侯典麗

中國共產黨黨委政法委員會（以下簡稱“政法委”）是當代中國政治建設和法治建設過程中的重要機構。中國共產黨的領導地位決定了作為黨委職能部門的政法委在我國法治建設中的重要作用，但同時政法委協(xié)調案件的職能與司法權獨立行使過程中存在的一些矛盾也造成了其在法治建設中的運行困境，并引發(fā)了諸多爭議。黨的十八大報告指出：要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”，“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。我們認為，深化政法委協(xié)調案件模式改革，對于深入貫徹黨的十八大會議精神，加強和改進黨的領導方式，保障司法機關獨立行使權力，不斷提高司法公信力都具有十分重要的政治意義和法治意義。基于此，我們主要以政法委協(xié)調辦案模式改革為主題，深入探討政法委協(xié)調辦案模式與司法權獨立行使之間的關系，進而探討“全面推進依法治國”背景下政法委協(xié)調案件模式的改革問題。

一、政法委協(xié)調的兩則冤假錯案

（一）案例回放

1.佘祥林“殺妻”案

2005年3月28日，被“殺害”的妻子張在玉突然歸來，而此時，因“殺妻”被判處15年有期徒刑的佘祥林，已在獄中度過了11個春秋。據(jù)報道：在湖北省高級人民法院撤銷一審判決，以事實不清、證據(jù)不足為由發(fā)回重審后，“案件又經過了補充偵查、起訴、退回補充偵查等一系列曲折環(huán)節(jié)，京山縣政法委又報請荊門市政法委協(xié)調，1997年10月，荊門市政法委召開了由荊門市法院和檢察院、京山縣政法委和有關單位負責人參加的協(xié)調會議。會議決定：此案由京山縣檢察院向京山縣法院提起公訴；因為省高院提出的問題中至今有3個無法查清，對佘祥林判處有期徒刑。1998年6月，京山縣法院以故意殺人罪判處佘有期徒刑15年，同年9月，荊門市中級法院裁定駁回上訴”。荊門市中院在一份總結材料中談道：此案的另一個教訓是，要排除一切干擾，依法獨立行使審判權。[1]

2.趙作?！皻⑷恕卑?/p>

2010年4月30日，被“殺害”的鄰居趙振裳突然回到趙樓村，而此時，因涉嫌故意殺人被判處死刑緩期兩年執(zhí)行的趙作海，已經被關押了11年。據(jù)報道，在趙作海因涉嫌故意殺人被逮捕后，商丘市檢察院曾兩次要求公安機關退回偵查。2001年，全國進行大規(guī)模的刑事案件清理超期羈押專項檢查活動，同年7月份，相關部門曾經召開過一個聯(lián)席會議，對此案進行研究，包括檢察機關在內的有關部門認為，此案尸源問題沒有確定，仍然不具備審查起訴的條件。案件轉折點發(fā)生在2002年8、9月份，公安機關將此案件提交商丘市政法委研究，通過商丘市政法委組織了一個專題研究會。經過集體研究，認為此案具備了起訴的條件。[2]該決定直接導致了冤案的形成。

（二）兩則冤假錯案中政法委的作用

這兩起冤假錯案有著諸多相似之處，其中之一便是在證據(jù)條件不符合法律規(guī)定的情況下，由當?shù)卣ㄎM織、協(xié)調有關辦案單位、辦案人員，給出明確處理意見，由辦案單位具體執(zhí)行。對此，有學者指出：當?shù)卣ㄎ瘏f(xié)調辦案中近似于“先定后審”的做法，違背了刑事訴訟法的有關規(guī)定，是導致冤案發(fā)生的重要原因。[3]由此學界對于政法委協(xié)調案件的正當性提出了諸多質疑。例如，有學者認為，“政法委協(xié)調案件的潛規(guī)則是政策治國的產物，與依法治國、依法行政的理念相沖突，也是對加強和改進黨對政法工作領導的誤讀。在現(xiàn)實中，政法委協(xié)調案件的潛規(guī)則與冤案產生有重大關聯(lián)，其僭越了刑事法治中的罪刑法定原則、無罪推定原則，廢除這一潛規(guī)則刻不容緩?！盵4]更有論者質疑：“政法委究竟是個什么部門？為何可以凌駕于公檢法之上還要經常制造冤假錯案？既然憲法中已經確定了公、檢、法互相監(jiān)督、互相制約的機制，難道政法委的存在就是要打破監(jiān)督與制約？”[5]也有學者持相反觀點：認為基于個案的負面影響對政法委的否定顯然難以令人信服，因為案件協(xié)調功能僅僅是政法委功能的一個方面。[6]

就上述爭議而言，由于沒有在基本面上達成共識，導致質疑者和贊同者依據(jù)各自理論所引申出的各種觀點基本上不存在對話和交流的可能，一方提出的解決方案也無法成功說服另外一方。暫且不論上述觀點孰是孰非，單就政法委協(xié)調案件并導致冤假錯案（前述兩個案例）的事實來看，的確值得進一步反思和追問。尤其在黨的十八大報告提出既要“加強和改進黨的領導方式”，又要“確保審判機關、檢察機關依法獨立、公正行使審判權、檢察權”，在不斷提高司法公信力的今天，政法委協(xié)調案件的職能與模式必須重新被檢視。

二、政法委協(xié)調案件職能的追問

“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應當?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫狻！盵7]作為一項隱藏在正式法律規(guī)定背后且發(fā)揮重要作用的司法慣例，以及地方政法委協(xié)調處理刑事案件的長期性和相對普遍性，不能簡單套用“黨的領導”或是“司法不獨立”等價值話語進行相對形式的解說，而應結合我國刑事司法制度實踐進行實質考察，進而厘清其之所以發(fā)生和存在的制度邏輯。為此，我們認為對政法委協(xié)調案件的正當性追問可分為三個子命題：一是黨對政法工作領導的正當性；二是政法委協(xié)調案件是否具有必要性；三是政法委協(xié)調案件與司法機關獨立辦案之間的關系。

（一）黨對政法工作領導的正當性

中國共產黨的領導地位決定了其對政法工作領導的正當性。我國《憲法》序言部分對中國共產黨的領導做了具體、明確的闡述，[8]以國家根本法的形式確認了中國共產黨領導的正當性和合法性。憲法是一部“政治法”，效力來自于政治效力。我國憲法在序言部分的敘述，對中國共產黨領導國家權力在政治上的正當性予以確認，以此證明國家權力的來源、內容及由此確立的憲法秩序的合法性。正如有學者指出，憲法序言部分對新民主主義革命到社會主義建設這段歷史的簡要敘述，包含深刻的政治含義，中國共產黨領導的正當性不是來自西方契約論所表達的“權力來自于權利”的邏輯推演，因為這種形式合法性的依據(jù)極不可靠，憲法可以規(guī)定，也可以不規(guī)定或者取消規(guī)定。[9]“按照中國憲法序言的邏輯，憲法以及憲法所授權力的實質合法性依據(jù)來源于歷史，是歷史賦予的?！盵10]可見，中國共產黨的領導地位來自于中國近代史的實踐，是歷史發(fā)展的必然結果，憲法正是將這種歷史選擇予以如實記載。

此外，黨對政法工作的領導是依法治國的具體要求。依法治國是現(xiàn)代政治文明的具體體現(xiàn)和本質要求。依法治國基本方略的提出，是基于中國特定的政治現(xiàn)實。由于政治理念與政治制度的差異，決定了中國不可能照搬西方資本主義國家的法治模式，只能從本國實際情況出發(fā)，選擇符合中國國情的治理方式，即中國共產黨領導的依法治國。中國共產黨對政法工作的領導決定了依法治國的方向。政法工作具有很強的政治性，政法工作是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，堅持黨對政法工作的領導，對于堅持政法工作的正確方向，貫徹落實依法治國方略，構建中國特色社會主義政法關系，具有重要的意義。

（二）政法委協(xié)調案件具有必要性

根據(jù)中共中央辦公廳廳字(1995) 28號關于轉發(fā)《中共中央政法委關于加強各級黨委政法委員會工作的通知》(以下簡稱《通知》)，“督促、推動大要案查處工作，研究和協(xié)調有爭議的重大、疑難案件”是各級政法委的職能之一，即在中國語境和國情下，賦予政法委這一職能具有必要性。

首先，這是我國政治體制的內在要求。我國實行人民代表大會下“一府兩院”的權力格局，在這種體制下，司法機關難以對強大的行政權產生有效制約，這就需要由政法委加以支持與補強。當行政權干預司法權運行，司法機關無力招架時，通過請示報告制度為司法機關擺脫困境提供契機。例如，當行政權強大到使司法機關陷入執(zhí)行難的境地時，由黨委政法委憑借執(zhí)政黨的權力優(yōu)勢督辦人民法院“老大難”執(zhí)行案件，這已成為當代中國法院特色的執(zhí)行制度。[11]

其次，這是保證司法機關運行體制順利進行的現(xiàn)實需要。“分工負責，互相配合，互相制約”是我國《憲法》《刑事訴訟法》對公檢法三家職能關系的規(guī)范描述。在司法實踐中，由于法律的抽象性以及部門利益考量等因素，公檢法三家也往往存在觀點分歧、工作銜接不暢等問題，這就要求由黨委政法委從黨的領導角度進行協(xié)調，共同研究解決辦法，以保證實現(xiàn)互相配合，保障權力的正常運行，提高法治權威和效率，維護法律尊嚴與法制統(tǒng)一。[12]此外，司法權力的運行也需要行政機關等其他部門的支持和配合，為保障權力的順利運行，防止因部門利益糾葛影響工作大局，也需要由政法委做好外部協(xié)調工作。

最后，這是化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的政策要求。走群眾路線，密切聯(lián)系群眾是中國共產黨帶領全國人民奪取革命勝利的法寶。在和平建設年代，化解人民內部各種社會矛盾成為黨聯(lián)系群眾路線方針的具體體現(xiàn)。一般情況下，司法機關嚴格依法辦事同政法委化解社會矛盾的政策目標并不沖突。但在社會大轉型的背景之下，各種利益錯綜復雜，嚴格依法辦案有時反而激化矛盾或者引發(fā)新的社會矛盾，危及社會穩(wěn)定。這時，為防止社會矛盾激化，地方政法委就可能通過刑事案件協(xié)調機制，要求司法機關對法律規(guī)定適度妥協(xié)，有時甚至要求司法機關違犯法律規(guī)定辦理刑事案件，從而將自身的政策追求通過司法的技術性處理予以實現(xiàn)。[13]

（三）政法委協(xié)調案件與司法機關獨立辦案的關系

《中國共產黨黨章》規(guī)定：“黨必須按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用?！痹撘?guī)定明確了黨的領導方式是總攬式的宏觀領導。就政法工作而言，中國共產黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導。在政治上必須同黨中央保持高度一致，保證政法機關成為人民民主專政的重要工具，為保障人民當家做主而公正執(zhí)法和司法。這種政法治理的傳統(tǒng)自陜甘寧邊區(qū)政府時期，在中國共產黨的領導下就已經形成?！胺杀仨毞恼蔚囊?，政治也要借助法律的技術，這種政治與法律之間的有機結合產生了一個獨特的法律概念‘政法’，當然這不僅是一個概念，而且是一套學說，而且是一套組織機構，一套權力技術，一套成熟的法律實踐?！盵14]思想領導是指政法委將黨的路線、方針、政策及時傳達到政法機關，把黨的基本理論和政治要求與法治建設的根本要求有機結合起來，使政法機關在思想認識上與黨保持高度一致。組織領導主要是隊伍建設的領導，培養(yǎng)忠于黨、忠于人民、忠于法治事業(yè)的政法干部。

黨對政法工作的宏觀領導方式表明，政法委協(xié)調案件僅是協(xié)調各機關加強配合，提高司法效率和公信力，而并不直接干預個案定性，這與司法機關獨立辦案之間并不矛盾。同時人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使審判權、檢察權的憲法規(guī)定，也沒有否認黨的領導。憲法強調司法機關獨立辦案與黨對政法工作的領導并非一個層面的問題，前者強調個案公正，后者強調政策指引。當立法權、行政權、司法權憲政結構不完善時，政法委的合理性介入，有利于維護各種公權力格局中的內在張力，有益于既有公權力結構的憲政地位。

三、政法委協(xié)調案件模式改革

（一）改革方向：從個案干預到宏觀協(xié)調

加強黨對政法工作的領導是近年來黨中央對政法工作的新要求、新期待。做到這一點，就必須堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷地改進黨對政法工作的領導方式。改革政法委協(xié)調案件有兩種觀點：一種觀點認為目前不宜取消地方政法委對刑事案件的協(xié)調制度，但應當合理限制地方政法委協(xié)調刑事案件的范圍，并禁止地方政法委對刑事案件事實進行“協(xié)調”。[15]另一種觀點認為不能取消基層政法委的案件協(xié)調職能，而是應該予以規(guī)范：即政法委可以對證據(jù)進行審查，在證據(jù)固定的情況下，可以認定案情是否超越了合理懷疑。[16]

我們認為這兩種觀點都沒有抓住問題的癥結，即政法委協(xié)調案件方式不應是個案協(xié)調，而應是宏觀指導。關于這一點，《中共中央關于加強和改進黨對政法工作領導的意見》（中發(fā)〔2005〕15號）有十分經典的表述：“執(zhí)政黨不是國家權力機關、行政機關和司法機關，不應直接行使國家機關的職能。執(zhí)政黨的執(zhí)政職能是支持和保證它們依法行使職權、履行職責?！薄凹訌婞h對政法工作的領導，必須堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷地改進黨對政法工作的領導方式。要善于通過發(fā)揮黨的政治、思想、組織優(yōu)勢實現(xiàn)黨的領導，善于運用憲法和法律來實現(xiàn)黨的領導，善于通過國家政權機關來實現(xiàn)黨的領導?！贝送?，中央政法委在 2006 年編制的材料中更是也明確指出：“黨的領導是總攬全局，而不是包辦具體事務，更不是代替政法機關對具體案件進行定性和處理?！盵17]比較可行的解決辦法是建立中央對地方政法委的考核制度和責任追究制度?？己酥贫葌戎貙Φ胤秸ㄎ讣f(xié)調功能的發(fā)揮情況進行評估，在全國范圍內進行評比，得分高的地方給予表揚等獎勵，得分低的地方給于批評和懲戒，以督促地方之間不斷發(fā)現(xiàn)問題并改進工作。責任追究制度側重對出現(xiàn)問題（例如冤假錯案）的政法委相關人員追究其黨紀責任和法律責任，以儆效尤。

（二）改革路徑：運用法治思維提高干部政策指導能力

法治思維，是指人們在法治理念的基礎上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。[18]自黨的十六大明確提出“依法執(zhí)政”后，黨的十八大又進一步明確提出：要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。這表明在依法治國的基本方略下，中國共產黨的執(zhí)政理念正在不斷變化：如果說“依法執(zhí)政”是黨在宏觀層面闡釋黨的領導與依法治國之間的關系，那么十八大報告便是在微觀層面上對如何依法行政的進一步詮釋，而這種微觀的要求也往往更具有針對性和可操作性。

就政法工作而言，依法執(zhí)政要求改進黨對政法工作的領導方式。即要善于通過發(fā)揮黨的政治、思想、組織優(yōu)勢實現(xiàn)黨的領導，善于運用憲法和法律來實現(xiàn)黨的領導，善于通過國家政權機關來實現(xiàn)黨的領導。[19]申言之，執(zhí)政黨不應直接行使國家機關的職能，而應支持和保證國家機關依法行使職權、履行職責。執(zhí)政黨直接行使國家職能（如干預辦案）不僅違反了依法行政的基本要求，而且本身就是對法治建設的破壞?；诖?，我們認為政法委協(xié)調案件模式改革的路徑在于：不斷提高地方政法委干部的法治思維水平和政策指導能力，實現(xiàn)由個案干預到程序協(xié)調的轉變。具體措施為：加強對政法委干部“法治思維”的教育培訓，通過政策分析、典型案例等形式加深干部對法治思維的理解，在此基礎上提高政法委干部的宏觀指導能力和程序協(xié)調能力。要通過制度規(guī)范地方政法委協(xié)調案件的權力運行，構建協(xié)調案件的程序運作機制，將協(xié)調案件范圍進行適當分類，界定不同類型的協(xié)調模式。同時對權力運行進行有效監(jiān)督，對非規(guī)范性的權力運作加以阻止和懲戒。

[1]唐衛(wèi)彬,黎昌政.冤案是怎樣造成的?——湖北佘祥林“殺妻”案追蹤[N].檢察日報,2005-04-08.

[2]郭書山.趙作海案件質疑政法委的職能[EB/OL].http://www.66law.cn/domainblog/18830.aspx,2013-06-12.

[3][4]嚴勵.地方政法委“冤案協(xié)調會”的潛規(guī)則應該予以廢除[J].法學,2010(6):41.40.

[5]是誰制造冤案？——河南趙作海殺人冤案啟示[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_512a1d310100ivel.html，2013-06-12.

[6]劉濤.當代中國政法委員會研究[D].吉林大學,2012.

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[14]強世功.法制與治理——國家轉型中的法律[M].中國政法大學出版社,2003.123.

[16]李先偉.政法委的級別與個案協(xié)調差異研究[J].山東警察學院學報,2011(4):62.

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[18]姜明安.法治、法治思維與法律手段[J].人民論壇,2012(5):21.

[19]中共中央關于加強和改進黨對政法工作領導的意見(中發(fā)[2005]15)[Z].