熊常君

我國(guó)目前處于社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，龐大的待救助人群，使得慈善事業(yè)任重道遠(yuǎn)。政府應(yīng)該發(fā)揮積極與正確的作用，對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行合理的規(guī)范與制約，才能使慈善事業(yè)的發(fā)展走上一個(gè)更為健康和規(guī)范的軌道。

一、慈善事業(yè)政策方面存在的問(wèn)題

慈善政策出臺(tái)的目的是為了有效解決社會(huì)中急需通過(guò)慈善進(jìn)行救濟(jì)的人所面臨的困難問(wèn)題，以使他們能夠及時(shí)獲得更多的幫助。而當(dāng)前形勢(shì)下，慈善政策暴露出一些問(wèn)題。

（一）部分慈善政策利益傾向出現(xiàn)異化

公共政策本身的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是維護(hù)公共利益，慈善政策更應(yīng)該以大眾福祉為根本。但在慈善事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，部分慈善政策的利益傾向卻出現(xiàn)了異化。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．雙重管理的注冊(cè)登記政策嚴(yán)重扼制民間慈善組織發(fā)展。慈善事業(yè)的發(fā)展急需全社會(huì)的積極參與，但目前的慈善注冊(cè)登記政策卻把部分熱心公益的社會(huì)組織和個(gè)人拒之門(mén)外。我國(guó)慈善組織注冊(cè)登記政策規(guī)定了慈善組織采取登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的體制。對(duì)慈善組織實(shí)施雙重管理，雖然能一定程度上對(duì)慈善活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)督管理職能，但對(duì)于絕大部分民間慈善組織而言，卻極大地提升了他們的登記門(mén)檻。[1]大量民間慈善組織因無(wú)法找到愿意接納其掛靠的業(yè)務(wù)主管單位，而難以實(shí)現(xiàn)注冊(cè)合法化。這一政策有利于慈善事業(yè)管理部門(mén)的管理便利，但會(huì)扼制民間慈善組織的發(fā)展壯大。

2．不公允的慈善免稅政策進(jìn)一步加劇了慈善事業(yè)的壟斷格局。我國(guó)目前能全額扣除所得稅的公益慈善機(jī)構(gòu)，僅僅包括中華慈善總會(huì)、中國(guó)福利會(huì)、宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)法律援助基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)、中華見(jiàn)義勇為基金會(huì)等為數(shù)甚少的幾十家慈善機(jī)構(gòu)在內(nèi)。公民個(gè)人或社會(huì)企業(yè)向這些慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行的慈善捐贈(zèng)，在計(jì)算繳納所得稅時(shí)準(zhǔn)予全額扣除。而向其它的慈善組織捐贈(zèng)則不能享有同等的所得稅全額扣除優(yōu)惠。這也就是說(shuō)，只有為數(shù)甚少的慈善機(jī)構(gòu)獲得了政府的特別許可，有權(quán)開(kāi)出可以得到財(cái)政部門(mén)認(rèn)可的捐贈(zèng)證明。慈善事業(yè)領(lǐng)域中的壟斷現(xiàn)象，提高了慈善事業(yè)的成長(zhǎng)成本，使得慈善組織越來(lái)越依附于政府，無(wú)法變成真正獨(dú)立的活動(dòng)主體，難以真正發(fā)育成熟，最終難以實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化。

（二）慈善政策外延拘囿、內(nèi)涵缺失

中華民族的慈善傳統(tǒng)已綿延數(shù)千年，但慈善事業(yè)作為政府政策關(guān)注的一個(gè)重要方面的時(shí)間并不長(zhǎng)，改革開(kāi)放特別是20世紀(jì)90年代之后才正式進(jìn)入政府政策議程。因而慈善政策無(wú)論是外延和內(nèi)涵都表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)木窒扌裕饕憩F(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．慈善政策在政策效力位階較低。我國(guó)的慈善政策一般都是以規(guī)范性文件方式公布，只有少部分的規(guī)定以法律條文的方式出現(xiàn)在特別法條中。從制度層面來(lái)看，我國(guó)慈善事業(yè)的相關(guān)制度還不完善，迄今都還沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)慈善事業(yè)的法律，即使是已經(jīng)頒布的有關(guān)法條和政策，也缺乏具體的、操作性強(qiáng)的配套政策，難以落到實(shí)處。

2．慈善政策政出多門(mén)而缺乏規(guī)范性。按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等制度要求來(lái)看，[2]具備慈善組織行使管理職能的部門(mén)，包括民政部門(mén)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)等多個(gè)部門(mén)。雖然規(guī)定了管理部門(mén)，但是卻沒(méi)有統(tǒng)一的管理程序與執(zhí)行細(xì)則。于是，各部門(mén)便從自身利益最大化的角度制定一些相互“掐架”的政策。

3．慈善政策缺乏長(zhǎng)效和靈活的激勵(lì)機(jī)制。慈善捐贈(zèng)不僅需要“愛(ài)心”，還需要建立一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制。就目前我國(guó)慈善政策狀況來(lái)看，主要的一部政策法規(guī)是《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，但該政策法規(guī)是在1998年抗洪捐贈(zèng)的背景下倉(cāng)促出臺(tái)的，原則性非常強(qiáng)，但缺乏具體落實(shí)的執(zhí)行實(shí)施細(xì)則。其出臺(tái)的目的很大程度上是保護(hù)受益人的利益，而對(duì)愛(ài)心捐贈(zèng)者及慈善組織的保護(hù)力度卻明顯不夠；調(diào)整的也只是一般意義的慈善捐贈(zèng)法律關(guān)系，對(duì)于慈善機(jī)構(gòu)的法律地位、運(yùn)作規(guī)則和支撐體系缺乏較為專(zhuān)門(mén)和專(zhuān)業(yè)的調(diào)整；對(duì)如何激勵(lì)社會(huì)公民的慈善捐贈(zèng)行為，建立切實(shí)可行的慈善捐贈(zèng)激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制也缺乏較為明確的界定。

慈善政策缺少變通和靈活性，往往停留在原則層面，而對(duì)于實(shí)踐當(dāng)中可能出現(xiàn)的細(xì)節(jié)問(wèn)題沒(méi)有充分考量和進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。譬如企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展慈善捐贈(zèng)時(shí)，捐贈(zèng)額超過(guò)企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體當(dāng)年應(yīng)納稅所得額12%以上的部分，就無(wú)法在當(dāng)年或下年度的所得額中予以扣除和免稅，[3]這就會(huì)極大地影響企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體的捐贈(zèng)熱情。

（三）慈善政策引導(dǎo)不足、影響有限

慈善政策須對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展起到積極和正面的影響、引導(dǎo)和促進(jìn)作用，但我國(guó)慈善政策當(dāng)前發(fā)揮的正面功能還十分有限。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．慈善政策未發(fā)揮有效監(jiān)督和打擊慈善欺詐的作用。一些企業(yè)團(tuán)體和社會(huì)個(gè)人借慈善的名義，借力“空頭支票”提升企業(yè)和個(gè)人知名度，但是事后卻不兌現(xiàn)慈善捐贈(zèng)承諾。有的甚至通過(guò)慈善活動(dòng)，伺機(jī)謀取組織和個(gè)人私利。像“郭美美事件”、“盧美美事件”、“河南宋基會(huì)將捐款投資房地產(chǎn)”、“汶川政府官員利用慈善款項(xiàng)購(gòu)買(mǎi)數(shù)十輛豪車(chē)”等事例就折射出了這一現(xiàn)象。[4]針對(duì)這些問(wèn)題，慈善政策須有效的進(jìn)行規(guī)范，起到監(jiān)督和打擊慈善欺詐的作用。

2．慈善政策缺乏對(duì)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的引導(dǎo)。慈善不單單是指捐贈(zèng)善款，志愿者參加慈善活動(dòng)其實(shí)也是非常重要的慈善行為。這些善舉無(wú)疑撐起了愛(ài)心的天空，讓無(wú)數(shù)受困者獲得了希望，也讓社會(huì)感到了愛(ài)心的力量。但是，我國(guó)的志愿者隊(duì)伍中很多屬于自發(fā)的個(gè)人行為，缺乏必要的系統(tǒng)培訓(xùn)。慈善政策在全社會(huì)志愿者以及專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)、組織方面，須不斷強(qiáng)化引導(dǎo)作用。

二、完善慈善事業(yè)政策的有效途徑

在慈善事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，慈善政策會(huì)產(chǎn)生非常大的影響。要針對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題，采取相應(yīng)對(duì)策進(jìn)行解決。

（一）適度調(diào)整慈善政策中的利益傾向

在現(xiàn)實(shí)中，慈善政策因?yàn)榉N種原因，發(fā)生著利益導(dǎo)向的異化，這不僅損害了政策的公信力、權(quán)威性，還侵犯了社會(huì)和人民的利益，也極大的影響了黨和國(guó)家政權(quán)在人民心中的形象。因此，我們有必要通過(guò)種種措施來(lái)進(jìn)行調(diào)整和矯正，以使慈善政策利益導(dǎo)向能回到一個(gè)較為正?；能壍郎蟻?lái)，從而使得慈善政策的公共性和公益性能得到發(fā)揚(yáng)光大和持續(xù)發(fā)展。具體措施有以下幾個(gè)方面：

1．增加慈善政策的包容和開(kāi)放度。慈善政策，應(yīng)該具有“朝前看”的前瞻思維意識(shí)，具有一定的預(yù)見(jiàn)性，保持相對(duì)的包容和開(kāi)放度。這種包容和開(kāi)放度，不是說(shuō)放任自流，而是能夠?qū)π鲁霈F(xiàn)的積極現(xiàn)象和事物，給予一定程度的支持和理解。這就需要排除利益短視的狹隘性，敢于打破傳統(tǒng)思維的條條框框。譬如，針對(duì)慈善組織的雙重管理體制，只有不斷從政策層面去變革，去另辟蹊徑，讓民間慈善組織得到更多的認(rèn)可，從而為慈善事業(yè)汲取更多的社會(huì)資源。

2．重視慈善優(yōu)惠和激勵(lì)政策的出臺(tái)。應(yīng)該給予慈善事業(yè)更多和更大的慈善優(yōu)惠激勵(lì)政策。公允的優(yōu)惠和激勵(lì)政策，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)個(gè)人、公司企業(yè)及社會(huì)團(tuán)體等積極支持和投身慈善事業(yè)的作用是非常巨大的。譬如，通過(guò)慈善免稅政策的更多優(yōu)惠和更大幅度，讓社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)單位、個(gè)人能夠充分享受到投身慈善事業(yè)所獲得的實(shí)惠，從而不斷提升參與慈善事業(yè)的熱情。

（二）重塑慈善政策的內(nèi)涵外延

慈善政策的內(nèi)涵和外延，急需通過(guò)多種舉措進(jìn)行重新塑造，使其能夠以非常健康的狀態(tài)有力地推動(dòng)慈善事業(yè)向前發(fā)展。

1．強(qiáng)化慈善政策的針對(duì)性。應(yīng)該通過(guò)嚴(yán)格和深入的調(diào)研，充分考量民意訴求，將亟待解決或民意反響巨大的問(wèn)題及時(shí)拿出來(lái)進(jìn)行探討研究，盡最大可能找出問(wèn)題癥結(jié)所在，從而使得政策具有相應(yīng)的針對(duì)性，能夠在未來(lái)較長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)有效的處理慈善事業(yè)潛在的問(wèn)題。

2．建立慈善政策的評(píng)估機(jī)制。應(yīng)對(duì)擬定慈善政策的動(dòng)機(jī)、預(yù)期效果及可能發(fā)生的異變等要進(jìn)行充分和系統(tǒng)的評(píng)估。通常這種評(píng)估應(yīng)由具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的社會(huì)中立機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果經(jīng)過(guò)權(quán)威客觀的評(píng)估，能獲得通過(guò)，即可以公布施行；若不能通過(guò)評(píng)估，那么政策就應(yīng)擱置或進(jìn)行調(diào)整以達(dá)到相關(guān)要求。

3．強(qiáng)化合理政策的有效執(zhí)行。只有將那些真正體現(xiàn)人民利益的慈善政策有效執(zhí)行，老百姓才能受益，各級(jí)政府的權(quán)威性才能真正得以提高。應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化法律對(duì)政策執(zhí)行的規(guī)制，確保政策執(zhí)行的力度。只有以較為嚴(yán)苛的法律強(qiáng)制力作保障時(shí)，慈善事業(yè)中的政策執(zhí)行才能得到保證。

（三）構(gòu)建慈善政策的積極影響

慈善政策要對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極的引導(dǎo)作用，而這種引導(dǎo)作用的形成，需要從多個(gè)方面不懈的改進(jìn)：

1．增加慈善政策由公域向私域延伸的透明度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私域的事情一般都是可以通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)則來(lái)進(jìn)行處理的，但慈善事業(yè)介于公域與私域之間，具有極大的特殊性。今后的方向應(yīng)該是將原本的利益鏈條斬?cái)?，重新加以分割，形成公私利益的明確化，使公益向私益的轉(zhuǎn)化失去相應(yīng)的庇護(hù)。

2．要不斷加強(qiáng)對(duì)慈善政策尤其是地方慈善政策的監(jiān)管。對(duì)慈善政策的監(jiān)管其實(shí)是包含多方面的內(nèi)容的：既包括對(duì)慈善政策本身的監(jiān)管，也包括對(duì)相關(guān)人的監(jiān)管；既包括對(duì)慈善政策制定者的監(jiān)管，也包括對(duì)慈善政策執(zhí)行者的監(jiān)管；既包括對(duì)慈善政策效率的監(jiān)管，也包括對(duì)慈善政策產(chǎn)生的社會(huì)效益的監(jiān)管；既包括相關(guān)人員動(dòng)機(jī)的監(jiān)管，也包括相關(guān)人員行為效果的監(jiān)管。

這種監(jiān)管應(yīng)該成為一種主動(dòng)的、持續(xù)的、全方位、制度化的行為。主動(dòng)的監(jiān)管是說(shuō)只要慈善政策一旦形成，監(jiān)管即應(yīng)主動(dòng)產(chǎn)生和進(jìn)行。持續(xù)的監(jiān)管，是說(shuō)非因不可抗拒的力量即不得中途中斷對(duì)慈善政策的監(jiān)管，使對(duì)慈善政策監(jiān)管成為一種穩(wěn)定化的行為。全方位的監(jiān)管，是說(shuō)對(duì)慈善政策的監(jiān)管應(yīng)該盡力做到面面俱到，不放過(guò)任何一個(gè)細(xì)枝末節(jié)。制度化的監(jiān)管，是說(shuō)慈善政策的監(jiān)管應(yīng)成為一種常態(tài)化的監(jiān)管，上升到制度層面，具有強(qiáng)制力做后盾，不因外力的干擾阻撓而輕易妥協(xié)或中斷、終止等，積極用各種手段實(shí)施督促監(jiān)管，確保充分落實(shí)預(yù)設(shè)目標(biāo)。

“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”，中國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展將是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的過(guò)程，政府在慈善事業(yè)中通過(guò)慈善政策履行相應(yīng)的擔(dān)當(dāng)，也必定會(huì)任重道遠(yuǎn)。但只要敢于嘗試，不斷變革，堅(jiān)持不懈的優(yōu)化慈善政策，慈善事業(yè)發(fā)展就必定能夠不斷地?cái)[脫困境，邁向新的希望。

[1]宋光輝.社會(huì)保障學(xué)[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,1993.98.

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