張秋蘭　馬回　鄭穎

[摘 要]近年來，連續(xù)的霧霾天氣給人們的生命財(cái)產(chǎn)和身體健康造成了巨大損害。如何有效防治霧霾，成為當(dāng)前全社會(huì)都十分關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文基于霧霾形成的主要原因，分析了目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境所面臨的危機(jī)，并借鑒國(guó)外霧霾治理的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的治理霧霾的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]霧霾治理；生態(tài)環(huán)境；經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類號(hào)]X51 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1674-6848（2014）02-0040-08

[作者簡(jiǎn)介]張秋蘭（1964—），女，山東榮城人，江西省社會(huì)科學(xué)院應(yīng)用對(duì)策研究室副主任、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究；馬 回（1986—），男，江西南昌人，江西省社會(huì)科學(xué)院應(yīng)用對(duì)策研究室研究實(shí)習(xí)員，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究；鄭 穎（1985—），女，江西南昌人，江西省社會(huì)科學(xué)院研究實(shí)習(xí)員，主要從事環(huán)境社會(huì)學(xué)研究。（江西南昌 330077）

Abstract： Haze weather has been causing tremendous damage to peoples lives and physical health in recent years. How to prevent haze effectively has become a hot topic for whole society. This paper， based on the main causes of formation of haze weather， analyzes giant crisis of current Chinese ecological environment， and by learning experience from the foreign countries which have successfully controlled haze weather， proposes several suggestions that adapt to Chinese national conditions.

Key words： haze governance； ecological environment； experience

霧霾是大霧與灰霾相疊加而形成的重污染天氣。2014年開春以來，我國(guó)中東部、東北西北部及西南東南部地區(qū)相繼出現(xiàn)大面積的霧霾天氣，尤其在京津蘇粵等地，霧霾天氣創(chuàng)52年來持續(xù)天數(shù)之最。環(huán)保部副部長(zhǎng)吳曉青在2014年3月8日舉行的十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議新聞中心記者會(huì)上明確表示，2013年京津冀區(qū)域空氣污染最為嚴(yán)重，全國(guó)空氣質(zhì)量最差的十個(gè)城市中有7個(gè)在京津冀區(qū)。①

霧霾天氣席卷全國(guó)，昔日環(huán)境狀況良好的城市在此次大范圍霧霾影響下，也不能幸免于難。以江西省為例，自改革開放以來，江西省在中央和省委領(lǐng)導(dǎo)的正確指引下，一直高度重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已由新世紀(jì)之初的全國(guó)第8位上升至全國(guó)前5強(qiáng)。然而，自2012年上半年開始，江西省的南昌、九江、撫州、宜春、上饒、贛州等城市逐漸出現(xiàn)小范圍的霧霾天氣。2013年12月初，南昌更是前所未有地出現(xiàn)為期近一周的大面積持續(xù)性霧霾天氣，呼吸道、心血管病人驟增。2014年1月31日，據(jù)美國(guó)航空航天局NASA中文臺(tái)報(bào)道，南昌空氣污染指數(shù)嚴(yán)重爆表，高達(dá)996ug/m3，位列全國(guó)第一！種種跡象表明：盡管省內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體較為良好，但是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，污染物的排放量也已經(jīng)瀕臨界限，亟待全省人民反思目前的生產(chǎn)和生活方式，也需要深刻認(rèn)識(shí)到江西省早已背負(fù)上了“生態(tài)赤字”，生態(tài)環(huán)境的警鐘已然敲響，霧霾治理刻不容緩。

一、霧霾產(chǎn)生的原因和現(xiàn)狀分析

（一）霧霾產(chǎn)生的原因

霧霾形成的原因主要有四個(gè)方面①：一是污染物的大量排放。包括燃燒煤炭、機(jī)動(dòng)車尾氣排放、工業(yè)廢氣污染和揚(yáng)塵，這些污染源是空氣中PM2.5濃度過高的主要元兇。二是氣候和環(huán)境因素影響。例如江西省受阿留申低壓影響，冷空氣來勢(shì)兇猛，致使江西省11月份大部分地區(qū)氣溫異常偏低，而12月初氣溫有所回升的現(xiàn)象使近地面形成逆溫層。這種逆溫層就如同一層籠罩全城的鍋蓋，使得大氣層中低空的空氣垂直運(yùn)動(dòng)受到了限制，高空氣溫比低空氣溫更高的逆差極不利于空氣中懸浮微粒垂直向高空飄散。三是社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展、城市人口的不斷增長(zhǎng)，鱗次櫛比的高樓大廈越來越多，這對(duì)流經(jīng)城市的季風(fēng)產(chǎn)生了明顯的阻礙，不利于懸浮微粒在大氣中的擴(kuò)散與稀釋，最終導(dǎo)致PM2.5顆粒在城區(qū)和近郊區(qū)周圍的長(zhǎng)期沉積。四是周邊區(qū)域污染和本地污染貢獻(xiàn)疊加。以江西省為例，其地處長(zhǎng)江中下游的交接要道，周邊城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)達(dá)省份污染物的輸送和省內(nèi)排放污染物的疊加，使PM2.5污染物濃度水平進(jìn)一步升高，從而加重了江西省的空氣污染水平。

（二）我國(guó)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

根據(jù)環(huán)保部公布的2013年第三季度空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)來看②，霧霾重點(diǎn)監(jiān)測(cè)區(qū)域中，京津冀地區(qū)13個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)平均為37.5%，平均超標(biāo)天數(shù)比例為62.5%，其中重度污染天數(shù)比例為5.9%，嚴(yán)重污染天數(shù)比例為0.4%；長(zhǎng)三角地區(qū)25個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)平均為73.5%，平均超標(biāo)天數(shù)比例為26.5%，其中重度污染比例為1.3%，無嚴(yán)重污染天數(shù)；珠三角地區(qū)9個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)平均為77.6%，平均超標(biāo)天數(shù)比例為22.4%，其中重度污染比例為1.3%，無嚴(yán)重污染天數(shù)?？傮w來說，南方重點(diǎn)區(qū)域及城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)于北方，北方京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量改善亟需進(jìn)行。

從全國(guó)角度上來看，“中國(guó)正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，環(huán)境總體惡化的趨勢(shì)尚未根本改變，壓力還在加大”③，未來生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢(shì)也將日益突顯。我們不禁想問，一直以來讓我們引以為傲的“綠水青山”都去哪兒了？這也儼然已經(jīng)引起了中央領(lǐng)導(dǎo)人和全社會(huì)的廣泛關(guān)注，如2014年2月11日環(huán)保部副部長(zhǎng)翟青在國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布會(huì)上明確指出，未來要全力落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》；次日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究如何進(jìn)一步解決霧霾等大氣污染問題。霧霾治理的“全民戰(zhàn)爭(zhēng)”已然打響，改善環(huán)境，提高生活質(zhì)量，是黨、政府和人民群眾的共同愿望。endprint

二、國(guó)外霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

霧霾早已成為全人類的共同問題，許多國(guó)家通過多年的治理，已取得卓有成效的治理方案，在根治霧霾方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)① ②。

（一）建立嚴(yán)格完善的環(huán)境法律體系和行之有效的執(zhí)法力度

各國(guó)頒布的相關(guān)法律，為依法治理大氣污染奠定了基礎(chǔ)。

提到大氣污染，就不得不提曾有著“霧都”之稱的倫敦。19世紀(jì)初，英國(guó)率先進(jìn)行工業(yè)革命，在其極速發(fā)展期間，整個(gè)倫敦?zé)焽枇至?，工廠排放出的大量粉塵和有毒氣體密布全區(qū)，直接導(dǎo)致倫敦上空每年有四分之一的時(shí)間籠罩在霧霾之中。由于空氣中長(zhǎng)期蓄積大量一氧化碳、二氧化硫和各種有害粉塵，導(dǎo)致1952年10月至12月短短兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)，倫敦市區(qū)有超過12000人死于呼吸系統(tǒng)疾病，其中僅12月5日至8日4天時(shí)間內(nèi)，倫敦市死亡人數(shù)就高達(dá)4000人，還有更多市民患上支氣管炎、冠心病、肺結(jié)核甚至癌癥。這場(chǎng)災(zāi)難讓英國(guó)人痛心疾首，開始反思空氣污染所造成的嚴(yán)重后果，并且開始采取一系列整改措施：立法確立監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展公共交通、嚴(yán)格管制尾氣超標(biāo)車輛和大力建設(shè)城市綠化帶。英國(guó)政府于1956年頒布并實(shí)施了世界上第一部空氣污染治理法案《清潔空氣法》，旨在嚴(yán)格管控煤炭用量。該法律規(guī)定，倫敦市內(nèi)的電廠必須全部關(guān)閉；包括重工業(yè)污染大戶在內(nèi)的1.9萬(wàn)項(xiàng)工業(yè)設(shè)施遷往郊區(qū)；重新規(guī)定工業(yè)企業(yè)建造高大煙囪標(biāo)準(zhǔn)，要求加強(qiáng)疏散大氣污染物功能。不僅如此，英國(guó)政府還斥巨資改造城市居民的傳統(tǒng)爐灶，逐步實(shí)現(xiàn)居民生活天然氣化，并采取冬季集中供暖的方式，有效地減少了城市居民的煤炭用量。1968年，英國(guó)政府針對(duì)各種廢氣排放問題，又出臺(tái)了一系列關(guān)于空氣污染防控法案，并制訂了明確的處罰措施，有效減少了煙塵和顆粒物。

美國(guó)著名的“天使之城”洛杉磯也曾經(jīng)一度飽受空氣污染的困擾。自上世紀(jì)40年代開始，洛杉磯全城除煉油廠、供油站等工業(yè)企業(yè)的石油燃燒物排放外，還有超過250萬(wàn)輛汽車的尾氣排放，洛杉磯遠(yuǎn)遠(yuǎn)看去猶如一個(gè)巨大的毒煙霧工廠。1944年，距離洛城100公里海拔2000米高山上的大片松林開始枯死；同年秋季，柑橘出現(xiàn)嚴(yán)重減產(chǎn)。到了50年代，空氣污染災(zāi)害變本加厲，僅1950至1951年一年時(shí)間內(nèi)，美國(guó)因大氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)15億美元，超過400人因呼吸系統(tǒng)衰竭而死亡。最嚴(yán)重的是1955年，短短幾天時(shí)間內(nèi)，數(shù)百位老人死于呼吸道疾病。接踵而至的慘劇促使美國(guó)政府于1955年當(dāng)年通過了《空氣污染控制法》，賦予環(huán)保機(jī)構(gòu)立法、執(zhí)法、處罰權(quán)，并通過監(jiān)控、技術(shù)改進(jìn)和強(qiáng)制執(zhí)行等相結(jié)合的方式開展工作。如加利佛尼亞州制定并推行的《空氣質(zhì)量管理計(jì)劃》，通過信息公開、排污許可證和動(dòng)員全民參與的方式推進(jìn)節(jié)能減排。1990年，又實(shí)施酸雨控制計(jì)劃，通過《清潔大氣修正法案》，有效地降低了臭氧污染。

（二）監(jiān)控信息實(shí)時(shí)公開，政府和機(jī)構(gòu)接受民眾監(jiān)督

1997年7月，美國(guó)環(huán)保署率先提出將PM2.5納入全國(guó)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，并在政府官網(wǎng)上實(shí)時(shí)公布當(dāng)天PM2.5的監(jiān)測(cè)結(jié)果及次日預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。民眾可以隨時(shí)通過手機(jī)上網(wǎng)查詢自己所在區(qū)域的空氣質(zhì)量總體狀況、PM2.5數(shù)值和臭氧監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。該網(wǎng)站以六種顏色表示空氣污染程度，綠色表示“良好”，黃色、橙色、紅色、紫色依次加重，醬紅色則表示“危險(xiǎn)”。與空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)狀況相對(duì)應(yīng)，該網(wǎng)站還會(huì)給出市民相應(yīng)的鍛煉建議，當(dāng)污染較為嚴(yán)重時(shí)，美國(guó)官網(wǎng)會(huì)要求民眾控制戶外活動(dòng)的強(qiáng)度和時(shí)間，盡量減少室外有害顆粒物的吸入，以降低對(duì)身體的損害?，F(xiàn)在該網(wǎng)站運(yùn)營(yíng)更加成熟，登錄由美國(guó)環(huán)保署等機(jī)構(gòu)合辦的AIRNow網(wǎng)站，可以查詢到全美各地動(dòng)態(tài)空氣質(zhì)量指數(shù)圖、臭氧指數(shù)圖、PM2.5指數(shù)圖以及根據(jù)各指數(shù)列出的全美空氣質(zhì)量最差的5個(gè)地點(diǎn)。美國(guó)環(huán)保署還將地區(qū)空氣質(zhì)量水平按照可吸入顆粒量分為：未達(dá)標(biāo)、達(dá)標(biāo)和雖然數(shù)據(jù)不足但可被認(rèn)為達(dá)標(biāo)三種。如果該區(qū)域被列為未達(dá)標(biāo)，所在的州和地方政府必須在3年內(nèi)達(dá)標(biāo)，并且實(shí)時(shí)發(fā)布到網(wǎng)上，接受民眾的監(jiān)督。

法國(guó)政府則主要通過空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)協(xié)會(huì)監(jiān)測(cè)空氣污染物濃度，并向公眾提供空氣質(zhì)量信息。根據(jù)監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)，法國(guó)環(huán)境與能源管理局在其官網(wǎng)上每天發(fā)布當(dāng)日與次日空氣質(zhì)量指數(shù)圖，并就如何防護(hù)和改善提出相應(yīng)建議。當(dāng)空氣污染指數(shù)超標(biāo)時(shí)，地方政府就會(huì)立即采取應(yīng)急措施，減少污染物的排放。環(huán)境部門還會(huì)向公眾發(fā)出呼吁，倡導(dǎo)公眾調(diào)節(jié)生活方式，降低汽車速度以減少尾氣排放等。

英國(guó)政府也非常重視空氣質(zhì)量的實(shí)時(shí)通報(bào)。在英國(guó)環(huán)保局的官方網(wǎng)站上，不僅發(fā)布大倫敦地區(qū)實(shí)時(shí)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)以及各種污染物濃度指數(shù)，而且每小時(shí)更新一次。民眾還可以下載相關(guān)軟件，通過谷歌地圖觀測(cè)一周空氣質(zhì)量走勢(shì)圖，直觀地了解到全英國(guó)本土所有監(jiān)測(cè)各種空氣污染物數(shù)值。

（三）改善交通條件，擴(kuò)大綠化設(shè)施

國(guó)外整治空氣污染的另一重要手段就是發(fā)展城市交通和綠化。

到了上世紀(jì)八九十年代，由于汽車尾氣所造成的空氣污染成為英國(guó)生態(tài)環(huán)境的首要威脅。英國(guó)政府先后采取包括大力發(fā)展公共交通、抑制私家車發(fā)展、安裝尾氣凈化設(shè)施、鼓勵(lì)步行、騎自行車等多種方式，以減少汽車尾氣的排放。如1993年，英國(guó)政府要求所有新車必須加裝催化器，以減少氮氧化物的污染；2000年，英國(guó)政府發(fā)布交通狀況白皮書，大幅提高停車費(fèi)用；2003年，英國(guó)政府開始對(duì)所有進(jìn)城的私家車輛征收“擁堵費(fèi)”，并停止向環(huán)境污染嚴(yán)重的車輛發(fā)放執(zhí)照。此外，英國(guó)政府大力支持新能源汽車的發(fā)展，倫敦政府計(jì)劃在2015年建成2.5萬(wàn)套電動(dòng)車充電裝置，電動(dòng)車的買主將享受高額返利，免交汽車碳排放稅和停車費(fèi)。自行車交通也被英國(guó)政府作為支柱，倫敦計(jì)劃建設(shè)12條自行車高速公路，全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立1000英里長(zhǎng)的自行車線路網(wǎng)。英國(guó)的政府官員則以身作則，控制公務(wù)車的使用。英國(guó)治理大氣污染的另一有效手段是加強(qiáng)綠化。為了恢復(fù)綠化景觀，改善生態(tài)環(huán)境，英國(guó)政府采取了一系列措施：首先是明確了綠化和林業(yè)建設(shè)的首要任務(wù)是保護(hù)環(huán)境，提供人們對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求；其次是因地制宜地實(shí)施林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)海洋性氣候的特點(diǎn)增加和保護(hù)自然植被；第三是建設(shè)和保護(hù)雙管齊下。樹木一旦種植就很少移栽，公園綠地一旦建成就很少調(diào)整改造，并重點(diǎn)保護(hù)原生態(tài)的濕地和高原植被，大力發(fā)展城郊森林和社區(qū)森林；第四是各部門通力合作，盡可能多的增加綠化面積。通過二三十年的努力，現(xiàn)在的倫敦、牛津、劍橋、約克、愛丁堡、格拉斯哥、曼徹斯特、利物浦等城市綠化覆蓋率都在40%以上，城市與森林相鄰。endprint

日本在工業(yè)化初期也曾飽受空氣污染之苦。1999年?yáng)|京六百多位國(guó)道沿線呼吸道疾病患者就以汽車尾氣傷害其身體為由狀告地方政府和八家汽車企業(yè)，經(jīng)專家鑒定，汽車尾氣造成的PM2.5確有強(qiáng)烈的致癌作用。正是這一訴訟案推動(dòng)了日本政府對(duì)PM2.5的重視和地方政府著手管控交通的決心。自2000年開始，日本政府開始要求汽車加裝尾氣凈化裝置，并禁止超標(biāo)車投入運(yùn)行。經(jīng)過多年的努力，日本在汽車尾氣排放的控制方面取得了良好的效果。目前東京近十萬(wàn)輛的出租車都成功改造成使用天然氣，PM2.5數(shù)值得到大幅下降。此外，樹木對(duì)城市空氣的凈化作用也功不可沒。按東京現(xiàn)行的規(guī)定，新建大樓必須配有綠地，要完善樓頂綠化設(shè)施，而且綠化面積必須占樓房面積的20%以上。東京綠化的另一個(gè)特點(diǎn)就是多種樹不種草，即綠化不僅僅要求面積，更加看重綠化的體積，這一點(diǎn)也是非常值得我們學(xué)習(xí)。

40多年前，穿過德國(guó)魯爾工業(yè)區(qū)的萊茵河也曾飽受污染之害。德國(guó)通過100多個(gè)“空氣清潔與行動(dòng)計(jì)劃”，使萊茵河流域煥然一新。具體方法主要有兩種。一種是限制顆粒物的排放。如車輛限行限速，工業(yè)設(shè)備限制運(yùn)轉(zhuǎn)等。許多地區(qū)選擇設(shè)立“環(huán)保區(qū)域”，只允許符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)車輛駛?cè)?。目前歐盟許多成員國(guó)也都紛紛效仿德國(guó)的這一種處理模式，許多地方甚至設(shè)置車輛禁區(qū)，只能乘坐有軌列車駛?cè)?。另一種是通過技術(shù)手段減少排放。如安裝顆粒過濾裝置，積極投入資金促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)等等。

（四）全民參與，人人有責(zé)

在世界銀行對(duì)菲律賓的環(huán)境監(jiān)督報(bào)告中可以看到①，每年菲律賓有超過2000人死于空氣污染，9000多人患上慢性支氣管炎，用于治療呼吸道疾病的費(fèi)用支出每年達(dá)15億美元。亞洲開發(fā)銀行報(bào)告也已證實(shí)②，菲律賓首都馬尼拉目前已經(jīng)成為亞洲空氣污染最嚴(yán)重的城市之一。其污染源各種各樣，而80%的空氣污染來自于汽車尾氣。在此情況下，菲律賓政府被迫針對(duì)汽車尾氣排放發(fā)起了“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。一方面，政府在社會(huì)上廣為宣傳汽車尾氣對(duì)環(huán)境和人體健康所造成的嚴(yán)重威脅；另一方面，由于缺乏人力和技術(shù)支持，菲律賓政府號(hào)召民眾積極參與到環(huán)保事業(yè)當(dāng)中，開通短信平臺(tái)，通過檢舉揭發(fā)的方式監(jiān)督超標(biāo)車輛。對(duì)于沒有手機(jī)的市民，菲律賓政府還提供了熱線電話和電子郵箱供市民舉報(bào)。一旦被5人以上舉報(bào)，交管部門將對(duì)其進(jìn)行檢測(cè)，并限期整改。如果不服從處理，汽車牌照就會(huì)被吊銷。

在德國(guó)，人人以節(jié)能減排為己任。在工業(yè)領(lǐng)域，工廠都盡量減少排污；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)戶會(huì)借鑒現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)手段，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，優(yōu)化飼養(yǎng)種植方法；在交通領(lǐng)域，車輛都安裝顆粒過濾裝置；在日常生活中，絕大部分德國(guó)人也會(huì)自覺使用可再生能源，垃圾分類處理，購(gòu)買節(jié)能型家電產(chǎn)品；在日常出行中，民眾會(huì)盡量乘坐公共交通工具、騎車或者步行，私家車會(huì)盡量選擇排量小、污染小的車型?，F(xiàn)在的柏林、科隆和漢諾，已經(jīng)完全看不到“歐2”以下級(jí)別車輛的身影。

美國(guó)政府國(guó)民大力宣揚(yáng)“保護(hù)環(huán)境、從我做起”的口號(hào)。在美國(guó)環(huán)保署的官網(wǎng)上，不僅及時(shí)發(fā)布有關(guān)空氣污染的信息，還向公眾提供在相應(yīng)環(huán)境條件下的防護(hù)小貼士，并經(jīng)常提示人們?nèi)绾卧谌粘Ｉ钪小皬奈易銎稹币灾谔岣呖諝赓|(zhì)量。如夏天空調(diào)溫度適當(dāng)調(diào)高點(diǎn)，冬天適當(dāng)調(diào)低些，以此來節(jié)約用電量；鼓勵(lì)購(gòu)買帶有“能源之星”標(biāo)志的家用和辦公設(shè)備；在盡可能的情況下拼車、搭乘公共交通工具、騎自行車或步行；盡量少使用壁爐和燃燒木頭、樹葉等。

三、國(guó)外霧霾治理成功經(jīng)驗(yàn)的啟示和思考

（一）多國(guó)霧霾治理的啟示

縱觀全球，無論是倫敦的霧都治理、洛杉磯的霧霾戰(zhàn)爭(zhēng)，還是日本的訴訟倒逼改革以及菲律賓的全民監(jiān)督等，都呈現(xiàn)出許多相似之處，為未來我們霧霾治理工作帶來了許多指導(dǎo)：

1.霧霾治理必須找準(zhǔn)根源，對(duì)癥下藥。倫敦的空氣污染源自煤炭的大量燃燒；洛杉磯將視線對(duì)準(zhǔn)了汽車數(shù)量的高速增長(zhǎng)以及成品石油燃燒形成的氣體堆積。我國(guó)的霧霾，不能僅僅簡(jiǎn)單地歸咎于地理及氣候因素，應(yīng)當(dāng)直面問題，綜合分析。

2.霧霾治理需要政府、民眾、企業(yè)協(xié)同合作，共同努力。首先，政府要制定對(duì)廢氣、尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的政策法規(guī)及懲罰措施；其次，有明確的監(jiān)督機(jī)制保證各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處，各類工業(yè)企業(yè)、工程項(xiàng)目能夠進(jìn)行務(wù)實(shí)的整改；最后，還需要廣大群眾積極參與，從小做起、從自己做起，將“低碳環(huán)?！钡纳罾砟顖?zhí)行起來，盡量減少私家車出行，杜絕過度裝修等行為，為減少PM2.5作出自己的貢獻(xiàn)。

3.霧霾治理是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。俗話說“病來如山倒，病去如抽絲”，治理霧霾需要行之有效的措施，這是一個(gè)長(zhǎng)期的過程；英國(guó)經(jīng)過20多年的努力，耗資20億英鎊，才使泰晤士河煥然一新；美國(guó)經(jīng)過70年的治理，才使南加州地區(qū)“重見天日”。因此，我們必須充分認(rèn)識(shí)到整治霧霾的艱巨性、復(fù)雜性，需建立霧霾監(jiān)控、管理、預(yù)防、治理的長(zhǎng)效機(jī)制，普及空氣污染的危害和預(yù)防知識(shí)，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

（二）對(duì)于我國(guó)治理霧霾的建議

1.治理霧霾，科技發(fā)力

在今年的兩會(huì)上，霧霾治理被首次寫入政協(xié)報(bào)告當(dāng)中，在政府工作報(bào)告中也提到，要深入防治大氣污染?！按髿馕廴痉乐纬蔀閲?guó)家重要和緊迫的戰(zhàn)略需求，全院要高度重視大氣灰霾追因與控制的研究，參與的研究所和科研人員要進(jìn)一步提高責(zé)任感，增強(qiáng)緊迫感，切實(shí)承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略科研力量的歷史責(zé)任”。目前，中科院院長(zhǎng)白春禮在“大氣灰霾追因與控制”專題工作研討會(huì)上作出了這樣的回應(yīng)。毋庸置疑，要根治霧霾，亟需科技的發(fā)力。

目前，我們對(duì)霧霾成因、機(jī)理、二次污染物的轉(zhuǎn)化、重污染天氣如何應(yīng)對(duì)等還缺乏深入的研究，需要加強(qiáng)科技攻關(guān)，為大氣污染防止提供科學(xué)有力的支撐。未來建議針對(duì)我國(guó)霧霾天氣頻繁的現(xiàn)狀，選擇典型城市，成立“霧霾研究實(shí)驗(yàn)室”，開展霧霾的形成機(jī)理、區(qū)域大氣環(huán)流與污染物擴(kuò)散輸送規(guī)律、大氣環(huán)境中二次污染物形成機(jī)理及轉(zhuǎn)化等基礎(chǔ)性研究，從根本上分析我國(guó)大氣霧霾復(fù)合型污染的特征及成因，以便能夠精準(zhǔn)打擊污染源頭，防治資源的浪費(fèi)。endprint

2.治理霧霾，權(quán)利開放

根據(jù)西方霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)，治理霧霾的其實(shí)質(zhì)就是兩個(gè)字：確權(quán)①。具體來說，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)之所以無法讓環(huán)境在現(xiàn)有條件下完成自我治愈，很大程度上是由于權(quán)責(zé)不清所致。僅以排污權(quán)為例，由于相關(guān)事權(quán)和財(cái)權(quán)界定不清、統(tǒng)一制度安排不清，所以在配置上，本在美國(guó)行之有效的市場(chǎng)交易和價(jià)格體系放到我國(guó)的霧霾治理上就變得無用武之地。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快明確各種排污權(quán)的邊界，而不是像現(xiàn)在這樣，由政府來確定各地的排污量，然后根據(jù)排污量來約束排污主體。很明顯，排污量不可能等同于排污權(quán)的界定，其中最大的區(qū)別在于，前者在根本上不屬于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)配置方式。在實(shí)際操作和環(huán)境權(quán)益保護(hù)效果上，兩者優(yōu)劣高下立判，非市場(chǎng)手段本身很可能會(huì)偏離科學(xué)和合理的水平，而且其方式還涉及到市場(chǎng)公平問題，例如怎么分配和監(jiān)督排污量，怎么懲處超額排污等，都存在很大的尋租空間。政府權(quán)力的過于集中，也是環(huán)保領(lǐng)域各類貪腐案件的原因所在。就此而言，做到“政策到位，給出權(quán)利”，方能真正體現(xiàn)十八大精神中“讓市場(chǎng)發(fā)揮在資源配置中的決定性作用”的精髓。

3.治理霧霾，辦法給力

這是霧霾治理工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。要從政策落實(shí)、能源調(diào)整、及完善政績(jī)?cè)u(píng)估體系三個(gè)方面，綜合運(yùn)用各種防治措施。

在政策落實(shí)方面，首先針對(duì)企業(yè)造成的大氣污染，國(guó)外治理都是立法先行，實(shí)行多年已有完備的法律體系。而我國(guó)大氣污染立法方面尚不完善，已實(shí)施12年的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》亟待修訂，尤其需要加強(qiáng)違法處罰力度，真正解決違法成本低、守法成本高的問題，為企業(yè)，尤其是守法企業(yè)，營(yíng)造一個(gè)公平的法治環(huán)境?，F(xiàn)行的《大氣污染防治法》最高的處罰是針對(duì)造成嚴(yán)重的空氣污染事故的，處罰為50萬(wàn)元人民幣以下，這樣的罰款金額猶如隔靴搔癢。而美國(guó)在企業(yè)違法排污時(shí)，每項(xiàng)違法行為罰金可達(dá)每天25萬(wàn)美元，同時(shí)沒收企業(yè)因違法所獲得的經(jīng)濟(jì)利益，如果因?yàn)檫`法造成了環(huán)境損害，還會(huì)有民事訴訟和公益訴訟追究賠償。以江西省為例，未來可以參照美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，制定《江西省大氣污染處罰條例》，并在污染嚴(yán)重的區(qū)域試行；同時(shí)，對(duì)于以低碳經(jīng)濟(jì)為發(fā)展模式的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策。從而提高能源使用效率的內(nèi)在動(dòng)力，將綠色發(fā)展理念落實(shí)到行動(dòng)上。

在工業(yè)造成的揚(yáng)塵污染方面，需要積極推動(dòng)立法和管理相結(jié)合的綜合治理模式。從全國(guó)范圍上來看，我國(guó)揚(yáng)塵污染已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，且暫時(shí)還沒有好轉(zhuǎn)的跡象。我國(guó)許多城市都正處于并將長(zhǎng)期處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速發(fā)展期，房屋的建設(shè)和拆除、物料的運(yùn)輸和堆放、道路與管線的施工等，使空氣中顆粒物的比重越來越大。因此，加強(qiáng)揚(yáng)塵治理也是防治霧霾工作的重要一環(huán)。以南昌市為例，未來要堅(jiān)決貫徹落實(shí)《南昌市建筑工地?fù)P塵污染防治工作方案》，加強(qiáng)對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督，不定期組織督查組進(jìn)行走訪巡視，落實(shí)建設(shè)工地規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化工作，嚴(yán)格控制施工揚(yáng)塵。

在汽車尾氣的排放方面，需要加大機(jī)動(dòng)車尾氣治理力度，盡快確定機(jī)動(dòng)車行駛過程中產(chǎn)生和排入大氣的廢氣最高量，更新機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于超過標(biāo)準(zhǔn)的車輛堅(jiān)決禁止投入運(yùn)行。在居民較密集的區(qū)域或者交通量大的樞紐路口，設(shè)置廢氣濃度檢測(cè)點(diǎn)，一旦發(fā)現(xiàn)該點(diǎn)廢氣濃度超標(biāo)，可以向交管部門申請(qǐng)采取限制交通等措施以降低空氣的污染。

在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，我國(guó)是以煤為主的能源消耗結(jié)構(gòu)。2012年，煤炭消費(fèi)量占我國(guó)一次能源消費(fèi)的66.6%①，與世界煤炭消費(fèi)量占比的29.9%相比，未來我國(guó)在低碳能源的開發(fā)利用上還有很大的上升空間。隨著能源資源緊缺、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等諸多困難的浮現(xiàn)，以資源消耗為代價(jià)的傳統(tǒng)發(fā)展方式已難以為繼。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)是降低PM2.5的必經(jīng)之路。為此，我國(guó)已經(jīng)提出了“減煤、穩(wěn)油、增氣”的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略目標(biāo)。

未來我國(guó)需要嚴(yán)格控制高耗能、高污染的產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)低碳化、清潔化，以太陽(yáng)能、風(fēng)能等清潔能源和可再生能源為開發(fā)重點(diǎn)，加速新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從源頭上降低煤炭、石油的消耗，減少污染物的排放。

在完善政績(jī)?cè)u(píng)估體系方面，需要引入地方政府保障空氣質(zhì)量責(zé)任制。客觀地說，“GDP至上”的慣性思維在一定程度上助長(zhǎng)了生態(tài)環(huán)境的破壞。為了讓經(jīng)濟(jì)騰飛、人民富裕，“GDP至上”讓我們?cè)敢庖誀奚徊糠汁h(huán)境、資源為代價(jià)，換取人們過上更加幸福的生活。然而在自然科學(xué)里，有一個(gè)名詞叫“自然容量”（environment capacity），即在人類的生存和自然生態(tài)系統(tǒng)不致受到破壞的前提下，某一環(huán)境所能容納污染物的最大負(fù)荷量。一旦該地區(qū)的污染物超過最大容量，這一生態(tài)環(huán)境的平衡和正常功能就會(huì)遭到破壞。幾十年過去，我國(guó)通過生產(chǎn)要素的大量投入，高消耗、高污染、高成本的粗放型經(jīng)濟(jì)模式，發(fā)展紅利已經(jīng)消失、弊端不斷突顯，大量重度霧霾事件昭示著我們正走向環(huán)境容量的邊緣。

推進(jìn)政績(jī)考核機(jī)制創(chuàng)新，完善現(xiàn)行的政績(jī)考核評(píng)估體系是解決這些問題的途徑之一。中共中央總書記習(xí)近平就在2013年上半年的全國(guó)組織會(huì)議中提出，“要不以GDP論英雄”。黨的十八屆三中全會(huì)也明確表示，“在國(guó)家重點(diǎn)扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)縣不考核GDP”。江西省省委書記強(qiáng)衛(wèi)也在省委十三屆八次全會(huì)中強(qiáng)調(diào)，要建全科學(xué)的考核機(jī)制。這是良好的開端，建議將資源消耗、環(huán)境成本、生態(tài)效益等環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系，例如按照當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將江西省各行政區(qū)域分為空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、不達(dá)標(biāo)兩類，定期評(píng)估，滾動(dòng)實(shí)施。針對(duì)不達(dá)標(biāo)的行政區(qū)域，要求地方政府領(lǐng)導(dǎo)人必須在限定時(shí)間內(nèi)制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并將此納入政績(jī)考核。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度上來看，這將是一項(xiàng)重要的制度和機(jī)制，能夠有效地遏制地方領(lǐng)導(dǎo)人盲目追求高GDP而引進(jìn)重污染項(xiàng)目，對(duì)推動(dòng)城市空氣質(zhì)量的持續(xù)改善有著積極而深遠(yuǎn)的影響。

4.打破行政界限，采取區(qū)域共同行動(dòng)

“區(qū)域性污染”是霧霾的主要特征，往往覆蓋多個(gè)行政區(qū)域。例如12月9日江西省所遭遇的霧霾天氣，就使得福銀、昌九、德昌等多個(gè)高速公路封閉，僅憑南昌啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。可見，霧霾面前，無人能獨(dú)善其身。僅憑一個(gè)城市的單打獨(dú)斗已不足以應(yīng)對(duì)區(qū)域空氣污染擴(kuò)散的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。建議學(xué)習(xí)京津冀晉蒙“首都經(jīng)濟(jì)圈”協(xié)同治霾的治理模式，各省根據(jù)自身和周邊省份特點(diǎn)，形成小范圍聯(lián)合治霾區(qū)，進(jìn)行深度合作，合理謀劃布局，加快產(chǎn)業(yè)調(diào)整。

以江西省為例，可以與周邊的湖南省、湖北省、安徽省組成“中四角”經(jīng)濟(jì)圈的聯(lián)防合作，打破行政界限，建立常設(shè)性的污染防治和應(yīng)急聯(lián)合會(huì)議制度，完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。2013年12月江西省環(huán)保廳召開的《南昌、九江大氣污染控制規(guī)劃》項(xiàng)目對(duì)接會(huì)就是一個(gè)非常好的開端。未來必須加強(qiáng)其省內(nèi)各市、縣、區(qū)的協(xié)調(diào)合作、信息互通、資源互補(bǔ)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)污染應(yīng)急機(jī)制的無縫對(duì)接，達(dá)到預(yù)防、治理步調(diào)一致。在空氣污染的嚴(yán)重威脅下，沒有人能夠置身事外，抵制空氣污染，區(qū)域協(xié)防合作，是共同的責(zé)任。

5.監(jiān)控信息公開

霧霾治理的數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)公開至關(guān)重要。各地氣象部門需要加大信息系統(tǒng)研發(fā)力度，構(gòu)造完整的軟件、硬件平臺(tái)，培養(yǎng)更多的相關(guān)專業(yè)人才，加強(qiáng)對(duì)大氣成分分析、監(jiān)測(cè)和研究，針對(duì)霧霾天氣做好24小時(shí)的跟蹤監(jiān)控，并且通過官方網(wǎng)站、微博主頁(yè)、短信平臺(tái)等社交媒體實(shí)時(shí)公布霧霾天氣預(yù)警及發(fā)展演變信息，提高人民群眾對(duì)霧霾天氣的認(rèn)識(shí)和防護(hù)能力。目前來說，我國(guó)部分省份對(duì)霧霾信息還沒有做到完全公開，有關(guān)部門需要加快監(jiān)控信息透明化，廣大人民群眾才能科學(xué)合理地安排霧霾天氣下的交通出行、日常生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；廣大專家學(xué)者才能根據(jù)當(dāng)?shù)仂F霾天氣地域分布、發(fā)生時(shí)間和持續(xù)時(shí)間等，開展氣候承載力對(duì)城市發(fā)展影響的研究，城市規(guī)劃氣候可行性的論證，建立城市污染源控制研究方案等一系列治理工作。

6.提高人民環(huán)境意識(shí)

在霧霾災(zāi)害面前，無人能夠幸免，而每個(gè)人或多或少都負(fù)有一定的責(zé)任。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善意識(shí)的教育普及工作，引導(dǎo)公民不斷增強(qiáng)參與環(huán)保，倡導(dǎo)公共交通，節(jié)約能源減少排放。同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)控聚氯乙烯市場(chǎng)，減少白色污染，堅(jiān)決抵制不可降解材料的使用。在日常生活中，可以成立“環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)”，聘用下崗、退休人員，開展市容環(huán)境監(jiān)督工作，并授權(quán)對(duì)亂扔垃圾、煙頭，焚燒樹葉秸稈等不文明的行為進(jìn)行輕微處罰。通過廣泛的監(jiān)督員參與，有助于組織發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行自我教育、自我管理，營(yíng)造人人參與、共建共管的社會(huì)氛圍；同時(shí)，聘用下崗、退休員工，可以為社會(huì)提供更多的就業(yè)崗位，創(chuàng)造新的財(cái)富。只有政府、企業(yè)和全社會(huì)的共同努力，形成全民參與的強(qiáng)大合力，才能真正實(shí)現(xiàn)霧霾的治理，最終實(shí)現(xiàn)還我們“綠水青山”的美好夙愿。

責(zé)任編輯：龍迪勇endprint