疑。目前的依法行政水平與法治中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)相比，與人民群眾的期望相比，還存在一定差距，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，依法行政意識(shí)不強(qiáng)，推進(jìn)力度不夠。一些行政機(jī)關(guān)缺乏在法律法規(guī)框架內(nèi)謀劃發(fā)展的意識(shí)，運(yùn)用法治思維管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的觀念不強(qiáng)，運(yùn)用法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的能力較弱，依法行政“說(shuō)起來(lái)重要、干起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”的現(xiàn)象還不同程度存在。依法行政還沒(méi)有成為政府工作的“硬指標(biāo)” “硬實(shí)績(jī)”和“硬約束”，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和有力措施，工作進(jìn)展緩慢。

第二，行政執(zhí)法程序不到位，執(zhí)法行為不規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一個(gè)國(guó)家的行政執(zhí)法狀況直接反映其依法行政水平。在我國(guó)的行政執(zhí)法中，長(zhǎng)期存在“重實(shí)體、輕程序”的問(wèn)題，違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較突出。執(zhí)法人員不表明其身份，不告知事由和依據(jù)，不告知行政相對(duì)人的申告權(quán)利和救濟(jì)途徑，不提供陳述申辯機(jī)會(huì)等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。同時(shí)，部分執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平有限，對(duì)法律知識(shí)一知半解，沒(méi)有做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人關(guān)系緊張。另外，交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法尺度不統(tǒng)一等現(xiàn)象也普遍存在。

第三，依法行政監(jiān)督機(jī)制有待完善和落實(shí)。在現(xiàn)行監(jiān)督體制下，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督對(duì)象甚至是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。例如：監(jiān)察部門(mén)既受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)指導(dǎo)，同級(jí)政府的影響往往更為直接。在內(nèi)部監(jiān)督“互相禮讓”、外部監(jiān)督力度有限且難以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化日?；?、專門(mén)監(jiān)督內(nèi)容簡(jiǎn)單的情況下，監(jiān)督效果自然有限。同時(shí)，行政問(wèn)責(zé)制度仍需在實(shí)踐中不斷完善，尤其需要明晰各部門(mén)的職責(zé)范圍，理清法律依據(jù)、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)方式等內(nèi)容，切實(shí)解決“問(wèn)什么”“怎么問(wèn)”的問(wèn)題。

第四，行政侵權(quán)救濟(jì)制度不完善。我國(guó)已進(jìn)入改革的深水區(qū)，行政糾紛呈現(xiàn)多樣性、群體性、復(fù)雜性特征，現(xiàn)行的行政侵權(quán)救濟(jì)手段遠(yuǎn)不能適應(yīng)保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的需要。實(shí)踐中，因各項(xiàng)行政救濟(jì)制度缺乏協(xié)調(diào)性，難以形成有機(jī)銜接、有效互動(dòng)的工作機(jī)制。如：因行政訴訟門(mén)檻高于行政復(fù)議，行政復(fù)議門(mén)檻又高于信訪，且信訪無(wú)時(shí)間限制，常常出現(xiàn)復(fù)議、訴訟完了又信訪，信訪完了又復(fù)議、訴訟，甚至信訪、復(fù)議、訴訟一起上。

（五）司法體制改革滯后于社會(huì)發(fā)展要求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，公眾維權(quán)意識(shí)顯著增強(qiáng)，司法環(huán)境深刻變化，對(duì)司法權(quán)的運(yùn)行提出了更高要求。但是，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的改革而言，司法體制改革較為滯后，司法工作遇到的許多新情況、新問(wèn)題尚未解決，制約了自身作用的發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：

第一，司法行政化。長(zhǎng)期以來(lái)，司法權(quán)被視為人民民主專政的“刀把子”，司法機(jī)關(guān)一度作為人民政府的組成部分。

在1954年憲法產(chǎn)生以前，人民法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置上是正式隸屬于人民政府的。在行政權(quán)的干預(yù)下，司法權(quán)不能獨(dú)立地按照自身邏輯運(yùn)行，而采用了與行政權(quán)一樣的運(yùn)行模式。例如：在法院系統(tǒng)廣泛存在案件審判過(guò)程中請(qǐng)示匯報(bào)的做法。一些法院在處理大案要案時(shí)，往往會(huì)在判決前向上級(jí)法院請(qǐng)示匯報(bào)，明確上級(jí)法院態(tài)度，求得案件上訴后維持判決，從而規(guī)避社會(huì)壓力和錯(cuò)案責(zé)任追究風(fēng)險(xiǎn)；有些上級(jí)法院也提前介入某些案件，積極指示下級(jí)法院辦案。然而，按照憲法規(guī)定，上下級(jí)法院之間是監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，也就是說(shuō)，上下級(jí)法院除因案件審判發(fā)生聯(lián)系外，不應(yīng)存在隸屬或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各審級(jí)法院之間是相對(duì)獨(dú)立的。司法權(quán)本應(yīng)是一種以公正為優(yōu)先價(jià)值的權(quán)力，是一種個(gè)體性很強(qiáng)的權(quán)力，然而這種請(qǐng)示匯報(bào)的做法把上下級(jí)法院之間的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系變成了上命下從的行政管理關(guān)系，違背了審級(jí)獨(dú)立原則，背離了司法權(quán)在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中的角色定位，嚴(yán)重影響司法權(quán)的良性運(yùn)行。

第二，民意干預(yù)司法。司法活動(dòng)在影響社會(huì)生活的同時(shí)，也被各種社會(huì)力量所關(guān)注。在追求正義的信念下，公眾通過(guò)各種渠道尤其是新媒體表達(dá)了對(duì)司法過(guò)程的參與熱情。民意參與的確有助于公正的實(shí)現(xiàn)，比如許霆案作出了重新判決。然而，這也反映出法律的本意與民意之間是存在分歧的，一定程度上民意有干預(yù)司法的沖動(dòng)，容易造成法意的異化。在一些備受關(guān)注的案件中，甚至出現(xiàn)權(quán)力者“為民請(qǐng)命”的現(xiàn)象。這種做法違背了程序正義，破壞了司法獨(dú)立。在民意干預(yù)下同案不同判對(duì)司法公信力所造成的危害，往往超過(guò)案件處理所帶來(lái)的法律效益。許多在法律上本來(lái)已經(jīng)得到解決的問(wèn)題，因?yàn)槊褚獾慕槿攵兊脫渌访噪x，不僅增加司法成本，而且損害司法威信。

第三，司法腐敗嚴(yán)重。司法腐敗把司法權(quán)異化為可以交易的私有資源，成為個(gè)人或群體謀利的工具。人們發(fā)現(xiàn)那些與司法人員進(jìn)行交易的人會(huì)得到更多的利益，因而爭(zhēng)相創(chuàng)造機(jī)會(huì)與司法人員接觸，避免成為被犧牲的一方。人們對(duì)于正義的強(qiáng)烈渴望造就了廣闊的市場(chǎng)，“購(gòu)買”司法權(quán)力成為人們得到這種正義的手段。這樣的市場(chǎng)一旦形成，就會(huì)影響每一個(gè)主體的行為選擇。而且，這個(gè)市場(chǎng)還會(huì)將行賄變成普遍的行為，為司法腐敗提供“肥沃”的土壤。オ

二、應(yīng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)五大挑戰(zhàn)的基本思路オ

我們應(yīng)當(dāng)以馬克思主義為指導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法制現(xiàn)代化道路，建立法律信仰，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，深化司法體制改革，積極推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，為全面建成小康社會(huì)提供有力保障。

（一）堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法制現(xiàn)代化道路

毋庸諱言，現(xiàn)代法制發(fā)軔于西方，西方法制對(duì)中國(guó)法制現(xiàn)代化具有積極的示范效應(yīng)。但是，這并不意味著它是中國(guó)法制現(xiàn)代化的唯一出路，并不意味著法制的現(xiàn)代化與西方化可以劃上等號(hào)。西方法制是西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的法律表現(xiàn)，它是具體的、歷史的。西方法制只有在西方國(guó)家特定的社會(huì)歷史條件下才能得到很好的詮釋，它并不適用于一切國(guó)家；它也不是完美無(wú)缺的，并非理所當(dāng)然地處于法制發(fā)展的最高階段。人類發(fā)展進(jìn)程中的諸多事實(shí)表明，一個(gè)國(guó)家的發(fā)展離不開(kāi)對(duì)其他國(guó)家的學(xué)習(xí)借鑒，但是，一個(gè)國(guó)家并不能在外部世界提供的模式中找到現(xiàn)成的答案，而必須基于自身的需要和條件，以創(chuàng)造性行動(dòng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化改造。從這個(gè)意義上講，現(xiàn)代化是世界性與民族性的統(tǒng)一，中國(guó)法制現(xiàn)代化的道路并非通向西方。

任何一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化，都離不開(kāi)其歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情。2013年8月19日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上提出：オ

宣傳闡釋中國(guó)特色，講清楚每個(gè)國(guó)家和民族的歷史傳統(tǒng)、文化積淀、基本國(guó)情不同，其發(fā)展道路必然有著自己的特色；講清楚中華文化積淀著中華民族最深沉的精神追求，是中華民族生生不息、發(fā)展壯大的豐厚滋養(yǎng)；講清楚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的突出優(yōu)勢(shì)，是我們最深厚的文化軟實(shí)力；講清楚中國(guó)特色社會(huì)主義植根于中華文化沃土、反映中國(guó)人民意愿、適應(yīng)中國(guó)和時(shí)代發(fā)展進(jìn)步要求，有著深厚歷史淵源和廣泛現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。 ［11］オ

“四個(gè)講清楚”深刻地說(shuō)明了為什么必須堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路。黨的十八屆三中全會(huì)在提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的同時(shí)，也特別強(qiáng)調(diào)“不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，堅(jiān)定走中國(guó)特色社會(huì)主義道路”。［1］6作為一個(gè)社會(huì)主義大國(guó)，作為一個(gè)歷史從未中斷的文明古國(guó)，我們有獨(dú)特的文化傳統(tǒng)，獨(dú)特的歷史命運(yùn)，獨(dú)特的基本國(guó)情。我國(guó)的法制現(xiàn)代化決不是一個(gè)西方化的過(guò)程，決不能離開(kāi)中國(guó)具體實(shí)際而全面移植、照搬照套。我們必須立足于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)思想，緊密結(jié)合全面深化改革的生動(dòng)實(shí)踐，在充分汲取傳統(tǒng)法制文化優(yōu)秀成分和合理借鑒西方國(guó)家有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法制現(xiàn)代化道路。

（二）維護(hù)法律至上權(quán)威，建立法律信仰

推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，必須建立法律信仰，強(qiáng)化崇尚法律的社會(huì)意識(shí)和民族心理，為法治中國(guó)建設(shè)提供深厚的精神支撐。

首先，黨必須堅(jiān)持依法執(zhí)政。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究?！保?］32黨應(yīng)當(dāng)率先垂范，堅(jiān)持依法執(zhí)政，在全社會(huì)范圍內(nèi)強(qiáng)化社會(huì)主義法治意識(shí)，激發(fā)人們對(duì)法律的信任與尊重，使法律真正獲得社會(huì)感召力。依法執(zhí)政要求用憲法和法律來(lái)規(guī)范黨的執(zhí)政活動(dòng)，正確處理黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，依法糾正違反憲法和法律的執(zhí)政行為。換言之，黨的主張只有符合國(guó)家意志和人民意志，才能產(chǎn)生普遍的約束力。這就要求我們黨必須加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)，大力推進(jìn)專項(xiàng)治理，形成廉潔高效陽(yáng)光的政治生態(tài)。

其次，著力營(yíng)造崇尚法律的氛圍。人類社會(huì)發(fā)展至今，國(guó)家治理始終是一種權(quán)威治理。任何社會(huì)形態(tài)都存在著至高無(wú)上的權(quán)威，如神的權(quán)威、君主的權(quán)威等等。這是維護(hù)社會(huì)秩序的客觀需要。因?yàn)橹挥袡?quán)威，才能引起服從；只有普遍服從，才能穩(wěn)定社會(huì)秩序。法治社會(huì)也有最高權(quán)威，那就是法律，而且只是法律。因?yàn)橐坏┐嬖谥哂诜傻臋?quán)威，法律就會(huì)隨權(quán)威的意志而被任意塑造。因此，要加強(qiáng)法治文化產(chǎn)品的創(chuàng)作和推廣，豐富法治文化活動(dòng)的載體和形式，并充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)刊等傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新興媒體的作用，著力營(yíng)造崇尚法律的氛圍，樹(shù)立法律的至上權(quán)威。

再次，深入開(kāi)展普法教育。人民群眾是法治中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)力量。法律信仰作為一種觀念體系，其形成有賴于系統(tǒng)的教育。通過(guò)形式多樣的教育動(dòng)員人們積極學(xué)法，鼓勵(lì)人們普遍守法，引導(dǎo)人們正確用法，這對(duì)于弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神、增強(qiáng)人們的法律認(rèn)同感有至關(guān)重要的作用。特別需要指出的是，以往的普法教育重心在于守法教育，這可以說(shuō)是傳統(tǒng)義務(wù)本位觀的延續(xù)。普法教育要真正取得實(shí)效，就不能只關(guān)注義務(wù)，而必須張揚(yáng)權(quán)利，滿足人們對(duì)自由、正義等價(jià)值的追求，塑造公民積極的法治精神。

（三）從“數(shù)量型”立法轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型”立法，完善法律體系

提高立法質(zhì)量，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加大立法調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系的力度，是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、維護(hù)人民利益的迫切需要。首先，加緊出臺(tái)與法律配套的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，彌補(bǔ)法律的粗線條，增強(qiáng)操作性。其次，加強(qiáng)一元多層立法體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)，尤其要加強(qiáng)地方立法與中央立法的銜接，及時(shí)調(diào)整法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、規(guī)范性文件之間的沖突。再次，堅(jiān)持“以人為本”科學(xué)發(fā)展的立法觀，不斷提高立法質(zhì)量。

一是由“身份”立法轉(zhuǎn)向“行為”立法。我國(guó)以往立法注重“身份”，以企業(yè)立法為例，根據(jù)企業(yè)所有制性質(zhì)的不同，分別制定了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》《外資企業(yè)法》《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》，后來(lái)才逐漸打破所有制界限，制定了《公司法》《合伙企業(yè)法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等等。只有破除“身份”限制，法律才能真正體現(xiàn)平等。二是由社會(huì)本位立法轉(zhuǎn)向個(gè)體本位立法。以人為本反映在立法上就是充分確認(rèn)和保障公民的權(quán)利。2004年人權(quán)入憲標(biāo)志著以人為本已成為重要的憲法原則，公共權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以保障公民權(quán)利為基本取向，關(guān)注人的存在，促進(jìn)人的發(fā)展。三是由義務(wù)本位立法轉(zhuǎn)向權(quán)利本位立法。義務(wù)本位表現(xiàn)為法律的內(nèi)容多是義務(wù)性、強(qiáng)制性的規(guī)范。現(xiàn)代社會(huì)崇尚競(jìng)爭(zhēng)，只有人們擁有充分的權(quán)利，才能調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性，才能增強(qiáng)其自主性，才能激發(fā)社會(huì)活力。四是由經(jīng)驗(yàn)型立法轉(zhuǎn)向超前型立法。以往的立法一般是將實(shí)踐中較為成熟的東西上升為法律，基本上是一種經(jīng)驗(yàn)型立法。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，必須先立規(guī)后辦事，也就是說(shuō)立法必須具有一定的前瞻性。

（四）建設(shè)法治政府，增強(qiáng)政府公信力

加快法治政府建設(shè)，提高依法行政水平，增強(qiáng)政府公信力，是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的題中之義。一要強(qiáng)化政府法律責(zé)任意識(shí)。強(qiáng)化政府對(duì)人大負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)，依法向人大報(bào)告工作，依法接受人大質(zhì)詢；強(qiáng)化政府與政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化建設(shè)；強(qiáng)化各級(jí)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的法律責(zé)任意識(shí)，依法全面規(guī)范行政行為。二要健全民主決策機(jī)制。認(rèn)真執(zhí)行重大行政決策集體研究和決定制度，深入調(diào)查研究，充分論證必要性、可行性和合法性；擴(kuò)大公民有序政治參與，涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的事項(xiàng)必須組織聽(tīng)證；健全法律顧問(wèn)制度，為政府重大決策和行政行為提供法律意見(jiàn)，避免違法行政行為。三要規(guī)范行政執(zhí)法行為?？茖W(xué)劃分執(zhí)法職能，合理設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法，解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法缺位越位錯(cuò)位等問(wèn)題；完善執(zhí)法程序，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，從源頭上防止行政處罰權(quán)的濫用；健全行政執(zhí)法績(jī)效考核制度，提高行政執(zhí)法效能，降低行政執(zhí)法成本。四要完善監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步明確監(jiān)督主體、內(nèi)容、對(duì)象、程序和方式；整合監(jiān)督資源，充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、民眾代表和大眾傳媒對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。五要強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)制。以行政首長(zhǎng)為問(wèn)責(zé)重點(diǎn)，適度擴(kuò)大問(wèn)責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一；規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，依法責(zé)任追究，對(duì)于嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、公共利益和公民合法權(quán)益的行為，尤其要嚴(yán)格追究責(zé)任。

（五）加強(qiáng)司法體制改革，確保司法獨(dú)立公正

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”［1］33，這為司法體制改革指明了方向。

司法體制改革最重要的就是司法獨(dú)立，司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，只服從于法律，不受任何其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。司法獨(dú)立，必須處理好以下關(guān)系：一是處理好司法機(jī)關(guān)與黨的關(guān)系。司法獨(dú)立并不是要擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是改善黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從宏觀著眼，通過(guò)全局性的路線方針政策指導(dǎo)司法工作，而不是干涉司法過(guò)程。二是處理好司法機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。司法機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下依法行使司法職能的國(guó)家機(jī)關(guān)，但它并不是權(quán)力機(jī)關(guān)的附庸。權(quán)力機(jī)關(guān)可以監(jiān)督指導(dǎo)司法機(jī)關(guān)，但不得干預(yù)具體案件的處理。三是處理好司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。司法獨(dú)立，關(guān)鍵在于去除司法行政化傾向，避免行政機(jī)關(guān)侵犯司法機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，排除行政對(duì)司法的非法干預(yù)，使司法機(jī)關(guān)能以事實(shí)為根據(jù)以法律為準(zhǔn)繩來(lái)辦理案件。尤其要獨(dú)立預(yù)算司法經(jīng)費(fèi)，改地方行政撥款為國(guó)家財(cái)政撥款，避免司法機(jī)關(guān)在財(cái)政上受制于地方。四是處理好司法機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系。明確各級(jí)司法機(jī)關(guān)的職能定位，讓各級(jí)司法機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，能夠完全依法獨(dú)立地行使職權(quán)。五是處理好司法與民意的關(guān)系。既要充分考慮民意訴求，又必須堅(jiān)決維護(hù)司法權(quán)威。

司法體制改革還必須健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，確保司法權(quán)依法公正行使。

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