周菡瀟

一、我國(guó)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的必要性與可能性

（一）農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用是破解新形勢(shì)下農(nóng)村生活垃圾處理困境的必然選擇

我國(guó)傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村生活垃圾主要以易降解的瓜果、菜葉、牲畜糞便為主。然而，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了居民生活方式的改變，許多不可降解的塑料制品、一次性薄膜、電器等物質(zhì)逐漸占據(jù)了農(nóng)村生活垃圾的一部分。近年來，由于農(nóng)村地區(qū)技術(shù)有限，居民隨意將可降解與不可降解的生活垃圾混合投放直接進(jìn)行焚燒處理，不僅造成了資源的浪費(fèi)也直接對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了污染。長(zhǎng)此以往，農(nóng)村居民的居住環(huán)境與人身安全面臨巨大的挑戰(zhàn)與威脅。而將農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用，首先能有效節(jié)約自然資源，尤其在當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)資源逐漸匱乏的現(xiàn)實(shí)背景下，將其中可降解的、有用的物質(zhì)進(jìn)行反復(fù)利用，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要作用。其次，農(nóng)村生活垃圾的循環(huán)利用是保護(hù)環(huán)境、減輕污染的根本手段。通過生活垃圾資源化，減少?gòu)U棄物的排放，實(shí)現(xiàn)環(huán)境少污染或零污染，在環(huán)境不退化的情況下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，能夠從根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境的沖突。最后，農(nóng)村生活垃圾的循環(huán)利用能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一共贏。生活垃圾資源化在環(huán)境方面表現(xiàn)為污染物的低排放甚至零排放，環(huán)境效益得以增強(qiáng)；在經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)為資源的節(jié)約和重復(fù)高效利用，經(jīng)濟(jì)效益隨之提高，而良好的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益必然帶來良好的社會(huì)效益。

（二）農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的必然要求

黨的十八大報(bào)告提出要深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，是推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重大步驟，有利于實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。其“二十字內(nèi)容”（生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主）內(nèi)涵深刻，全面涉及了農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理等方面。新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都要求從源頭治理農(nóng)村的生態(tài)、人居環(huán)境，是農(nóng)村發(fā)展的客觀要求，也表達(dá)了廣大農(nóng)村居民的心聲。然而，現(xiàn)實(shí)農(nóng)村生活垃圾處理的情況并不樂觀，也未得到足夠的重視，其中一些當(dāng)?shù)毓賳T也未考慮農(nóng)村與城市的區(qū)別，直接照搬照抄在當(dāng)?shù)匾M(jìn)城市生活垃圾處理的“老套路”，其效果可想而知。除此之外，還存在一些農(nóng)村地區(qū)沒有專門的垃圾堆放場(chǎng)所和循環(huán)利用處理系統(tǒng)，出現(xiàn)了生活垃圾平時(shí)靠風(fēng)吹，村民隨意傾倒于河流、街道兩旁的現(xiàn)象。這樣的生活垃圾處理方式不僅破壞了原有的農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，而且加大了疫情、疾病的傳播風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重危害農(nóng)村居民的人身安全。由此可見，農(nóng)村生活垃圾的妥善處理至關(guān)重要，其直接影響到我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程。農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用將垃圾變廢為寶，節(jié)約資源是致力于新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要途徑。

（三）農(nóng)村的廣闊天地能為農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用提供可靠基礎(chǔ)

我國(guó)農(nóng)村較城市更具環(huán)境消納能力，可為農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這主要體現(xiàn)農(nóng)村種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的繁榮上。眾所周知，世界上最早的產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，種植業(yè)具有天然的分解和消納能力，即使是簡(jiǎn)單的養(yǎng)殖業(yè)也不會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染，尤其是在農(nóng)村居民利用有機(jī)垃圾肥地后。這種“天然循環(huán)”的種養(yǎng)業(yè)結(jié)合模式逐漸成為我國(guó)農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)典模式。如我國(guó)浙江省青田縣的“稻魚共生系統(tǒng)”、珠三角特有的“?；~塘”等被聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織列為最佳農(nóng)業(yè)生態(tài)模式。在我國(guó)北方地區(qū) “人—豬—田”的生產(chǎn)系統(tǒng)也逐漸推廣?？傮w來說，農(nóng)村生活垃圾雖然在成分上逐漸類似于城市生活垃圾，但其與城市垃圾不同的屬性必然要求農(nóng)村生活垃圾的處理不能照搬照抄城市處理的一套，而應(yīng)該結(jié)合農(nóng)村生活垃圾的特性和農(nóng)村特有的環(huán)境，走一條農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用道路。

二、我國(guó)相關(guān)的農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用法律法規(guī)

我國(guó)有關(guān)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《水污染防治法》等?！董h(huán)境保護(hù)法》屬于基本法和綜合法，在整個(gè)環(huán)保法律體系中處于核心地位，其對(duì)環(huán)保的目的、基本原則、管理制度、法律責(zé)任等作出原則性規(guī)定。其于2014年4月在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議進(jìn)行修訂。新修訂的環(huán)保法被稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”，其增加了減少?gòu)U棄物，生活廢棄物分類處置、回收利用的內(nèi)容。具體而言，第36條規(guī)定了，國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品和再生產(chǎn)品的使用，尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)組織采購(gòu)產(chǎn)品設(shè)備時(shí)應(yīng)當(dāng)以體現(xiàn)環(huán)保節(jié)能的商品為先。第37條規(guī)定了，地方政府組織對(duì)生活廢棄物的分類處置、回收利用的職責(zé)。第38條規(guī)定了，公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，配合實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，按規(guī)定對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類放置，減少日常生活對(duì)環(huán)境造成的損害。其他單行環(huán)保法律《固體廢物污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，針對(duì)某種環(huán)境要素或特定的環(huán)境社會(huì)關(guān)系進(jìn)行專門調(diào)整。《固體廢物污染防治法》體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，其頒布是我國(guó)固體廢物管理走向成熟的標(biāo)志之一。該法對(duì)固體廢物污染防治和監(jiān)督管理做了一般原則性規(guī)定，在總則部分提出了固體廢物污染防治物的基本原則以促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)，即實(shí)行減少產(chǎn)生量和危害原則，充分合理利用原則和無害化的原則。同時(shí)，總則部分也在原則上規(guī)定了國(guó)家采取固體廢物綜合利用的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策措施，鼓勵(lì)支持固體廢物的回收和合理利用。該法對(duì)生活垃圾污染防治的規(guī)定主要集中在第三節(jié)相關(guān)內(nèi)容中，其中第38條對(duì)縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高生活垃圾利用率的職責(zé)做了相應(yīng)規(guī)定。該法除第49條規(guī)定農(nóng)村生活垃圾污染防治的具體辦法由地方性法規(guī)規(guī)定外，第39至48條均是對(duì)城市生活垃圾處理的規(guī)定，并無直接涉及農(nóng)村生活垃圾處理的法律條文規(guī)定。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》從改進(jìn)設(shè)計(jì)、工藝、設(shè)備，清潔原料使用以及改善管理層面對(duì)相關(guān)單位組織和個(gè)人進(jìn)行規(guī)范。該法屬于促進(jìn)法，在法律責(zé)任上規(guī)定與其他法律相比較少。該法并無直接涉及農(nóng)村生活垃圾處理的法律條文，只在第22條對(duì)科學(xué)使用化肥、農(nóng)藥和薄膜，改進(jìn)養(yǎng)殖、種植技術(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物資源化做了一般性規(guī)定?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》旨在促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用率。該法針對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)“減量化”、“再利用”、“資源化”三個(gè)過程做出了規(guī)范并制定了相關(guān)的激勵(lì)和處罰措施。在該法中，循環(huán)經(jīng)濟(jì)不是單純的“再利用”，而是與“減量化”和“資源化”相結(jié)合，形成一個(gè)完整的鏈接。其中直接涉及農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的法律條文主要有第41條規(guī)定的“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)對(duì)建設(shè)和完善城鄉(xiāng)生活垃圾分類收集和資源化利用，提高生活垃圾資源利用率履行職責(zé)”。除此之外，第46條第4項(xiàng)賦予了省、自治區(qū)、直轄市政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定是否實(shí)行垃圾排放收費(fèi)制度的權(quán)力，并規(guī)定了收取的該費(fèi)用必須用做垃圾處理資金。第5項(xiàng)還規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)以舊換新、押金等廢物回收的方式。

我國(guó)有關(guān)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的法規(guī)主要由行政法規(guī)和地方性法規(guī)兩部分。行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院依據(jù)法律制定，其效力僅次于法律，旨在補(bǔ)充和完善相關(guān)法律。相關(guān)涉及的行政法規(guī)有《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》等。其中1993年頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，其制定時(shí)間較早，對(duì)村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃做了規(guī)范，以改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。其中未體現(xiàn)直接涉及農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的條文，但是第33條規(guī)定了單位和個(gè)人有責(zé)任維護(hù)農(nóng)村容貌、衛(wèi)生和處理垃圾堆。同時(shí)第39條也規(guī)定了相應(yīng)的違法處罰，停止侵害，處以罰款，損失賠償?shù)??！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》則對(duì)城市衛(wèi)生環(huán)境管理做了相應(yīng)的規(guī)定，未直接體現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境管理的內(nèi)容，其第34條對(duì)未按規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)、方式，傾倒垃圾的情況予以處罰。地方性法規(guī)層面相關(guān)立法主要有《天津市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》《山東省農(nóng)村可再生能源條例》《武漢市實(shí)施<中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法>辦法》《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法>辦法》等。各地方針對(duì)具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)生活垃圾循環(huán)利用做了一些規(guī)定，如《山東省農(nóng)村可再生能源條例》規(guī)定了促進(jìn)農(nóng)村可再生資源開發(fā)利用，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的相應(yīng)措施。其中第17條鼓勵(lì)采用厭氧發(fā)酵等技術(shù)處理農(nóng)村有機(jī)垃圾和污水生產(chǎn)沼氣，用于發(fā)電或者向農(nóng)村集中供氣。

規(guī)章層面涉及生活垃圾循環(huán)利用的主要為城市地區(qū)，其中也有部分地方政府規(guī)章涉及農(nóng)村地區(qū)。但其中直接涉及農(nóng)村地區(qū)生活垃圾循環(huán)利用的內(nèi)容較城市少，大多立法都集中在城市生活垃圾管理方面。

三、構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的法律體系

（一）完善農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用法律法規(guī)，適時(shí)提高法律位階

在法律中，公平是正義的一種體現(xiàn)，是法律化、規(guī)范化了的正義。環(huán)境公平關(guān)注的是環(huán)境利益和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在不同個(gè)人或人群之間的分配。由于我國(guó)長(zhǎng)久以來的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致了現(xiàn)今農(nóng)村生活垃圾處理二元化的現(xiàn)狀，即目前的環(huán)保仍然是“城市中心主義”?！碍h(huán)境公平正義”理念要求我們注重農(nóng)民環(huán)境權(quán)的平等實(shí)現(xiàn)，改善農(nóng)村生活環(huán)境。新《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)修訂明確了地方各級(jí)政府生活廢棄物的分類處置、回收利用的責(zé)任以及公民對(duì)生活廢棄物進(jìn)行分類放置的義務(wù)，這為農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的政府責(zé)任落實(shí)提供了法律基礎(chǔ)。但要真正地將農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用落實(shí)，需要一系列法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)文件配合完成。鑒于我國(guó)農(nóng)村地理和人文環(huán)境與城市區(qū)別較大，我們不能簡(jiǎn)單照搬照抄城市生活垃圾處理的管理經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)結(jié)合特殊情況，進(jìn)行具體分析，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r立法，如在一些農(nóng)村地區(qū)依賴農(nóng)村的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)進(jìn)行生活垃圾循環(huán)利用、再次利用。

目前我國(guó)并沒有一部專門規(guī)范農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律，同時(shí)從成本和效率層面思考，制定專門性的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律幾乎不具可行性。因此，建議在原有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，增加體現(xiàn)農(nóng)村特殊性的生活垃圾循環(huán)利用的環(huán)境保護(hù)條文，以此來保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，逐步控制和治理農(nóng)村垃圾污染，維護(hù)農(nóng)村生態(tài)平衡。此外，除了對(duì)農(nóng)村生活垃圾處理進(jìn)行一般性規(guī)定的《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》以外，我國(guó)缺乏相應(yīng)的具體的地方性法規(guī)規(guī)章對(duì)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行循環(huán)利用的法規(guī)規(guī)章，有部分相關(guān)文件則散落在部門和地方規(guī)范性文件中。而規(guī)范性文件俗稱“紅頭文件”，制定主體多且效力較法律法規(guī)低。為更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用，建議適時(shí)提高相關(guān)文件的法律位階，使其具有更廣泛的約束力。

（二）完善農(nóng)村生活垃圾源頭分類制度

農(nóng)村生活垃圾源頭分類是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的首要步驟。相比當(dāng)前在城市廣泛推行的生活垃圾分類投放制度，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)即使有此項(xiàng)制度，其受關(guān)注程度也較低。在農(nóng)村傳統(tǒng)生活中，生活垃圾中的主要成分廚余物質(zhì)多用于制作畜禽飼料，或被回田、回收，故垃圾總體產(chǎn)生量少，對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生的影響也不大。但近年來，隨著農(nóng)村生活方式的改變，特別是庭院養(yǎng)殖的萎縮，傳統(tǒng)的分散式就地消納處理垃圾的方式顯得力不從心。完善農(nóng)村生活垃圾源頭分類制度，應(yīng)確立農(nóng)村生活垃圾的分類內(nèi)容。筆者建議將農(nóng)村生活垃圾分為五大類，分別是廚余垃圾、灰土垃圾、可再生垃圾、生物質(zhì)垃圾、有害垃圾。其中，廚余垃圾可用以生產(chǎn)沼氣與制作有機(jī)肥；灰土垃圾可以產(chǎn)生砌塊磚以及生產(chǎn)水泥輔料，生產(chǎn)農(nóng)家肥、填坑造地等；可再生垃圾主要包括廢舊金屬、廢舊塑料、廢舊紙類、廢舊織物等，可收集后出售給加工廠作為原材料重新利用；生物質(zhì)垃圾可以作為農(nóng)民生物質(zhì)燃料的組成部分；有害垃圾則集中后運(yùn)往有資質(zhì)和技術(shù)的專門企業(yè)進(jìn)行無害化處理。其次，建議由地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一配備農(nóng)村居民每家每戶的垃圾源頭分類配套設(shè)施，包括不同材質(zhì)的垃圾桶和編織袋等。最后，建議當(dāng)?shù)卣扇〖?lì)措施鼓勵(lì)農(nóng)村居民垃圾分類回收——實(shí)施有價(jià)回收垃圾（除灰土垃圾）制度。該制度有利于引導(dǎo)、激勵(lì)農(nóng)村居民認(rèn)真仔細(xì)進(jìn)行生活垃圾分類，在一定程度上也有利于垃圾回收在當(dāng)?shù)匦纬梢粋€(gè)產(chǎn)業(yè)。

（三）完善農(nóng)村生活垃圾押金返還制度

我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)以舊換新、押金等方式回收廢物予以規(guī)定，但未對(duì)押金返還制度如何運(yùn)轉(zhuǎn)做具體規(guī)定。建立農(nóng)村生活垃圾押金返還制度是農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的重要激勵(lì)政策，具體是指對(duì)可能造成污染或可再次利用的包裝商品在購(gòu)買時(shí)要求消費(fèi)者支付一定的押金費(fèi)用，其只有在返回該包裝商品時(shí)獲得這筆押金費(fèi)用。在農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)中實(shí)行押金返還制度主要是依據(jù)經(jīng)濟(jì)刺激這一杠桿，用抵押金的返還可保證農(nóng)村居民不隨意丟棄包裝物。其對(duì)于生產(chǎn)者或銷售者二次回收有用材料具有減少成本、提升效益的優(yōu)勢(shì)。國(guó)際上押金返還制度主要應(yīng)用的是特定種類的飲料，另外在丹麥、芬蘭等一些國(guó)家對(duì)具有較高汞和錫含量的電池也有應(yīng)用。值得一提的是該制度也被用于大件商品中，在挪威消費(fèi)者購(gòu)買汽車時(shí)需要繳納數(shù)萬的抵押金，該款只有在該汽車被返還時(shí)才能歸還。此項(xiàng)規(guī)定旨在循環(huán)利用廢舊汽車材料，不僅能從源頭上減少資源浪費(fèi)，更能減少造成的土壤、水污染等。鑒于押金返還制度在發(fā)達(dá)國(guó)家具有廣泛應(yīng)用又具有成效高、成本低的優(yōu)勢(shì)，建議在農(nóng)村廣泛實(shí)行該項(xiàng)制度，擴(kuò)大押金返還制度的應(yīng)用范圍，進(jìn)一步完善其運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)，提高我國(guó)農(nóng)村居民的環(huán)保意識(shí)。

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