李衛(wèi)東

摘 要：政府購買公共服務(wù)是當(dāng)前中國行政改革中的重大制度轉(zhuǎn)型，對購買項目進(jìn)行考核評估是購買公共服務(wù)中的重要環(huán)節(jié)。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，在政府購買公共服務(wù)中的作用日益凸顯，得到越來越多的重視。在分析中國政府在購買公共服務(wù)項目中的評估現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對引入第三方評估機(jī)制的作用及機(jī)制設(shè)計進(jìn)行了研究，提出應(yīng)引入第三方評估機(jī)制，對公共服務(wù)的綜合績效進(jìn)行監(jiān)測和評估，以及時發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)問題，確保政府委托開展的各項服務(wù)能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；第三方評估；機(jī)制設(shè)計；政府

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0183-03

引言

政府購買公共服務(wù)是當(dāng)前中國行政改革中的重大制度轉(zhuǎn)型。其中“合同外包”或者“政府購買”是最常見的方式。隨著非政府組織（Non-government Organization，NGO）及其活動擴(kuò)展到人類生活的各個方面并成為影響全球發(fā)展的重要因素，政府與NGO之間相互依賴，在公共服務(wù)供給上更是構(gòu)建了“伙伴關(guān)系”。

為客觀真實(shí)地評價政府購買社會服務(wù)的工作成果和財政資金的使用效益，加強(qiáng)財政資金的監(jiān)管，增強(qiáng)社會服務(wù)效果，加大對公益服務(wù)性社會組織的培育扶持力度，推動社會組織的健康發(fā)展，保障政府購買服務(wù)工作的順利開展，“購買項目考核評估”成為公共服務(wù)購買管理中的重要一環(huán)。其中，第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的自我評估的缺陷，可以顯著提高評估結(jié)果的客觀性和公正性，在政府購買公共服務(wù)中的作用日益凸顯，得到越來越多的重視。

所謂的“第三方”，一般是具有權(quán)威性的專業(yè)性的中間機(jī)構(gòu)或組織，由他們制定一系列評價標(biāo)準(zhǔn)來對他們業(yè)內(nèi)各組織進(jìn)行評定，得出具有說服力的結(jié)果與報告。其好處是由于其是作為獨(dú)立于“政府”和“非營利組織”的“第三方”，這是客觀公正進(jìn)行評估的基礎(chǔ)。其獨(dú)立于政府的性質(zhì)使其避免了受到官方意識的影響，從而有助于非營利組織的自由發(fā)展；而其又不完全傾向于NGO一方，保證了對NGO監(jiān)管的有效性。而且，作為第三方機(jī)構(gòu)其在社會上的信譽(yù)較好，這也會提高其評估結(jié)論的權(quán)威性。

這種評估不能僅限于是否提供了服務(wù)，而是要將評估指標(biāo)量化，把社會組織的運(yùn)作管理、經(jīng)費(fèi)的使用、服務(wù)的成效、服務(wù)對象的回饋等均納入社會組織評估體系。評估獲得通過，政府繼續(xù)購買其服務(wù)；評估沒有通過，政府則可以購買其他社會組織的服務(wù)，通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置以及高質(zhì)量的服務(wù)。

一、中國政府在購買公共服務(wù)項目中的評估現(xiàn)狀及問題

1.政府在購買公共服務(wù)項目中的評估現(xiàn)狀

2003 年以來，上海、北京、廣東、江蘇、浙江等地方政府向社會組織購買公共服務(wù)的探索不斷增多，形式多樣；購買的領(lǐng)域涉及教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)，還包括社會工作、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、環(huán)境保護(hù)等諸多新型社會需求。購買服務(wù)數(shù)量和范圍都開始逐步擴(kuò)大，可見，中國政府向社會組織購買公共服務(wù)正進(jìn)入全面發(fā)展階段。

與此同時，政府部門也意識到，在項目實(shí)施前對所需要購買的項目采取適當(dāng)?shù)脑u估方法能夠?qū)φ馁Y金的有效使用起到事半功倍的效果。在使用公共服務(wù)過程中，也需要進(jìn)行充分的評估，確保項目的實(shí)施進(jìn)度，保證目標(biāo)計劃的達(dá)成。目前，已經(jīng)有不少地方政府陸續(xù)出臺相關(guān)的文件規(guī)范政府在購買公共服務(wù)中的工作。

例如，東莞市在2011年發(fā)布的《政府購買社會工作服務(wù)考核評估實(shí)施辦法》中提到，立項評估和前期評估中可參照中、后期評估進(jìn)行，分為機(jī)構(gòu)自查、實(shí)地檢查和聯(lián)合驗(yàn)收。評估方式是采用內(nèi)外部評估機(jī)制相結(jié)合的方式，主要就是通過聯(lián)合第三方評估機(jī)構(gòu)對社會組織的社會工作專業(yè)服務(wù)、服務(wù)量及服務(wù)成果、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)作管理進(jìn)行評估。

上海市靜安區(qū)出臺了《關(guān)于靜安區(qū)社會組織承接政府購買新增公共服務(wù)項目資質(zhì)的規(guī)定》，規(guī)定由靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會作為政府購買社會組織公共服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)在承接項目前組織有關(guān)專家對社會組織的資質(zhì)、能力、信譽(yù)、業(yè)績等進(jìn)行評估，在項目實(shí)施過程中會同有關(guān)部門進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督，在項目完成后進(jìn)行績效評估和資金使用狀況的審計。靜安區(qū)在政府購買社會組織公共服務(wù)實(shí)行項目資質(zhì)評估時依據(jù)文件規(guī)定，采取“聽”、“評”、“看”三步法，然后做出綜合評估報告進(jìn)行實(shí)現(xiàn)事前資質(zhì)評估。

北京市政府購買社會組織服務(wù)項目考評方式實(shí)行分項評分，專家小組打分制，根據(jù)項目各部分累計得分確定是否購買該項服務(wù)。主要指標(biāo)體系一級指標(biāo)兩類：業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)，其中兩項指標(biāo)各占50%。二級指標(biāo)包括七個方面：立項情況、目標(biāo)完成程度、效益實(shí)現(xiàn)情況、組織管理水平、預(yù)算管理情況、財務(wù)（資產(chǎn)）管理情況、會計信息質(zhì)量。

2.現(xiàn)有評估辦法存在的主要問題

盡管各地政府都建立了一套以保證服務(wù)質(zhì)量和對所購買的服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督為目標(biāo)的評估方法，但在實(shí)際情況中，合同的執(zhí)行過程依然很難控制，有時甚至導(dǎo)致質(zhì)量下降。具體來看主要有如下兩個問題：（1）評價指標(biāo)的設(shè)置有待合理化、可操作化。部分評價指標(biāo)在評分過程中無法進(jìn)行準(zhǔn)確評價，很難界定一項指標(biāo)不同分?jǐn)?shù)之間的區(qū)別，比如四級指標(biāo)績效目標(biāo)的明確性，明確與比較明確和基本明確之間無法進(jìn)行界定，評價的主觀性較強(qiáng)，因此影響了指標(biāo)在實(shí)際打分中的可操作性。如何將文字性、主觀性強(qiáng)的缺點(diǎn)轉(zhuǎn)化為能定量、較客觀的評價指標(biāo)，需要以后的進(jìn)一步研究。（2）評估集中于項目中后期，缺乏專業(yè)化的評估體系。目前的評估工作多把目光放在項目實(shí)施過程中以及實(shí)施后，忽略了項目購買之前的需求評估。另外由于當(dāng)前社會工作專業(yè)和社會組織發(fā)展不成熟，在與社會組織契約式合作的公共服務(wù)外包中，政府的評估主要是通過工作匯報、領(lǐng)導(dǎo)視察、查看運(yùn)營資料等形式，評估內(nèi)容主要包括有無重大責(zé)任事故、使用情況、服務(wù)的時間等方面，缺少對服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)成效以及服務(wù)對象滿意度等的專業(yè)化評估。

綜上，中國的NGO管理中的第三方評估機(jī)制還沒有建立起來，確切的說是缺少這種獨(dú)立的有權(quán)威的第三方評估機(jī)構(gòu)。并且，立項評估中大多是采取借鑒中后期評估來進(jìn)行的，并沒有形成一個完整的體系。

二、引入第三方評估機(jī)制的作用與意義

1.監(jiān)督作用，促進(jìn)公平

購買公共服務(wù)并不意味著政府完全退出公共服務(wù)提供領(lǐng)域，也不是完全將公共服務(wù)推向市場，而是有目的地引入市場成分，然而，為了規(guī)范和約束承包方的行為，維護(hù)公眾的利益，監(jiān)督便成為購買過程中不可或缺的一環(huán)。但是，從根本上說，政府部門與社會組織是一種平等合作關(guān)系，監(jiān)管的力度不能破壞這種平等合作的關(guān)系。監(jiān)管方需要明確其在正式制度制定和市場監(jiān)管中的職能，進(jìn)一步鼓勵和推動社會組織發(fā)揮其功能和作用。由于政府專業(yè)技術(shù)、人員缺乏，委托其他組織對外包后的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督更為有效。第三方評估機(jī)制可以幫助政府和社會監(jiān)督NGO的行為，使其沿著健康的軌道發(fā)展。

目前中國的NGO管理體制十分需要有對NGO行為進(jìn)行有效監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和制度。每年的“年審”根本不足以有效監(jiān)管各色各類的NGO，而造成了中國當(dāng)前非營利組織管理中事實(shí)上的“放任”。第三方評估將借助其專業(yè)化的方式來實(shí)現(xiàn)對非營利組織的監(jiān)管，并可以起到法律所不能及的預(yù)防功效?？傊谌皆u估機(jī)制可以為有效遏止中國當(dāng)前NGO發(fā)展中的不健康因素做出一定貢獻(xiàn)。

2.激勵作用，引入競爭

第三方評估更是一種激勵機(jī)制，可以激發(fā)NGO的進(jìn)取精神，使一些無所作為的NGO煥發(fā)活力，并取得優(yōu)勝劣汰的效果。第三方評估機(jī)構(gòu)可以利用其具有說服力的權(quán)威性報告，向全社會提供各個NGO的活動能力、資金使用、內(nèi)部管理等實(shí)際狀況；而此報告則關(guān)乎非營利組織一般較為重視的聲譽(yù)和知名度。

第三方評估機(jī)制的引入必然逐步激發(fā)NGO的競爭意識，這與國際上NGO的管理原則是接軌的。目前中國非營利組織的管理思路還是不允許非營利組織互相競爭提供公共產(chǎn)品的，這種情況將隨著第三方評估機(jī)制的引入而逐漸改變。

3.宣傳作用，提高公民意識

由于第三方評估機(jī)構(gòu)的工作同時受到政府、社會、NGO自身的監(jiān)督，其過程、結(jié)果一般要遵循公開、透明的原則，這可以增強(qiáng)公眾對NGO的關(guān)注，使其深入了解NGO的運(yùn)作，提高公民意識，使得更多的公民熱心于慈善、志愿事業(yè)。由于有了第三方評估機(jī)構(gòu)對NGO的整體情況介紹給公眾，也提高了NGO的社會地位?？梢哉f，人們信賴第三方評估機(jī)構(gòu)，參閱其報告的同時，也是一個公民教育的過程。

三、第三方評估機(jī)制的設(shè)計

政府購買公共服務(wù)項目的評估，是一個貫穿項目從開始到結(jié)束的全程的、系統(tǒng)的評估。當(dāng)代中國公共服務(wù)體制正處在變革之中，只有把公共服務(wù)評估，從公共服務(wù)結(jié)果向前延伸到公共服務(wù)需求、公共服務(wù)供給，才能克服由于漸進(jìn)變革帶來的公共服務(wù)體制缺陷造成的局限。

公共服務(wù)項目的全程評估，就是把公共服務(wù)看作是包括需求─供給─結(jié)果的一個公共服務(wù)過程，而對公共服務(wù)需求、公共服務(wù)供給和公共服務(wù)結(jié)果進(jìn)行的全面評估。評估的基本內(nèi)容主要可以概括為以下三點(diǎn)：

1.需求評估

指決定某種公共服務(wù)是否需要提供、確定提供什么樣的公共服務(wù)和確定公共服務(wù)的消費(fèi)邊界。具體包括：（1）區(qū)分公共需求與私人需求。只有這樣，才能保證政府不越位也不缺位。（2）區(qū)分基本公共服務(wù)需求與增值公共服務(wù)需求。只有這樣，才能保證政府優(yōu)先滿足基本公共服務(wù)，做到基本公共服務(wù)均等化。（3）使公共需求與政府職責(zé)相匹配。只有這樣，才能在政府部門之間、中央與地方之間明確各自公共服務(wù)的責(zé)任。

2.供給評估

指確定怎樣生產(chǎn)這種公共服務(wù)，即政府要根據(jù)收益成本分析確定某一公共服務(wù)的具體生產(chǎn)者，方式可以是公開招標(biāo)，或進(jìn)行成本效益評估，政府應(yīng)該秉持效率原則，選擇那些成本和效益比例最為適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)者來承擔(dān)生產(chǎn)任務(wù)。重點(diǎn)評估服務(wù)方案可行性，確保服務(wù)方案符合政府購買服務(wù)的工作目標(biāo)要求，具有較強(qiáng)的組織保障基礎(chǔ)和明顯的專業(yè)特色。具體包括：（1）政府直接生產(chǎn)還是間接生產(chǎn)。純公共服務(wù)優(yōu)先考慮政府直接生產(chǎn)，準(zhǔn)公共服務(wù)優(yōu)先考慮政府間接生產(chǎn)。（2）政府直接生產(chǎn)采用權(quán)威制還是契約制。即使是純公共服務(wù)，也要優(yōu)先考慮契約制的方法，提高資源的配置效率和技術(shù)效率。

3.結(jié)果評估

指對生產(chǎn)過程和生產(chǎn)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評估。重點(diǎn)評估服務(wù)的實(shí)時和動態(tài)績效，包括社會組織內(nèi)部管理績效和被服務(wù)對象滿意度，希望通過對服務(wù)績效的動態(tài)監(jiān)測和管理，幫助建立社會組織內(nèi)部管理績效持續(xù)改進(jìn)機(jī)制，確保服務(wù)目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)。如果生產(chǎn)者不能按要求履行任務(wù)，可以根據(jù)事前的約定，終止合約并追究生產(chǎn)者相應(yīng)的責(zé)任或?qū)で笏痉ㄍ緩浇鉀Q問題。具體包括：（1）成本核算。強(qiáng)調(diào)成本的節(jié)約。（2）產(chǎn)出核算。強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的達(dá)成。（3）效果核算。強(qiáng)調(diào)公眾需求的滿足。

結(jié)論與建議

政府購買公共服務(wù)是公共服務(wù)市場化改革中的一項重要舉措，政府不再是公共服務(wù)唯一的生產(chǎn)者和提供者，公共服務(wù)的供給由政府單一供給模式轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)和社會多元主體競爭合作的多中心供給模式，以發(fā)揮不同供給主體的比較優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府公共服務(wù)供給的不足。

為了平衡各方利益主體的訴求，更好地推進(jìn)政府購買服務(wù)工作，確保服務(wù)目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)，引入第三方評估機(jī)制，可以充分利用第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和專業(yè)性優(yōu)勢，對社會組織服務(wù)的綜合績效進(jìn)行監(jiān)測和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)問題，確保政府委托社會組織開展的各項服務(wù)能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。從而保障政府公共服務(wù)外包在有序的軌道上健康運(yùn)行，更好地回應(yīng)社會公眾對公共服務(wù)多樣化的需求，切實(shí)改善政府治理，有效達(dá)成行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 安世友]