上官彩霞等

摘要 基于江蘇省宿遷市A鎮(zhèn)、南通市B鎮(zhèn)、昆山市C鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，采用案例比較法和交易費(fèi)用法，分析江蘇省“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”中宅基地置換模式的區(qū)域差異性及其原因。研究結(jié)果表明，江蘇省“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”宅基地置換主要采用了置換宅基地、置換小產(chǎn)權(quán)房、置換商品房三種模式，具有顯著的區(qū)域差異性。區(qū)域土地稀缺程度、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大小、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度是導(dǎo)致宅基地置換模式區(qū)域差異的主要原因。昆山市C鎮(zhèn)因土地稀缺程度較大、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較大、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度較高，宅基地置換交易費(fèi)用較小，采用類似市場(chǎng)制的置換商品房模式；相反，宿遷市A鎮(zhèn)因土地稀缺程度較小、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較小、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度較低，宅基地置換交易費(fèi)用較大，采用類似層級(jí)制的置換宅基地模式；南通市B鎮(zhèn)因各項(xiàng)指標(biāo)處于中等水平，宅基地置換的交易費(fèi)用中等，采用類似中間混合制的置換小產(chǎn)權(quán)房模式。鑒于此，在推行宅基地置換的過(guò)程中，需要依據(jù)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活生產(chǎn)環(huán)境的依賴程度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度因地制宜地選擇合適的宅基地置換模式，避免發(fā)生“一刀切”等將農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的強(qiáng)制行為。此外，需要不斷完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)和社會(huì)保障制度等配套改革，替代農(nóng)地的就業(yè)和社會(huì)保障功能，保障農(nóng)民能夠獲得穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收益，從而促進(jìn)農(nóng)民不斷向城市轉(zhuǎn)移。

關(guān)鍵詞 交易費(fèi)用；宅基地置換模式；區(qū)域差異；原因

中圖分類號(hào) F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2014）04-0107-09

隨著工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求與耕地保護(hù)之間的矛盾日益加劇。全國(guó)建成區(qū)面積由2001年的24 026.63 km2增加到2011年的43 603.23 km2，增幅81.48%[1]。耕地資源被大量占用，1997-2010年間全國(guó)新增建設(shè)用地占用耕地多達(dá)0.27億畝[2]，年均211.27萬(wàn)畝。2011年，全國(guó)耕地面積縮減為18.24億畝，不斷逼近18億畝的耕地警戒線。然而，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地利用粗放、利用效率低下。特別是大量閑置和低效利用的宅基地，存在巨大的整理、開(kāi)發(fā)利用潛力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積為229 m2，是城市人均建設(shè)用地面積的3.4倍[3-4]。近年來(lái)，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、居住生活，農(nóng)村村落“空心化”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

為緩解城市化發(fā)展過(guò)程中的土地供需矛盾、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和耕地保護(hù)的雙重目標(biāo)，集約節(jié)約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地成為有效的破解途徑。2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（簡(jiǎn)稱“掛鉤”）政策[5]，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做出了制度創(chuàng)新。2008年6月，國(guó)土資源部進(jìn)一步明確了“掛鉤”政策的內(nèi)涵：在符合土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上將若干拆舊地塊（擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊）和相等面積建新地塊（擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊）置換，實(shí)現(xiàn)耕地總量不減少、建設(shè)用地總量不增加、城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局更加合理的目標(biāo)。

根據(jù)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，宅基地是農(nóng)村建設(shè)用地的主要類型，占農(nóng)村建設(shè)用地總面積的55%-70%。開(kāi)展宅基地置換工程，既是緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源緊張、推行“掛鉤”政策的工作重點(diǎn)，又是改善農(nóng)民居住環(huán)境、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要舉措。由于受到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度政策等多方面因素的影響，各地在推行宅基地置換工程中形成了不同的實(shí)踐操作模式，包括成都“拆院并院”模式（在政府統(tǒng)一規(guī)劃的建設(shè)區(qū)內(nèi)，農(nóng)民選擇自建、聯(lián)建的方式在集體土地上建立宅基地住房）、蘇州“雙置換”模式（將宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)參照拆遷或預(yù)拆遷辦法，選擇進(jìn)行城鎮(zhèn)商品住房置換、貨幣化置換、二三產(chǎn)業(yè)用房置換或置業(yè)股份合作社股權(quán)置換四種形式）、重慶“地票交易”模式（將宅基地置換為地票，等量增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，指標(biāo)落地時(shí)沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)）等[6-7]。

1.1 資產(chǎn)專用性

威廉姆森認(rèn)為資產(chǎn)專用性是一項(xiàng)資產(chǎn)可調(diào)配用于其他用途的程度，或由其他人使用而不損失生產(chǎn)價(jià)值的程度。對(duì)資產(chǎn)專用性大小的考量依據(jù)其對(duì)周邊環(huán)境因素（時(shí)間、地點(diǎn)等）的依賴程度，依賴程度越小，離開(kāi)當(dāng)前的環(huán)境造成價(jià)值減少就越小，產(chǎn)生的交易費(fèi)用也相應(yīng)越小[16]。

宅基地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)之一，不僅具有居住功能，還具有倉(cāng)儲(chǔ)農(nóng)機(jī)具、糧食、飼養(yǎng)牲畜的功能。其資產(chǎn)專用性程度的大小取決于農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境的依賴程度。若農(nóng)民偏好田園式的生活方式、依賴以地緣和血緣形成的社交關(guān)系，則農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境的依賴程度較大；若農(nóng)民主要從事農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，需要利用宅基地倉(cāng)儲(chǔ)糧食、農(nóng)機(jī)具等，則農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境依賴程度較大。此時(shí)，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度較高，農(nóng)民離開(kāi)所依賴的環(huán)境造成的損失較大，宅基地置換過(guò)程中產(chǎn)生的交易費(fèi)用也相應(yīng)較大。反之，若農(nóng)民偏好城鎮(zhèn)便捷的生活方式，并且生產(chǎn)活動(dòng)以非農(nóng)就業(yè)為主，則農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境依賴程度較小，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度較低，農(nóng)民離開(kāi)所依賴的環(huán)境造成的損失較小，宅基地置換過(guò)程中產(chǎn)生的交易費(fèi)用也相應(yīng)較小[17]。

本文從區(qū)域土地稀缺程度和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大小兩個(gè)方面衡量宅基地的資產(chǎn)專用性程度。其中，土地稀缺程度主要選取人均耕地面積、人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積、人均城市建設(shè)用地面積三個(gè)指標(biāo)衡量。土地稀缺程度較高的地區(qū)，一方面，人均耕地面積較小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)相對(duì)較少，農(nóng)地承載能力較弱，農(nóng)民難以完全依賴農(nóng)地生活，降低了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境的依賴程度；另一方面，人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積與人均城市建設(shè)用地面積較小，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值較大，農(nóng)民更希望宅基地的資產(chǎn)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民參與宅基地置換的配合度較高。非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的大小主要通過(guò)外來(lái)人口數(shù)、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重、非農(nóng)就業(yè)人口所占比重三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量。非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較大的地區(qū)，一方面能夠?yàn)楸镜剞r(nóng)民提供較多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，保障農(nóng)民穩(wěn)定的工資性收入，降低農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境的依賴；另一方面能夠吸引大量外來(lái)務(wù)工人員，增加本地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，新增的租房、購(gòu)房需求也增強(qiáng)了本地農(nóng)民參與置換宅基地的主動(dòng)性。因此，土地稀缺程度較高、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較大的地區(qū)，宅基地的資產(chǎn)專用性程度較低；反之，宅基地的資產(chǎn)專用性程度較高。

1.2 不確定性

威廉姆森指出兩種情況可能引起交易的不確定性。一種是環(huán)境的不可預(yù)見(jiàn)性，依客觀環(huán)境而異；另一種是行為的不確定性，如缺乏交流引起交易一方缺少信息產(chǎn)生不確定性。不確定性越大，交易費(fèi)用越大[18]。

宅基地置換中農(nóng)民行為的不確定性主要受農(nóng)民和政府間信息是否對(duì)稱的影響。為減少農(nóng)民行為的不確定性，宅基地置換實(shí)施過(guò)程中地方政府按照“自愿、有償”的原則通過(guò)走訪農(nóng)戶、組織代表座談、征求意見(jiàn)、組織聽(tīng)證、公示置換方案等措施，保障農(nóng)民獲取信息渠道的多樣化、正規(guī)和暢通。因此，本文認(rèn)為農(nóng)民與政府的交流充分、信息對(duì)稱，不需要考慮農(nóng)民行為的不確定性對(duì)宅基地置換交易費(fèi)用的影響。

宅基地置換中環(huán)境的不可預(yù)見(jiàn)性主要與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和農(nóng)村社會(huì)保障程度有關(guān)。在我國(guó)農(nóng)村集體所有制的制度環(huán)境下，農(nóng)民擁有的主要資產(chǎn)除宅基地及其附屬房屋外，還包括集體資產(chǎn)（廠房、打工樓）和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體資產(chǎn)主要由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民僅享有穩(wěn)定的收益權(quán)。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益、就業(yè)和社會(huì)保障等直接相關(guān)。農(nóng)民能否在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益是影響宅基地置換不確定性的重要因素。農(nóng)民是否享有完善的社會(huì)保障服務(wù)替代農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的就業(yè)和社會(huì)保障功能也會(huì)影響宅基地置換不確定性的大小。

本文從農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度兩個(gè)方面衡量宅基地置換不確定性的大小。其中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度選取農(nóng)地入股所占比重作為衡量指標(biāo)。農(nóng)地入股流轉(zhuǎn)是一種產(chǎn)權(quán)聯(lián)合、農(nóng)民組織化程度和要素配置規(guī)模化程度較高的流轉(zhuǎn)方式，具有規(guī)模性、協(xié)作性與穩(wěn)定性的特點(diǎn)[19]。農(nóng)地入股所占比重較大的地區(qū)，農(nóng)民獲得農(nóng)地股份收益的穩(wěn)定程度較高，降低了宅基地置換中環(huán)境的不可預(yù)見(jiàn)性。農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度則選取農(nóng)民享有的社會(huì)保障類型及保障標(biāo)準(zhǔn)水平作為衡量指標(biāo)。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障主要包括三大類：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和最低生活保障[20]。農(nóng)民享有的社會(huì)保障類型越多、保障水平越高、越完善，農(nóng)地的就業(yè)和社會(huì)保障功能越弱化，宅基地置換中環(huán)境的不可預(yù)見(jiàn)性越低。因此，農(nóng)地入股比重越高、農(nóng)村社會(huì)保障越完善的地區(qū)，宅基地置換的不確定性越??；反之，宅基地置換的不確定性越大。

1.3 交易頻率

交易頻率并不影響交易費(fèi)用的絕對(duì)值，只影響進(jìn)行交易的各種方式的相對(duì)成本。按不同的交易頻率，將交易分為一次性交易、偶然的交易和重復(fù)發(fā)生的交易[18]32。

宅基地置換的交易頻率是指宅基地置換發(fā)生的次數(shù)。在不同的宅基地置換模式中，農(nóng)民進(jìn)行宅基地置換、實(shí)現(xiàn)集中居住后，無(wú)法搬回原宅基地居?。灰蚨?，不同模式的宅基地置換均屬于一次性交易。為此，本研究認(rèn)為交易頻率對(duì)各地區(qū)宅基地置換交易費(fèi)用的影響是一致的，不是導(dǎo)致宅基地置換模式區(qū)域差異的影響因素。

1.4 研究假說(shuō)

由此，本文的研究假說(shuō)是：

假說(shuō)1：區(qū)域土地稀缺程度越高、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)越大，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境依賴程度越小，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度越低；農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度越高，宅基地交易的不確定性越小。因此，宅基地置換的交易費(fèi)用越小，越傾向選擇市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)。

假說(shuō)2：區(qū)域土地稀缺程度越低、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)越小，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境依賴程度越大，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度越高；農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度越低，宅基地交易的不確定性越大。因此，宅基地置換的交易費(fèi)用越大，越傾向采用層級(jí)制的治理結(jié)構(gòu)。

假說(shuō)3：土地稀缺程度和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大小處于中等水平，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境依賴程度中等，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度也處于中等水平；農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度中等，宅基地交易的不確定性也處于中等水平。因此，宅基地置換的交易費(fèi)用中等，更傾向于選擇中間混合制的治理機(jī)構(gòu)。

2 宅基地置換模式的區(qū)域差異性

“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，以土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目為載體，以實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策為抓手，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量；將農(nóng)村居民遷移到城鎮(zhèn)，節(jié)約集約利用建設(shè)用地；建成大面積、連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，優(yōu)化區(qū)域土地利用布局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標(biāo)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。自2008年以來(lái)，江蘇省各地不斷推進(jìn)“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為抓手，力求實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯的目標(biāo)[21]。將農(nóng)村布局散亂、利用粗放的宅基地復(fù)墾為耕地，置換的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于農(nóng)民安置房、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)主要用于工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)（見(jiàn)圖2）。各地在推行宅基地置換住房過(guò)程中存在明顯的差異性，主要表現(xiàn)為三種形式：第一種是以蘇北宿遷市A鎮(zhèn)為代表的置換宅基地模式；第二種是以蘇中南通市B鎮(zhèn)為代表的置換小產(chǎn)權(quán)房模式；第三種是以蘇南昆山市C鎮(zhèn)為代表的置換商品房模式（見(jiàn)表1）。

2.2 置換小產(chǎn)權(quán)房模式：南通市B鎮(zhèn)

南通市B鎮(zhèn)濱江臨海，處于沿海開(kāi)放城市南通市西首，總面積110 km2，管轄19個(gè)行政村，4個(gè)場(chǎng)圃和江灘辦。2008年末總?cè)丝?.95萬(wàn)人，其中非農(nóng)業(yè)人口0.55萬(wàn)人，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值55億元，財(cái)政總收入8億元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值1.4億元，農(nóng)民人均純收入8 310元。B鎮(zhèn)“萬(wàn)頃良田建設(shè)”項(xiàng)目涉及5個(gè)行政村，通過(guò)對(duì)3 800戶農(nóng)民的宅基地房屋整理復(fù)墾，獲得4 227.45畝新增建設(shè)用地指標(biāo)，其中1 198.35畝用于集中居住區(qū)建設(shè)，其余3 029.1畝全部用于城鎮(zhèn)建設(shè)，主要利用方式為工業(yè)用地和商業(yè)用地。

B鎮(zhèn)“萬(wàn)頃良田建設(shè)”項(xiàng)目采用置換小產(chǎn)權(quán)房模式，即農(nóng)民利用宅基地置換獲取的補(bǔ)償款，在集中安置區(qū)內(nèi)購(gòu)置小產(chǎn)權(quán)房。B鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民戶均住宅建筑面積約340 m2，按照房屋建筑面積以平房450元/m2、樓房1 500元/m2的標(biāo)準(zhǔn)，平均每戶可獲得房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)約22.5萬(wàn)元。B鎮(zhèn)的新集中居住安置區(qū)臨近城鎮(zhèn)，統(tǒng)一在集體建設(shè)用地上建造小產(chǎn)權(quán)房。按照“先建后拆”、“拆一還一”以及人均建筑面積不低于40 m2的安置政策，每個(gè)拆遷戶可在安置區(qū)以920元/m2的優(yōu)惠價(jià)購(gòu)置2-3套住宅，超出安置面積的部分按房屋建造成本價(jià)（1 500元/m2）收取。安置房土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，農(nóng)民可以直接將閑置的房屋用于出租，獲得每月800-1 000元不等的房屋租賃收入；也可在補(bǔ)交土地出讓金等費(fèi)用后，將安置房土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有并進(jìn)行上市交易，獲得市場(chǎng)價(jià)2 000元/m2左右的房屋出售收入。此外，宅基地復(fù)墾后的新增耕地以“農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”的方式從農(nóng)民手中置換到鎮(zhèn)政府手中，鎮(zhèn)政府每年獲得大約1 200元/畝的農(nóng)地租賃收入；農(nóng)民除了獲得一定的社會(huì)保障（按年齡分360元/月、180元/月、160元/月、100元/月四個(gè)檔次）外，還將得到1.4萬(wàn)元/畝的土地補(bǔ)償費(fèi)、1.8萬(wàn)元/畝的勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)和國(guó)家支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，同時(shí)享有政府提供的再就業(yè)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)。

可見(jiàn)，B鎮(zhèn)的宅基地置換是以政府+市場(chǎng)為主導(dǎo)，趨于混合制的治理模式：拆遷補(bǔ)償方式以地方政府制定的市場(chǎng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民可獲得土地產(chǎn)權(quán)屬于集體的小產(chǎn)權(quán)房，安置房產(chǎn)權(quán)不完整、在規(guī)定的年限內(nèi)不能入市交易。

2.3 置換商品房模式：昆山市C鎮(zhèn)

昆山市C鎮(zhèn)位于昆山最東部，鎮(zhèn)域面積50 km2，距離上海市中心不到25 km，西鄰昆山國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，東依上海國(guó)際汽車城。2005年8月，江蘇省委、省政府提出把花橋國(guó)際商務(wù)城建成江蘇省發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的示范區(qū)，C鎮(zhèn)是江蘇省三大商務(wù)集聚區(qū)之一。2008年總?cè)丝?.66萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值為590.07億元，農(nóng)民人均純收入14 098元。C鎮(zhèn)“萬(wàn)頃良田建設(shè)”項(xiàng)目涉及3個(gè)行政村，共有拆遷農(nóng)戶676戶，整理宅基地面積496.39畝。由于新的集中居住安置區(qū)在國(guó)有土地上建設(shè)完成，因此整理得到的496.39畝土地可全部轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地指標(biāo)，為區(qū)域服務(wù)業(yè)發(fā)展提供配套用地。

C鎮(zhèn)“萬(wàn)頃良田建設(shè)”項(xiàng)目采用置換商品房模式，即農(nóng)民通過(guò)宅基地置換獲取補(bǔ)償款，以成本價(jià)購(gòu)置集中安置的商品房。C鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民戶均房屋建筑面積約244 m2，被拆遷房屋的貨幣補(bǔ)償按被拆除居住主房現(xiàn)值評(píng)估價(jià)+被拆遷人所處地域區(qū)位價(jià)*被拆除居住主房建筑面積的計(jì)算方式，其中區(qū)位價(jià)補(bǔ)償面積實(shí)行下保底（每戶200 m2）、上封頂（每戶250 m2）的原則，平均每戶可獲得拆遷補(bǔ)償費(fèi)共35萬(wàn)元左右。昆山市C鎮(zhèn)嘗試宅基地使用權(quán)置換商品房和商務(wù)城產(chǎn)業(yè)配套功能用房收益權(quán)的改革：一方面，農(nóng)民可以按照“拆一補(bǔ)一”原則，以建安成本價(jià)1 800元/m2購(gòu)買(mǎi)2-3套市場(chǎng)價(jià)為5 640元/m2的商品房住宅；另一方面，拆遷農(nóng)戶可以憑被拆遷住房的宅基地證和房產(chǎn)證置換商業(yè)用房、入股富民合作社，即以高于成本價(jià)、遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格，自愿認(rèn)購(gòu)不超過(guò)7m2的商業(yè)用房股權(quán)，享有每年8%的保底分紅，獲取穩(wěn)定的股權(quán)收益。此外，宅基地復(fù)墾后新增耕地以入股方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民每年可按其擁有的土地股權(quán)獲得600元/畝的保底分紅和計(jì)提公積金、公益金后的剩余利潤(rùn)分紅。工程區(qū)內(nèi)被拆遷農(nóng)民還享有一定的社會(huì)保障，包括農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（70歲以下的老人可領(lǐng)取每月220元、70歲以上的老人可每月領(lǐng)取280元的城鄉(xiāng)老年居民補(bǔ)貼），城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（有一定工作年限的職工可參加，無(wú)業(yè)農(nóng)民也可以選擇參加，標(biāo)準(zhǔn)為每年繳納3 500元，其中2 172元為養(yǎng)老保險(xiǎn)，1 208元為醫(yī)保）和最低生活保障（無(wú)勞動(dòng)能力、人均收入低于420元）以及勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)。

可見(jiàn)，C鎮(zhèn)的宅基地置換是以市場(chǎng)為主導(dǎo)，趨于市場(chǎng)制的治理模式：拆遷補(bǔ)償方式以市場(chǎng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民可獲得土地產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家的商品房或者商業(yè)用房，同時(shí)可以入市交易。

3 宅基地置換模式區(qū)域差異性的原因分析

本部分從宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度和宅基地交易中的不確定性大小兩個(gè)方面，描述宿遷市A鎮(zhèn)、南通市B鎮(zhèn)和昆山市C鎮(zhèn)三個(gè)項(xiàng)目區(qū)各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的區(qū)域差異，分析引起宅基地置換模式區(qū)域差異的原因，并驗(yàn)證假說(shuō)（見(jiàn)表2）。

3.1 資產(chǎn)專用性的區(qū)域差異分析

3.1.1 土地稀缺性

對(duì)各地區(qū)土地稀缺性的對(duì)比，選取人均耕地面積、人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積和人均城市建設(shè)用地面積三個(gè)指標(biāo)。

宿遷市A鎮(zhèn)土地稀缺程度較低，人均耕地面積1.2畝，人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積和人均城市建設(shè)用地面積分別為191.11 m2和151.7 m2。對(duì)比其他兩個(gè)地區(qū)，A鎮(zhèn)的三項(xiàng)指標(biāo)值均較大，該地區(qū)農(nóng)民仍進(jìn)行大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，依賴宅基地倉(cāng)儲(chǔ)糧食和農(nóng)機(jī)具的功能，宅基地仍具有較強(qiáng)的資產(chǎn)專用性。同時(shí)，A鎮(zhèn)位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求和供給之間的矛盾相對(duì)較弱，土地的價(jià)值相對(duì)較低，農(nóng)民對(duì)顯化宅基地資產(chǎn)價(jià)值的需求也較弱。因此，宿遷市A鎮(zhèn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境的依賴程度較高，宅基地的資產(chǎn)專用性程度較高。

3.1.2 非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)

非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大小主要通過(guò)二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重，非農(nóng)就業(yè)人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎匾约巴鈦?lái)人口數(shù)量三項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

A鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重為60%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值仍占較大比重。非農(nóng)就業(yè)人口比重為28.6%，從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民以外出打工為主。由于外出務(wù)工就業(yè)及收入的不穩(wěn)定，農(nóng)民仍依賴于土地的就業(yè)、經(jīng)濟(jì)保障功能。同時(shí)，A鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工人數(shù)僅有0.36萬(wàn)，沒(méi)有提供大量的非農(nóng)就業(yè)崗位?？梢?jiàn)，A鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較少，超過(guò)70%的農(nóng)民仍然從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境依賴性較強(qiáng)，仍需要使用宅基地儲(chǔ)存糧食、農(nóng)機(jī)具及飼養(yǎng)牲畜，宅基地的資產(chǎn)專用性程度較高。

昆山市C鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重為99.2%。當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)就業(yè)人口比重高達(dá)85%，大部分農(nóng)民從事非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)。C鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較多，農(nóng)民大多在本地非農(nóng)務(wù)工，并能夠獲取穩(wěn)定的工資性收入，對(duì)農(nóng)地成為保障功能的依賴程度較低。同時(shí)，C鎮(zhèn)不僅能為本地農(nóng)民提供大量的非農(nóng)就業(yè)崗位，而且吸納了大量的外來(lái)人口在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，7.5萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員的住房需求使宅基地置換后的房屋資產(chǎn)價(jià)值較易顯化。可見(jiàn)，C鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較大，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境的依賴程度較低，宅基地的資產(chǎn)專用性程度較低。

與C鎮(zhèn)和A鎮(zhèn)相比，B鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r處于中等水平，二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重為85%，非農(nóng)就業(yè)人口比重達(dá)55%，地區(qū)企業(yè)的發(fā)展吸引了一定數(shù)量的外來(lái)人口。該地區(qū)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)處于中等水平，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境仍有一定的依賴，宅基地的資產(chǎn)專用性程度中等。

綜上所述，在土地稀缺程度和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的作用下，三個(gè)地區(qū)中A鎮(zhèn)宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度較高；C鎮(zhèn)宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度較低；B鎮(zhèn)宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度處于兩者之間的中等水平。

3.2 不確定性的區(qū)域差異分析

3.2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度

宿遷市A鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，擁有省級(jí)蠶桑示范基地，桑園面積占耕地面積的25%。A鎮(zhèn)通過(guò)成立農(nóng)機(jī)具合作社，鼓勵(lì)以合作社經(jīng)營(yíng)、機(jī)械化耕作的方式進(jìn)行糧食生產(chǎn)；但農(nóng)地實(shí)際入股所占比例較低，大部分農(nóng)地仍由農(nóng)民自己經(jīng)營(yíng)。該地區(qū)農(nóng)民以自發(fā)流轉(zhuǎn)、委托流轉(zhuǎn)的形式進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，以口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)為主，難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益。因此，A鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度較低，宅基地置換的不確定性較大。

昆山市C鎮(zhèn)在“萬(wàn)頃良田建設(shè)”項(xiàng)目實(shí)施之前，已成立三大合作社（土地股份合作社、富民合作社和農(nóng)村社區(qū)股份合作社），農(nóng)地入股比例達(dá)90%以上，農(nóng)地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)民每年可得到持續(xù)穩(wěn)定的股權(quán)收益，即600元/畝的保底分紅和提公積金、公益金后的剩余利潤(rùn)分紅。同時(shí)，該地區(qū)的入股農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，公開(kāi)競(jìng)價(jià)投標(biāo)，并取得農(nóng)民的一致同意。因此，C鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度較高，宅基地置換的不確定性較小。

南通市B鎮(zhèn)農(nóng)地入股比重大約為29%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，部分村成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，初步形成了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。因此，B鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度中等，不確定性中等。

3.2.2 社會(huì)保障穩(wěn)定程度

在實(shí)施“萬(wàn)頃良田建設(shè)”項(xiàng)目實(shí)施之前，三個(gè)鎮(zhèn)均享有新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障三類社會(huì)保障類型。新型農(nóng)村合作醫(yī)療在三個(gè)鎮(zhèn)已全覆蓋，但是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村最低生活保障在三個(gè)鎮(zhèn)保障標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域差異顯著。根據(jù)三個(gè)鎮(zhèn)所在縣或市的政策文件，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放昆山市C鎮(zhèn)70歲以下220元/月、70周歲以上280元/月，85%的非農(nóng)就業(yè)率使大部分農(nóng)民參加了城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，而宿遷市A鎮(zhèn)和南通市B鎮(zhèn)統(tǒng)一都是60元/月；農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)昆山市C鎮(zhèn)是410元/人·月，南通市B鎮(zhèn)是280元/人·月，宿遷市A鎮(zhèn)是210元/人·月?？梢钥闯觯ド绞休^高水平社會(huì)保障體系的建立，弱化了農(nóng)地的就業(yè)和社會(huì)保障功能，降低了C鎮(zhèn)宅基地置換中環(huán)境的不確定性。而宿遷市A鎮(zhèn)農(nóng)民社會(huì)保障水平相對(duì)較低，農(nóng)民仍依賴農(nóng)地提供的就業(yè)和社會(huì)保障功能，在一定程度上增加了宅基地置換中環(huán)境的不確定性。南通市B鎮(zhèn)社會(huì)保障水平處于中等水平，宅基地置換中環(huán)境的不確定性中等。

綜上所述，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度的共同影響下，我們認(rèn)為C鎮(zhèn)在宅基地置換過(guò)程中的不確定性較小，相應(yīng)產(chǎn)生的交易費(fèi)用也較低；而A鎮(zhèn)宅基地置換的不確定性較大，相應(yīng)所產(chǎn)生的交易費(fèi)用也較高。B鎮(zhèn)宅基地置換的不確定性中等，相應(yīng)所產(chǎn)生的交易費(fèi)用中等。

3.3 宅基地置換交易費(fèi)用及模式選擇

通過(guò)比較三個(gè)項(xiàng)目區(qū)人均耕地面積、人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積、非農(nóng)就業(yè)人口所占比重、外來(lái)人口數(shù)、農(nóng)地入股所占比重、社會(huì)保障類型、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重8個(gè)指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，各地在宅基地置換過(guò)程中的交易費(fèi)用大小及模式選擇呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。具體表現(xiàn)如下：

A鎮(zhèn)土地稀缺程度較低，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較少，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村的生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境依賴性較強(qiáng)，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度較高；A鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度較低，宅基地交易的不確定性較大。因此，A鎮(zhèn)宅基地置換交易費(fèi)用較大，適合選擇層級(jí)制的治理結(jié)構(gòu)，這與其選擇的置換宅基地模式相對(duì)應(yīng)。

C鎮(zhèn)土地稀缺程度較高，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較大，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村的生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境依賴程度較低，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度較低；C鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和社會(huì)保障穩(wěn)定程度較高，宅基地交易的不確定性較小。因此，C鎮(zhèn)宅基地置換交易費(fèi)用較小，適合選擇市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)，這與其選擇的置換商品房模式相對(duì)應(yīng)。

對(duì)比A鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)，B鎮(zhèn)土地稀缺程度、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)中等，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度中等；其農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度也處于中等水平，宅基地交易的不確定性中等。因此，宅基地置換交易費(fèi)用中等，適合選擇中間混合制的治理結(jié)構(gòu)，這與其選擇的置換小產(chǎn)權(quán)房模式相對(duì)應(yīng)。

4 研究結(jié)論

本文依據(jù)威廉姆森的交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，根據(jù)宅基地置換的特點(diǎn)，從資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率三個(gè)方面構(gòu)建宅基地置換的交易費(fèi)用指標(biāo)體系，并采用案例比較法，對(duì)比分析江蘇省“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”中昆山市C鎮(zhèn)、南通市B鎮(zhèn)和宿遷市A鎮(zhèn)三個(gè)案例區(qū)，探討宅基地置換模式的區(qū)域差異性及其原因。結(jié)論表明：宅基地置換模式主要采用了置換宅基地、置換小產(chǎn)權(quán)房、置換商品房三種模式，具有顯著的區(qū)域差異性。

區(qū)域土地稀缺程度、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)大小、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度是導(dǎo)致宅基地置換模式區(qū)域差異的主要原因。若區(qū)域土地稀缺程度較高、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度較高，如昆山市C鎮(zhèn)，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度較低、宅基地交易的不確定性較小。該區(qū)域傾向選擇市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)，即置換商品房模式；若區(qū)域土地稀缺程度較低、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較小，農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度較低，如宿遷市A鎮(zhèn)，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度較高、宅基地交易的不確定性較大。該區(qū)域傾向選擇層級(jí)制的治理結(jié)構(gòu)，即置換宅基地模式；若區(qū)域土地稀缺程度、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會(huì)保障穩(wěn)定程度均處于中等水平，如南通市B鎮(zhèn)，宅基地作為資產(chǎn)的專用性程度和宅基地交易的不確定性也處于中等水平。該區(qū)域傾向選擇中間混合制的治理機(jī)構(gòu)，即置換小產(chǎn)權(quán)房模式。

宅基地置換對(duì)保護(hù)耕地資源、集約節(jié)約利用集體建設(shè)用地、推進(jìn)城市化進(jìn)程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有積極作用。然而，宅基地置換工程的推行要充分考慮農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境的依賴，選擇適宜的宅基地置換模式，避免發(fā)生“一刀切”的、將農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的政府強(qiáng)制行為，實(shí)現(xiàn)宅基地置換對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展等的多重促進(jìn)效用。此外，需要不斷完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)和社會(huì)保障制度等配套改革，替代農(nóng)地的就業(yè)和社會(huì)保障功能，保障農(nóng)民能夠獲得穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收益，從而促進(jìn)農(nóng)民不斷向城市轉(zhuǎn)移。

（編輯：王愛(ài)萍）

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